體育市場監管的黑名單管理：制度機理、核心環節與建設推進

陳洪平，周峰利

（武漢體育學院 經濟與管理學院，湖北 武漢 430079）

十八屆三中全會以來，改革、放權成為中國體育發展的重要思路，多項圍繞改革、放權的舉措被推出，商業性和群眾性體育賽事活動審批取消，行業協會與行政機關脫鉤。改革釋放了市場活力，體育產業快速進步，市場繁榮發展，但市場失序與失范問題開始凸顯，如賽事市場混亂、未取得許可擅自經營、侵害體育消費者權益等。因而，體育市場監管與治理亟待加強。隨著《體育市場黑名單管理辦法》的制定和頒布，黑名單管理被引入體育市場治理領域。作為一種新型市場治理工具，其制度機理是什么，核心與基礎環節為何，如何建設推進，均需探究和厘清。本研究以信用治理相關理論為支撐，以文本研究為主要研究方法，從制度機理切入，探討體育市場黑名單管理的核心環節以及建設推進問題。

1 黑名單制度在體育市場治理中應用

在國家強化信用建設的情境中，將信用作為治理手段和工具，“通過信用治理”被強調[1]。黑名單管理是“通過信用治理”的重要制度形式，其要義在于，依照法律規定條件和程序設置“黑名單”，對納入“黑名單”的市場主體采取重點監管和懲戒，促使市場主體守法守信，塑造誠信經營秩序。體育市場黑名單管理是黑名單制度在體育市場監管中的應用，指將嚴重違反法律、法規、規章的體育經營主體和體育從業人員列入體育市場黑名單，在一定期限內向社會公布，實施信用約束、聯合懲戒等措施的總稱[2]。引入黑名單管理既是體育信用建設要求，亦是加強體育市場治理監管的需要。

1.1 黑名單管理：通過信用的治理

市場經濟是“信用經濟”?！笆拧痹黾咏灰壮杀?，破壞市場秩序，不利于社會主義市場經濟體制的完善和發展。黨的十八大、十八屆三中、四中、五中全會和十九大均對“誠信建設”提出要求。信用是目標，亦能成為治理和監管的工具，即“通過信用治理”?！渡鐣庞皿w系建設規劃綱要（2014—2020年）》指出，社會信用體系建設是“完善社會主義市場經濟體制、加強和創新社會治理重要手段”。[3]《關于加快推進社會信用體系建設 構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》要求，以加強信用監管為著力點，創新監管理念、監管制度和監管方式，建立健全貫穿市場主體全生命周期，銜接事前、事中、事后全監管環節的新型監管機制[4]。

作為“通過信用治理”重要制度形式，黑名單管理制度機理在于，以市場主體“信用”為著力點和抓手，通過對違法失信施加系列不利后果，以促使市場主體守信經營，進而實現市場的規范與有序。大體而言，黑名單管理包括以下兩大基本環節：一是建立“黑名單”，二是基于“黑名單”對相關市場主體實施重點監管和懲戒?！昂诿麊巍笔呛诵呐c基礎，是“黑名單管理”賴以運行的支撐性制度與環節。懲戒是失信責任制度，是黑名單管理賴以發揮治理功效的后盾機制。

相較于其他監管與治理手段，“通過信用治理”的特色在于，監管部門所采取的監管手段和監管強度，取決于市場主體的信用狀況。守信的市場主體會受到表彰和宣揚，在經營中能享受到公共服務便利、優化的行政監管安排、交易便利措施等利益；失信者將遭受重點監管、無法得到相關政策支持等不利后果[5]。褒揚誠信和懲戒失信的差異化責任制度安排決定，收集反映市場主體信用狀況的相關信息，并據此建立體育市場主體的信用檔案，至關重要。失去信用檔案的支持和支撐，治理將無所依存，通過信用的治理亦將因此而落空?！靶庞脵n案”反映在市場黑名單管理中即是“黑名單”的建立和生成?！昂诿麊巍笔鞘袌鲋黧w的失信檔案記錄，是治理出發點。監管者依據“黑名單”對相關市場主體進行重點監管和懲戒，以促成市場秩序的形成。

