外匯處罰實踐中多個量罰情節競合問題研究

文/周成瑞 王姝 于驍驍 編輯/吳夢晗

隨著經濟社會的快速發展,涉匯主體更加多樣、經濟交往形式日益復雜，外匯管理部門在實施外匯行政處罰過程中需要考量的情節和因素也逐漸增多。如何綜合平衡眾多的量罰情節和因素，使得外匯處罰結果取得良好的法律效果和社會效益，目前仍缺乏可供操作的實施細則，成為外匯行政處罰實踐中亟需解決的問題。筆者結合外匯量罰實踐，在《中華人民共和國行政處罰法》的總體框架下，參考國內公安機關、稅務機關等具有處罰權的行政主體所制定的處罰依據，借鑒其成熟的裁量基準及量罰尺度，對多個量罰情節競合的處理原則和具體操作進行了探討。

量罰情節競合時的處理原則

從各類行政處罰機構實施的處罰依據看，量罰情節包括：法定不予處罰的量罰情節、法定減輕的量罰情節、法定從輕的量罰情節、酌定從輕的量罰情節、從重的量罰情節、嚴重的量罰情節。在實施外匯行政處罰實踐中，同一案件經常出現多個量罰情節并存的情況。如果具體案情較為復雜，則難以對并存的多個量罰情節進行綜合衡量進而做出具有唯一性的處罰決定。這種一個行政處罰決定涉及多個量罰情節的具體適用問題，可以稱之為量罰情節的競合問題。此類問題具體包括“從重+從重”“從輕+從輕”“從重+從輕”的三種模式。

筆者在對比各類行政處罰機構實施的處罰依據中發現，多數的處罰文書都并未就如何對從輕與從重量罰情節競合的情況進行處罰給出明確的解釋，一般都是在處罰依據中將此類問題的解決辦法規定為“進行綜合權衡”。但何為“綜合權衡”、如何進行“綜合權衡”等問題卻未加以明確。這可能導致出現量罰尺度不統一的情況，給外匯管理部門的處罰帶來法律風險。

筆者認為，科學合理地處理多個量罰情節的競合問題，應把握以下兩個處理原則。一是量罰情節服務于量罰標準。量罰標準，即做出行政處罰決定的根據，包括違反外匯管理行為的核心事實、違法性質、社會危害程度以及社會經濟發展的實際情況、社會公序良俗等因素。行政處罰決定的輕重應以量罰標準為依據，不能簡單、機械、片面乃至夸大某一量罰情節的作用，使其成為量罰的決定因素。二是綜合考慮量罰情節。同一案件中往往存在多個量罰情節，且多個量罰情節通常種類不一、性質不同、作用力大小有別。這就要求外匯管理部門在量罰時必須對各種量罰情節進行綜合考慮，任何“只見樹木、不見森林”的做法都是不可取的。研究量罰時必須通盤、全面地考慮量罰情節的原則，以求全面、準確、公正地裁量處罰。

不同模式量罰情節并存時的適用

多個同向量罰情節并存

一個案件具有多個同向量罰情節，是指一個案件中多個量罰情節的功能是相同的，都屬于從寬量罰情節或者都屬于從嚴量罰情節。

多個從寬處罰的量罰情節并存的情形包括：多個從輕量罰情節并存；多個減輕量罰情節并存；多個不予處罰量罰情節并存；或從輕、減輕或不予處罰量罰情節同時并存。（1）多個從輕量罰情節并存的適用。當多個從輕量罰情節并存時，可以“一般情節”量罰的處罰下限為準，按照“同向相加”的原則，“從輕”情節越多，越趨近或等同于“一般情節”量罰的處罰下限，但不能突破該下限。（2）多個減輕量罰情節并存的適用。在此種情況下，也應當遵循“同向相加”的原則，“減輕”情節越多，降低處罰檔次的頻次就越多，直至過罰相當。但數個減輕量罰情節不能合并為一個不予處罰量罰情節，因為二者屬于兩種不同等級的量罰情節。（3）如果一案中的數個量罰情節都屬于不予處罰量罰情節，量罰時只需按規定不予處罰即可。（4）從輕、減輕、不予處罰量罰情節并存時的適用。在沒有從重或嚴重情節下，只要存在符合免罰情節的情況，免罰情節作為主要參考依據，吸收其他從輕或減輕情節，即最終可免于處罰處理。

多個從嚴量罰情節具體表現為三種情況：（1）一案中多個從重量罰情節并存；（2）多個加重量罰情節并存；（3）多個從重與加重量罰情節并存。此三類情況的適用原則大致與多個從寬量罰情節并存的適用原則基本相當，但方向相反。

