關于創新財政區域扶持政策的調研報告

◎文/邢立華 于 喆

一、財政支持區域發展現狀和問題

近年來，為支持區域經濟加快發展，部分地區采取了地方稅收全額補助功能區的扶持政策，以支持區域營商環境建設。這種方式在一定時期內對區域開發建設、產業集聚等起到了積極的促進作用，有效地推動了區域實現較快發展，但隨著國家政策導向調整和經濟形勢發展變化，繼續實行該類政策已難以適應經濟高質量發展的要求。

一是從發展趨勢看，現行政策門檻較低，注冊坐落區內的各類企業均可納入補助統計范圍，因此無法準確把控預算總量。近年來快速增長的補助資金大幅超出年初預算安排，造成部分剛性支出被擠占，削弱了市級統籌調控能力，難以對財力困難區實施更有效的支持政策，不利于區域均衡發展。

二是從產業結構看，當前天津正處于經濟轉型發展的關鍵時期，急需支持符合“一基地三區”定位的新興產業、實體經濟等快速發展，由于稅收全補政策與產業規劃無關，容易導致基層發展“眉毛胡子一把抓”，甚至急功近利地引入一些短期回報率高、缺乏長期產出的項目，一些本不屬于區域定位的產業混入其中，造成產業布局不合理、區域規劃與財政扶持方向相背離等問題。

三是從協調發展情況看，享受地方稅收全額補助政策的區域往往稅收快速增長，增幅遠高于同期其他區域，在洼地效應的影響下，部分未享受政策的區域稅源遷轉態勢明顯，甚至出現產業空心化問題，區域發展面臨的不均衡、不協調問題較為突出。

二、調整完善市對區財政扶持政策探索研究

針對上述問題，天津市財政局赴上海、北京、廣東、深圳等地進行專題調研，上述省市主要通過設立專項資金、安排轉移支付等方式，對重點產業、重點區域給予精準扶持，不再采取普惠性稅收補助方式。綜合借鑒兄弟省市做法，根據國家政策導向要求，我們研究提出了建立財政支持區域高質量發展的意見。

（一）總體思路

逐步將現行區域稅收補助政策調整為建立以 “專項資金+產業導向+績效評價”為主要內容的財政支持區域高質量發展新機制，支持產業轉型升級和動能轉換。

（二）基本原則

堅持“四個結合”，即市級引導與區級實施相結合、公平競爭與區別對待相結合、放權發展與考核約束相結合、平穩過渡與改革創新相結合。

（三）工作措施

一是總量把控、動態調整。設立“支持區域高質量發展專項資金”，統籌各項資金來源，每年安排一定規模的專項資金，確保預算安排規?？煽?、財力可承受、財政可持續。

二是覆蓋全市、突出重點。專項資金支持范圍面向全市各區，不再局限于部分功能區，激勵各區發展特色產業，實現均衡協調發展。

三是放權管理、績效考核。市級專項資金以轉移支付方式分配各區，由各區自主確定項目、統籌安排使用。市財政以高質量發展為目標，圍繞戰略性新興產業、民營經濟、大項目投資額、人才引進、外地來津企業、營商環境等重點指標，建立體現產業導向的績效考核評價體系，根據考評結果分配資金，形成“市級定方向、區級定項目”的發展格局。

四是分年退坡、平穩過渡。對于現行享受政策區域，政策到期后按主導產業核定基數，后幾年按一定比例逐年退坡。專項資金先行安排退坡補助，同時根據各區工作實績建立競爭性分配機制，專項資金剩余部分按上年績效評價結果分配各區。

三、政策調整的必要性與可行性

（一）從問題導向角度看，實施財政支持區域高質量發展政策，更有利于兼顧全市統籌和調動各區積極性

一是通過總量把控增強市級統籌能力。新政策將以現行政策到期后騰挪財力為來源，每年控制一定規模，確保市級在安排三保、償債等剛性支出之余，能夠對財力困難區實施更有效的支持政策。