黑名單治理效用的發揮需要依賴附加于其上的責任制度。經營主體或從業人員一旦被列入“黑名單”，系列連鎖不利后果將被附加。這些不利后果主要包括4類：行政監管性約束和懲戒、市場性約束和懲戒、行業性約束和懲戒、社會性約束和懲戒[3]?！耙粋€人遭受權利被連鎖性限制顯然要比接受一個一般性懲罰的后果更嚴重和不利”[6]。連鎖責任的附加對市場主體形成了有效威懾，能促使相關市場主體守法守信經營，助力于誠信經營秩序和經營環境的形成。

1.2 體育市場黑名單管理：體育信用建設與體育市場治理的互動

在國家信用建設政策推動下，“信用”成為體育發展的重要內容和方面。國務院《關于加快發展體育產業 促進體育消費的若干意見》將“市場主體誠信自律”確定為發展目標之一[7]，《體育發展“十三五”規劃》在“推進職業體育改革”部分強調推進體育信用體系建設[8]。在體育信用建設背景下，多個政策文件要求“通過信用治理”，建設體育市場黑名單。這些政策文件部分是國務院發布，部分是國家體育總局與國家發展改革委等相關部委聯合制定，還有部分由國家體育總局單獨制定。

推行體育市場黑名單管理亦是體育市場治理創新的需要。在加快發展體育產業政策推動下，體育市場繁榮發展，新型業態涌現，體育市場主體劇增，加之“放管服”改革，市場治理與監管任務更趨繁重。國家體育總局在加強賽事監管中指出，隨著體育事業的不斷發展，體育賽事活動不斷涌現，各類賽事活動組織機構性質復雜、種類繁多，大型體育賽事活動涉及面廣、參與人數多、社會關注度高，缺少有效監管極易發生各類問題和事故[9]。尋求新的有效治理與監管工具成為體育產業發展的迫切需求。體育市場黑名單管理以體育市場主體違法失信信息為基礎，以分類管理和聲譽機制為后盾，能將多元主體和多元工具融合起來發揮作用，是與公共治理理論契合的治理創新[1]。

2 體育市場黑名單管理的核心支撐

2.1 “黑名單”建設與生成對于體育市場黑名單管理的功能與意義

在體育市場黑名單管理框架中，重點監管與懲戒是體育市場黑名單發揮市場治理效用的機制。該機制的運行需要“黑名單（失信狀況信息）”的有效支持。沒有科學完善的黑名單，體育市場黑名單管理將成為“無本之木”“空中樓閣”。《社會信用體系建設規劃綱要(2014—2020年)》指出，發揮行業、地方、市場的力量和作用，加快推進信用信息系統建設，完善信用信息的記錄、整合和應用，是形成守信激勵和失信懲戒的基礎和前提[3]。

“黑名單”建設和生成亦與體育市場主體的權益保護緊密相連。建設和生成“市場黑名單”，如何收集體育市場主體的違法失信信息，哪些行為應該被納入市場黑名單，納入黑名單需要遵循何種程序，均能對市場主體的相關權益產生重要影響。在違法失信信息收集過程中，處理不當可能侵害公民的隱私和企業的商業秘密；在確定哪些行為應納入黑名單管理過程中，過于寬泛的規定會導致“黑名單”的泛化，進而對市場主體權益產生不當的影響；在納入“黑名單”的程序中，操作不當將會侵犯市場主體的陳述和申辯等正當程序權利。

2.2 體育市場“黑名單”的生成

“黑名單”建設和生成是體育市場黑名單管理部門依照法定條件和程序將相關體育市場主體列入“體育市場黑名單”過程。此過程由前后相互關聯的系列程序組成。依照行政過程，欲將某一市場主體列入“黑名單”，需經歷以下環節和程序：收集體育市場主體違法違約等失信信息、擬列入黑名單、做出列入黑名單的決定。

