大型體育場館公共服務協作治理的理論及實踐

鄭娟，鄭志強

（1.江西師范大學 政法學院，江西 南昌 330022；2.集美大學 體育學院，福建 廈門 361021）

中國特色社會主義進入新時代，公眾體育需求日益呈現多樣化和個性化特征，大型體育場館因容量規模大、裝備設施先進，在提供多樣化公共體育服務方面具有獨特功能優勢，國家體育總局等8部門曾聯合發文要求“以體制機制創新為重點，著力提升大型體育場館運營管理能力和公共服務水平”，《體育強國建設綱要》中也明確指出要推進公共體育設施開放以完善全民健身公共服務體系。然而，當前我國大型體育場館公共服務數量和質量難以有效滿足公眾需求，一方面，受公共服務市場化影響，各地政府大力倡導大型體育場館市場化運營，要求按照商業規則配置大型體育場館資源，導致部分場館過度追求經營創收、服務價格高且非體育本體服務較多，嚴重侵占場館公益價值；另一方面，眾多大型體育場館僅依靠政府財政補助面向公眾提供免費和低收費的戶外體育場地設施開放，而諸如國民體質測試、體育健身技能指導以及大型體育賽事和文藝演出等公共服務供給不足，如2015年江西省 79%的大型體育場館年舉辦大型公益賽事活動次數在20次以下。那么，如何提升大型體育場館公共服務供給水平以回應公眾需求呢？

20世紀90年代之后，一些實證研究表明體育設施服務市場化改革難言成功，Erie[1]、Hurk[2]認為公共服務市場化有可能存在公共資源被用于私人目標以及來自技術復雜性的干擾。此時，協作治理以一種區別于傳統政府中心主義和新公共管理市場化模式的新興范式受到關注，相關研究認為“由一個或多個政府部門及非政府的利益相關主體共同參與的治理安排”[3]有助于“解決單一組織不能解決或不易解決的棘手問題和邊界性議題”[4]。Long[5]、Cabral[6]更為細致地分析了大型體育場館公私協作下政府協調和激勵的重要性，Reis[7]強調協作治理對時間安排、成本和多樣化回應有著良好價值。國內學者在面對我國大型體育場館公共服務配置困境時，多從體制機制改革層面展開，屈勝國等[8]倡導由政府與企業聯合投資、企業經營管理大型體育場館的公私合作伙伴關系的運用。陳元欣等[9]主張推進大型體育場館運營管理企業化改革，核心就是通過政府與市場合作提升公共服務水平。王釗[10]提出體育場館公共服務生產主體和提供主體應建立契約關系，利用政府購買服務方式克服供給不足。高曉波等[11]認為應從提升政府部門責任意識、優化經營主體供給方案以及建立由社會第三方組織、社會媒體和公眾共同構成的社會監督體系等來提升大型體育場館服務的綜合效益。

可見，政府與市場等多元主體協作共治已成為國內外大型體育場館公共服務治理研究的理論趨向和實踐導向，并探究將其作為突破供給困境的解決之道，但現有研究大多默認協作治理就是一種“善治”，更多從制度優勢和協作方式層面進行理論闡述，對于大型體育場館公共服務協作治理的制度邏輯和因果機制并未充分關注。政府與市場等多元異質性主體在大型體育場館公共服務治理場域達成良性協作的關鍵要素是什么？它們如何型塑公共服務水平？本研究試圖解析協作治理的本質特征，從中識別影響協作效應和治理水平的關鍵要素，進而建構大型體育場館公共服務協作治理的解釋框架，并運用案例研究對這一框架進行實踐檢視，以期為克服我國大型體育場館公共服務供給難題、有效回應公眾多樣化體育需求、加快建設體育強國提供理論支撐和實踐指導。