多個逆向量罰情節并存

一個案件具有多個逆向量罰情節，是指一個案件中多個量罰情節的功能是不同的，有的對量罰起從嚴作用，有的起從寬作用。

逆向量罰情節競合時如何適用，一直是外匯行政處罰實踐的難點問題，至今尚未形成“一定之規”。筆者認為，可遵循以下原則進行適用：（1）在從重與從輕量罰情節并存時，先考慮從重，再在從重的基礎上酌情從輕。（2）在從重與減輕量罰情節并存時，先予以減輕，再在減輕的基礎上予以從重。如果從重的幅度大于減輕的幅度，則處罰的刻度可以再回到原來的量罰幅度之內。（3）從重量罰情節與不予處罰量罰情節并存時，應首先考慮不予處罰量罰情節對量罰結果的影響，然后再考慮從重量罰情節，并盡可能地縮小從重處罰的份量；但一般不宜最終做不予處罰決定。（4）加重與從輕、減輕、不予處罰量罰情節并存時，先考慮加重量罰情節，再考慮從寬量罰情節，予以減輕或從輕。

其他特殊問題

法定情節和酌定情節的適用

行政處罰必須遵循法律保留原則來進行裁量情節的細化，所以在制定裁量基準時，出于對行政行為的合法性考量，行政處罰主體通常認為法定情節應該優先于酌定情節加以考慮。但實際情況是，如果法定情節和酌定情節的優先性被區別對待，可能會影響行政處罰主體對違規事實的客觀評價。從外匯處罰實踐經驗來看，如果主觀默認法定情節比酌定情節重要，而未經綜合考量就優先適用法定情節，不但公平原則在案件量罰中無法實現，甚至會導致辦案人先入為主，不利于辦案人全面了解案件事實。因此，在行政裁量的制度設計中，應該將酌定情節與法定情節置于相同的層次加以考慮和適用，從制度設計上引導辦案人在案件調查之初就主動窮盡手段，搜集和掌握各方面可能影響案件處罰結果的裁量情節。

從量罰實踐的需求看，待修訂的《中央人民共和國外匯管理條例》及已經公開征求意見的《國家外匯管理局行政處罰辦法（征求意見稿）》，需要進一步研究和明確酌定情節的適用原則。外匯違規處罰的酌定情節（又稱裁判情節），是指不是根據法律的明文規定，而是根據立法精神從量罰實踐經驗中總結出來的、反映外匯違規行為社會性危害程度和對外匯市場秩序破壞程度、需要在量罰時酌情適用的情節。那么，當查處的外匯違規行為具備自由裁量慣例規定的酌定情節時，又該如何酌情適用或不予適用？筆者認為，可以結合個案情況綜合考慮以下幾個原則和標準：一是公共秩序，指社會存在及發展所需的一般秩序；二是善良風俗，指社會存在及發展所必需的一般道德；三是公平正義，指每一個社會成員的正當利益和合理訴求平等地得以表達和體現、公平地得到保障和維護；四是統籌協調，指與同期國家宏觀政策導向和工作熱點的統籌安排相協調配合。例如，A公司違反外匯管理規定，通過地下錢莊將境內外匯轉移境外，涉嫌逃匯。檢查期間，A公司積極配合調查，并在違規行為被發現前，將外匯調回境內。其逃匯行為因在違規行為被發現前將外匯調回境內，屬于酌定情節，量罰實踐中可予從輕處罰；但地下錢莊對社會經濟秩序破壞重大，是外匯檢查熱點工作和重點治理領域。那么從國家宏觀政策導向和工作熱點角度考慮，則此案因涉及地下錢莊，量罰不宜采用從輕情節。

“應當”量罰情節和“可以”量罰情節

“應當”量罰情節”和“可以”量罰情節對量罰的影響力是有所區別的，量罰時應明確加以區分。“應當”量罰情節是一種法律的硬性義務規定，具有法律規定的明確性和裁判上的確定性，不能做量罰情節以外的其他選擇；“可以”量罰情節雖然也是法律明文規定的，但它只是針對一般情況而言，主要表明法律上的一種傾向性，因而不排斥具體處罰上的選擇性或靈活性，即在一定條件下，它可以對量罰不產生作用。從法律效力來說，“應當”量罰情節應優于“可以”量罰情節。

違法過程中的量罰情節和違法前、后的量罰情節

違法前與違法后量罰情節一般只反映違法行為人的惡性程度。在量罰時，應優先考慮違法過程中的量罰情節，然后再考慮違法前和違法后的量罰情節。這樣才能分清主次，抓住重點，避免本末倒置的情況。