收集違法違約等失信信息是建立體育市場黑名單的第一步。依照《體育市場黑名單管理辦法》，嚴重違反法規的體育經營主體和體育從業人員應被納入黑名單管理。哪些體育市場主體有違規行為，違反何種法律法規，體育市場黑名單管理部門需要進行信息收集和歸集。從現行規定看，收集體育市場主體的違規經營信息的渠道有3種：一是體育行政部門及其所屬組織的信用信息記錄；二是政府信息公開和信息共享；三是個人、組織、新聞媒體等第三方提供。《體育市場黑名單管理辦法》第6條規定，各級體育主管部門可以通過政府信息公開、政府信息共享機制、人民法院網站等渠道獲取體育市場主體的違規經營信息；第18條規定，鼓勵媒體、社會組織和公民對體育市場主體違規行為進行舉報。除政府信息公開與信息共享、第三方提供兩種渠道，《山東省體育領域黑名單管理辦法（試行）》第8條還規定，體育主管部門及其所屬組織可以依法采集記錄體育市場主體的違法失信信息。未來，政府應著力加強信用信息系統建設，完善信用信息共享和協同機制，為不良經營信息收集與歸集提供便利，提高效率，降低信息收集與歸集成本[10]。

“黑名單”不能“黑列”[6]。在收集市場主體不良經營信息的基礎上，體育市場黑名單管理部門尚需依據法律規定的條件作進一步的判定，以確定是否應將某一市場主體納入體育市場黑名單。從現行法律規定看，以列舉方式規定應納入黑名單管理情形是普遍選擇?！扼w育市場黑名單管理辦法》第5條列舉了8類情形，《山東省體育領域黑名單管理辦法（試行）》第 6條列舉了11類情形。

除嚴格遵守法律規定的條件，體育市場黑名單管理部門還應保護相對人正當程序權利。黑名單管理是否屬于行政處罰，學界尚有爭議[11]。不可否認的是，某一市場主體一旦被列入體育市場黑名單，將遭受系列“懲罰”。正當程序原則的要義在于，做出任何使他人遭受不利影響的決定前，應當聽取當事人的意見[12]。體育黑名單管理部門欲將某一市場主體納入黑名單，應做到：第一，告知相對人違法失信事實、理由和依據；第二，允許相對人提出異議，并進行陳述和申辯；第三，如納入黑名單將對相對人利益產生重大影響時，體育黑名單管理部門應舉行聽證程序。《體育市場黑名單管理辦法》第13、14條，《山東省體育領域黑名單管理辦法(試行)》第9、10、11、12條對告知、陳述申辯做了相關規定。需要注意的是，《體育市場黑名單管理辦法》第14條規定申辯期間不影響體育市場黑名單的公布與管理，此種規定有違正當程序，是不恰當的。與之相對，《山東省體育領域黑名單管理辦法(試行)》規定合理，該辦法第10條規定陳述、申辯期間，當事人不納入黑名單管理。

列入市場黑名單是體育市場黑名單管理部門做出的將某一市場主體納入“黑名單”的決定。“列入行為”是一種行政行為，體育市場黑名單管理部門應在一定期限內以特定形式將決定通知相對人，并告知救濟途徑與渠道。《體育市場黑名單管理辦法》第13條規定，省級人民政府應在5個工作日內將列入市場黑名單情況通知當事人。《山東省體育領域黑名單管理辦法（試行）》第12條規定，體育主管部門應在5日內書面告知當事人，并列明事實、理由依據等內容。值得注意的是，“黑名單”公布與公開并非體育市場黑名單生成的程序。依照《體育市場黑名單管理辦法》第10條規定，體育市場黑名單應進行公布。對于納入黑名單的體育市場主體而言，公布事實是一種懲戒，相對人因“黑名單”公布而遭受“聲譽懲罰”。