二是通過差異化的績效指標，發揮財政資金與產業規劃的引導合力。根據各區高質量發展成效分配財政資金，圍繞戰略性新興產業、民營經濟、大項目投資額、人才引進、外地來津企業、營商環境等重點指標，以轉移支付方式分配各區，由各區根據本區產業圖譜自主確定項目，統籌安排資金使用。

三是通過競爭性分配，激發全市各區發展活力。財政資金將覆蓋全市各區，不再局限于部分功能區，同時資金分配與發展成效掛鉤，能者多得，鼓勵各區創新競進。

（二）從國家政策導向情況看，繼續實施與稅收掛鉤的補助存在政策風險

2018年，黨中央、國務院印發 《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》（中發 〔2018〕43 號），明確“防止出現制造政策洼地、地方保護主義等問題”，要求通過財政轉移支付制度、建立區域協調發展評價指標體系等方式，健全區域政策調控機制和發展保障機制。近年來財政部也多次要求地方清理規范自行出臺的稅收優惠政策，明確財政補貼、補助或獎勵等支出不得與企業繳納的稅收掛鉤。

（三）從先進省市經驗做法看，普遍是對重點產業給予精準扶持，并通過激勵考核等措施促進區域良性競爭

主要特點：一是制定產業目錄明確發展方向，如深圳對前海制定產業準入目錄及優惠目錄，給予現代物流、科技服務、文化創意等行業稅收優惠。

二是設立專項資金規范支持方式，如上海制定虹橋商務區專項發展資金管理辦法，由市、區兩級共同設立發展專項資金，每年按項目需要在資金總額內安排補助。

三是實施績效考核，建立激勵機制，如廣東制定園區績效評價辦法，對產業園的投資額、稅收總額和增速、先進制造業增加值等指標進行考核排名，并據此給予資金和用地指標獎勵。

（四）從預期效果看，新機制有助于推動各區精算 “招商投入產出比”

按照現行扶持政策，具有一定規模的企業，尤其是跨區域匯繳稅收的平臺企業，對地方政府的議價能力較強。部分地區吸引支持該類企業發展的力度不斷加大，有的看似能夠以企業稅收產出覆蓋政策投入，但綜合考慮投入的土地成本、增加的社會治理投入，以及隨財政收入增加而增加的教育、扶貧剛性支出后，地方財政嚴重“倒掛”。新機制有助于促進各區經濟、財政、招商等部門間加強協作，聚焦主導產業，精算投入產出，在支持企業健康發展的同時，實現財政收入匹配增長。

四、政策調整變化

一是新機制在資金規模安排上，由每年按企業納稅情況統計，調整為按市級收入的一定比例確定規模，將扶持資金與市級收入情況掛鉤，實現財力壯大與扶持加大的政策聯動，避免兌現政策擠占三保、償債等剛性支出問題。同時，在政策適用范圍上，由面向部分區域擴大到面向全市各區，實現政策的統一公平，減少市內各區之間的因政策洼地而形成的內部挖搶損耗。

二是新政策由不分產業全部給予市級稅收補助，調整為按照各區產業圖譜確定評價指標體系，根據反映主導產業發展成效的指標情況給予轉移支付資金支持，將有限的財政資金用于引導各區發展符合國家發展定位和全市發展導向的重點產業，與產業規劃形成合力，確保天津經濟轉型、動力轉換的重大歷史任務加快落地取得成效。

三是新政策由 “各補各的，缺乏橫向比較關聯”格局，調整為“相互關聯，競爭分配”的格局，根據各區績效指標完成情況進行評分，通過標準化換算以競爭性方式分配扶持資金，更加突出獎勵先進的政策導向。同時，扶持資金通過一般性轉移支付補助各區，由各區統籌使用，形成“市級定方向、區級定項目”的發展格局。

當前，天津正處在爬坡過坎、滾石上山的關鍵時期，既是困難也是機遇，希望通過財政扶持政策的調整，調動市區兩級積極性，實現我市經濟財政的高質量發展。