1 大型體育場館公共服務協作治理的理論框架

協作治理不同于以“命令和控制”為特點的傳統科層治理，也有別于以“交易和競爭”為基礎的市場行為，是“為了實現公共價值，使人們有建設性地參與跨公共部門、跨不同層級政府或跨公共、私人、公民團體的結構和過程”[12]，本質特征是對政府、市場等多元治理主體協作秩序的一種結構性和過程性描述。就結構而言，協作治理是“一種具有滲透性的結構，可以跨越組織功能和邊界而聯系起來的組織形式”[13]，力求通過“兩個或者多個組織對信息、資源、能力和活動的鏈接”[14]以克服單一主體不能解決或不易解決的公共服務難題。就過程而言，協作治理是“利益相關主體為解決公共服務難題而協同工作并制定政策的過程”[15]，它以共識為導向，形成集體決策、促進資源整合、協調各方一致行動，產生協作優勢。因而，本研究主張基于協作治理的“結構-過程”本質特征，從主體結構和行為過程兩個維度來尋找大型體育場館公共服務協作治理的關鍵要素，進而建構理論框架。

1.1 主體結構：權力關系和協作領導

政府、市場或社會主體具有不同資源稟賦和專業優勢，令多元治理主體參與進來并形成聯動性的關系結構是協作治理成功的關鍵因素，主體結構就是對多元治理主體的關系模式和組織結構進行合理安排。協作治理以“合作網絡”為基本結構形態，它不同于科層結構中的等級鏈條，也異于市場結構的個體性和競爭性，它是由若干相互依賴的主體共同構成，并通過主體之間的相互作用表現出聯動性結構特征。從結構邏輯上看，合作網絡結構不是基于權威主體之上，而是多主體通過相互作用的關系鏈接而成，主體之間平等、協調、互動，不存在權力的分層和控制。同時，多元化異質性主體在合作網絡結構中所具有的影響力并不完全相同，聚集度高，處于核心位置的主體，影響力往往會大于其他位置的主體，這就決定了協作治理需要依托這一核心主體集聚多元主體的資源和行為，推動資源整合和優勢互補，產生協作效應。合作網絡結構為建構大型體育場館公共服務協作治理主體結構提供范式，具體運用“權力關系”和“協作領導”兩大要素予以表征。

“權力關系”是指政府、市場和社會等多樣化治理主體在合作網絡結構中的權力共享程度和權責配置關系，協作治理網絡的權力共享程度越廣泛、權責配置關系越清晰，意味著多元異質性主體能夠廣泛參與且高度協調，從而有助于充分激發彼此的資源優勢，共同促進大型體育場館公共服務綜合效益提升。我國大型體育場館大多由國家財政投資建設，政府主管部門依據公眾需求發揮大型體育場館公共服務功能是自身職能的必然要求，但是，這并不排除市場主體或社會主體的生產介入。政府應修正以往大型體育場館“政府-事業單位”等級制的公共服務治理模式，通過公私合作、政府購買、合同外包等權力共享機制吸納更具有管理和技術優勢的體育場館運營企業、體育社會組織的力量，形成協作性的集體行動體系。政府主管部門主要起到大型體育場館公共服務安排者作用，負責服務內容、標準和規范的制度供給，并提供資金、政策等方面的資源支持。體育場館運營企業或體育社會組織應發揮自身專業優勢，盡可能高效生產和提供符合公眾需求的多樣化體育場館服務。

協作治理強調多元治理主體之間的權力共享，但并不意味著“無領導”，合作網絡結構中同樣存在一些集聚度高、處于中心位置的節點（主體），它們有著權威、對協作的長期承諾和管理技巧，能夠孕育協作意愿，推動整合和協調，強化協作的穩定性和影響力，這就是在協作治理結構中起著集聚和協調作用的“協作領導”。大型體育場館公共服務利益相關主體涉及政府主管部門、體育場館事業單位、體育場館運營企業、體育社會組織和公民等，它們有著不同的利益偏好和資源稟賦，如果要使多元異質性主體聚集起來并產生協作優勢，必須具有能夠扮演“中間人”和“調停人”的協作領導。我國大型體育場館政府主管部門本身負有提供公共體育服務的主導地位，而且具有利用科層組織優勢將多元主體聚集在一起開展對話和探索協作的權威性，因而政府部門理應成為“協作領導”，從建立共識、引導協調和監督管理等方面履行領導責任以克服協作惰性。一是要通過闡釋和溝通與多元主體達成共識，使其明確大型體育場館公共服務的協作網絡不僅能夠實現公共價值的創造，同樣能夠帶來更大消費市場以實現自身利益；二是要建構對話機制及時協調和化解主體之間的利益沖突，充分調動多元主體的協作意愿和能力；三是政府要善用自身公共權威約束多元主體的機會主義行為，明文規定大型體育場館公共服務主體權責、標準要求、評價規范等，并建立有效的監督、問責體系。