3 體育市場黑名單制度建設的進路

加快構建以信用為核心的新型市場監管體制，有利于進一步推動簡政放權和政府職能轉變，營造公平誠信的市場環境[5]。在強調通過信用治理的情境中，黑名單管理必將成為未來一個時期體育市場治理的重要工具。與文化、旅游等相近領域相比，黑名單管理在體育市場治理中的應用時間短，仍處于探索階段。建設推進體育市場黑名單管理，應積極參考借鑒相關先行領域的經驗，強化體育信用信息化建設，并堅持法治底線與原則，注重保護相關主體合法權益。

3.1 以鄰為鑒，汲取相關領域經驗

2000年前后我國即出現了通過黑名單規范市場秩序的實踐[13]，大規模將黑名單用于市場監管和治理始于2014年前后。十八屆三中全會在“加快完善現代市場體系”中提出，建立健全社會征信體系，褒揚誠信，懲戒失信?！渡鐣庞皿w系建設規劃綱要(2014—2020年)》隨后出臺，并對社會誠信體系建設總體思路、重點建設領域、社會信用體系的運行機制、支撐體系等做系統規定。在國家信用建設加速情境中，多個領域將信用應用于市場治理和監管，37個領域出臺紅黑名單管理辦法[14]。在這些領域中，部分推廣應用黑名單管理的時間較早，并進行了富有成效的探索和嘗試，積累了若干有益經驗。參照這些領域，尤其是鄰近的文化旅游部門，能降低“試錯”成本，加快體育市場黑名單制度建設的進程。

文化、體育、旅游領域的信用建設同被《社會信用體系建設規劃綱要(2014—2020年)》列為誠信建設的重點領域。比較而言，黑名單在文化、旅游領域的應用較早，推進較快，已經形成了“黑名單+備忘錄”的信用監管機制[15]。在文化領域，原文化部于2015年即開始了黑名單管理的實踐，38部網絡動漫產品、120首網絡音樂產品、19家互聯網上網服務營業場所被列入黑名單[16]。2016年原文化部出臺了《文化市場黑名單管理辦法(試行)》[17]，在全國試行文化產品黑名單管理，在河北等地試點文化市場經營主體黑名單管理，為全國文化黑名單管理探索積累經驗。2018年文化旅游部對《文化市場黑名單管理辦法（試行）》作出修訂，出臺《全國文化市場黑名單管理辦法》[18]。與此同時，文化旅游部還與國家發展改革委等16部委簽署了《關于對文化市場領域嚴重違法失信市場主體及有關人員開展聯合懲戒的合作備忘錄》[19]，以建立健全文化市場領域失信聯合懲戒機制。在旅游領域，原國家旅游局于 2015年出臺《旅游經營服務不良信息管理辦法（試行）》[20]，對旅游領域不良經營信息的認定、公布、監管等做了初步規定。經過兩年多的探索和實踐，文化旅游部在 2018年發布《旅游市場黑名單管理辦法（試行）》[21]。為充分發揮旅游市場黑名單的懲戒效應，文化旅游部與國家發展改革委等25個部委簽署《關于對旅游領域嚴重失信相關責任主體實施聯合懲戒的合作備忘錄》[22]。

從文化、旅游兩領域黑名單建設推進看，核心做法有二：一是分步實施，在實踐中逐步推進和完善，文化黑名單和旅游黑名單均遵循了此種路徑；二是注重與其他部門的合作，充分發揮協同治理效應。在此兩方面，體育市場黑名單建設均有所欠缺。其一，《體育市場黑名單管理辦法》已于2018年出臺，多個文件也對黑名單管理做了規定。從建設推進看，體育市場黑名單管理目前多停留于紙面階段，實踐不足的缺陷明顯。黑名單管理作為一種新型治理工具，需要在實踐探索中不斷完善。其二，體育部門目前尚未與任何其他部門簽署合作協議。協同的欠缺將使體育市場黑名單的獎懲僅局限于體育領域，不能充分協同治理效應。為此，體育部門應盡快與相關部門簽署合作備忘錄，積極推進與相關部門的協同與合作，以有效發揮體育市場黑名單的治理功效。

3.2 強化信用的信息化，建設發展體育信用信息系統

體育市場黑名單管理具有相當的技術性，離不開包括互聯網、大數據在內的相關信息技術的支撐。首先，“黑名單”是體育市場主體的不良信用信息的“簿記”，其生成需要現代信息技術的有效支持。在黑名單管理的框架中，“黑名單”是治理和監管的出發點。如何系統高效地采集記錄相關市場主體的不良信用信息，決定了能否為治理提供有效率的支持，并最終對黑名單管理的效率和有效性產生影響。現代信息技術能為信用信息搜尋與獲取提供便利，使體育市場黑名單管理部門高效便捷地采集記錄相關主體的信用信息。其次，“協同治理”機能的發揮離不開信息技術的有效支撐?！奥摵溪剳汀薄耙惶庍`法，處處受限”是包括黑名單管理在內的通過信用治理的重要內容和基本要求。國務院將“部門聯動、社會協同”確立為“完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒”基本原則，并要求形成政府部門協同聯動、行業組織自律管理、信用服務機構積極參與、社會輿論廣泛監督的共同治理格局[5]?！案鶕f同政府理論，在治理誠信危機的過程中，不僅需要不同政府部門之間團結協作，而且更需要在政府部門間和部門內建立整合的信息交流和匯報系統，實現各方信息共享”[23]。協同、共治有賴各部門間、各機構組織間進行高效暢通的信息溝通與交流?；ヂ摼W、大數據等信息技術的嵌入，確保信用信息在各相關主體間進行高效流動，破除彼此間協同配合的信息障礙。

互聯網、大數據等信息技術是體育市場黑名單管理的重要技術支撐，決定體育市場黑名單管理的深度和廣度。建設推進體育市場黑名單管理，必須強化體育信用信息化建設。在其中，信用信息系統是重點和與核心。“缺乏完備的信息系統，監管機構將無法從中總結和提煉出治理對象行為的一般性規律，也無法探知后者的行為選擇激勵、對于安全監管的規避策略以及特定執法模式引發的體系化效應”[24]。《社會信用體系建設規劃綱要(2014—2020年)》明確，各部門要以數據標準化和應用標準化為原則，依托國家信息化工程，整合各行業內的信用信息資源，實現信用記錄的電子化存儲，加快建設信用信息系統建設?！蛾P于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度 加快推進社會誠信建設的指導意見》強調，加快建立行業信用信息系統，歸集本行業信用信息；建立守信聯合激勵和失信聯合懲戒的信用信息管理系統，實現發起響應、信息推送、執行反饋、信用修復、異議處理等動態協調功能。信用信息系統以及信用信息管理系統的建設，實現了“信用信息歸集記錄→信用信息評價分類→信用信息公開共享→基于信用信息分類監管和懲戒”全流程的電子化和信息化，能提升管理的效率和有效性。

3.3 依法推進，嵌入法治原則與理念

體育市場黑名單制度的建設必須堅持法治思維，依法推進。在黑名單管理框架中，相對人一旦被納入市場黑名單，隨之而來的是各種“懲罰”，既有法律上的，亦有社會輿論上的。鑒于黑名單管理對當事人權益的重大影響，必須將其置于法治的框架中，依照法治的理念和原則推進。如果只關注治理的嚴苛性和有效性，忽視了對當事人基本權利的尊重和保護，將違反“良法善治”的初衷，更會對“法治”造成損害[1]。“依法依規”亦是《社會信用體系建設規劃綱要(2014—2020年)》和《關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度 加快推進社會誠信建設的指導意見》規定的主要和基本原則。國務院、國家體育總局以及相關部委已就“通過信用治理體育市場”制定發布了多個規定，專門性規范《體育市場黑名單管理辦法》業已出臺。必須承認，《體育市場黑名單管理辦法》層級較低、規定不合理和規定缺失并存，體育市場黑名單管理的法治化尚需加強。

首先，規范層級低，監管懲戒的法律依據不足?！皯徒洹笔求w育市場黑名單管理的核心措施，亦是治理功效發揮的關鍵。就性質而言，懲戒措施屬于《行政處罰法》第 8條規定的“其他行政處罰”[11]。依照行政處罰設定規則，只有法律、行政法規才有權設定行政處罰。無論是國務院發布的政策文件，還是國家體育總局制定的制度，其性質均是“規范性文件”?！扼w育市場黑名單管理辦法》第1條對體育市場黑名單管理的法律依據做了規定。其中，《中華人民共和國體育法》《全民健身條例》被列為依據。此種規定體現體育市場黑名單管理關于“法治”的努力。事實是，《中華人民共和國體育法》和《全民健身條例》均無信用或者黑名單管理的相關規定。

其次，規定不合理和規定缺失并存。某些規定不合理。例如，《體育市場黑名單管理辦法》第14條規定，申辯期間不影響體育市場黑名單的公布和管理。在應否被列入黑名單尚不確定的情況下，即將當事人納入黑名單管理有違正當程序要求。除規定不合理外，某些規定缺失?！盁o救濟即無權利”，《體育市場黑名單管理辦法》并未就“救濟”這一重要問題做出規定。依照行政法原理，“行政法不僅評價行政活動的目的和結果，還要評價其過程和手段”[25]。推進體育黑名單管理的法治化需要對程序規定做出調整和優化。

加強體育市場黑名單管理的法治化可以從兩個層面考慮，即當下選擇和遠期規劃?！扼w育市場黑名單管理辦法》出臺時間較短，實踐不足，加之立法任務繁重，短期內以法律或行政法規對信用工具做規范并不現實。行政法基本原則具有“準則功能”，即當具體行政法規范對有關問題缺乏規定時，行政主體應自覺以基本原則為自己的行為準則[26]。在當下，務實的選擇是，將行政法基本原則和精神嵌入體育市場黑名單管理的實踐中，以此修正和彌補現行法治之缺陷和不足。在遠期，體育市場黑名單管理應由法律和行政法規做出規定。其一，以《中華人民共和國體育法》修改為契機，將“通過信用治理”納入體育法。修改《中華人民共和體育法》已被列入《十三屆全國人大常委會立法規劃》[27]，并被確定為“需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案”。如能借此機會將“體育信用”寫入體育法，體育市場黑名單管理將獲得充足的法律依據，法治基礎得以夯實。其二，適時修改《體育市場黑名單管理辦法》，提升其法律位階。依照規定，《體育市場黑名單管理辦法》有效期為 5年[2]。在 5年有效期內，體育市場監管機關應積極推進應用，總結經驗和教訓，并在條件成熟時提請修改，提升體育市場黑名單管理規定的法律位階。

在加強信用建設的情境中，信用是目標，亦能成為治理的工具，即“通過信用的治理”。作為通過信用治理的制度典型，體育市場黑名單管理的要旨在于，以系統完善的市場黑名單為出發點，對被納入市場黑名單的相關體育市場主體進行重點監管和聯合懲戒，塑造誠信經營的市場秩序。作為新型治理與監管工具，體育市場黑名單管理以市場主體的信用信息為支點，將多元治理主體和多元治理工具整合起來發揮作用，革新了治理理念和治理方式。體育市場黑名單的應用對體育市場治理，乃至體育治理都將產生深遠的影響。目前，體育市場黑名單管理尚處于探索的初級階段。推進建設體育市場黑名單制度，需要參照相關先行領域的經驗，強化體育信用信息化建設，并堅持法治理念與原則。