1.2 行為過程：共同目標和協調機制

協作秩序能否建立及有效運作除來自主體結構的互動性和協調性之外，還取決于各參與方的協作行為，只有當各參與方在協作進程中始終以采取協作行為作為自己的策略選擇，協作治理才有可能持續推進。在既往協作治理的框架設定中，協作過程主要集中在協作各方不同階段所采取行為策略的線性描述，一般包括議題設定、溝通談判、建立領導力、達成共識、投入資源、執行承諾、取得成果、評估與問責等，協作治理行為過程即是由一系列前后相承的協作行為所組成。協同學理論認為，目標、資源、利益、信息、制度等“序參量”決定著系統的演化方向[16]，對大型體育場館公共服務協作治理而言，粗略地將影響和支配各參與方協作行為選擇的主要“序參量”歸為目標的一致性程度以及基于目標促進協作行為的協調機制。有鑒于此，多元主體一系列協作行為是大型體育場館公共服務協作治理行為過程的基本構成，共同目標和協調機制則是促進和維續協作行為的關鍵因素。

共同目標是指多元治理主體對大型體育場館公共服務協作治理使命和愿景的統一認識，Ansell和Gash認為達成共識是協作過程的首要環節，各參與方必須就目標達成共識，擁有共同的協作愿景和使命，才有可能實施相應的協作行為，共同目標是異質性多元主體有機協作的主要序參量。我國大型體育場館多是由國家財政投資建成的大型公共體育設施，公益性是其根本屬性，提供公共體育服務、增進公共體育價值是其核心使命。但是，治理網絡中的政府主管部門、體育場館運營企業、體育社會組織等有著不同的利益訴求，致使大型體育場館在公共價值和商業價值之間經常性地出現沖突，這就要求能夠在協商、談判的基礎之上，就各參與方的利益訴求達成契合，最終形成一種基于共同利益的協作行動目標。

協調機制是為實現共同目標，對協作進程中影響行動主體協作行為的相關因素進行調節的手段和方式。在大型體育場館公共服務協作治理進程中，對協作行為具有關鍵影響的因素主要有資源、利益、信息和制度等，協調機制根據這些因素可以確立為資源整合、利益分配、信息溝通和制度控制。資源整合是指根據特定情境創建公私合作、政府購買、特許經營、合同外包等適宜的協作治理模式，完成政府、體育場館運營企業、體育社會組織等跨領域主體之間在政策、資金、技術、人才等資源上的整合和共享；利益分配是指確立合理的利益補償辦法和利益分配比例使得多元參與主體能夠從協作行動中實現自身利益；信息溝通是指建構順暢的信息溝通網絡促進多元主體之間的對話、協商、談判和溝通，包括會議、論壇、座談等傳統交流形式以及互聯網、自媒體等新興信息共享平臺；制度控制指的是政府應該建立壓力性的權威制度來控制參與主體的協作行為，如通過績效評估和問責機制對參與方的行為過程和結果進行考評、獎懲和問責。有效、完善的協調機制是促進各參與方一致行動的有力保障，有利于降低協作進程中的風險和不確定性，最終提升大型體育場館公共服務遞送效率和質量。

總的來說，大型體育場館公共服務協作治理是一項致力于提升公共服務水平和回應能力的結構性和過程性制度安排，主體結構和行為過程是協作治理框架的本質構成，具體可拆解為權力關系、協作領導、共同目標和協調機制等4項關鍵要素。開放清晰的權力關系、合理的協作領導、一致的行動目標和有效的協調機制，意味著協作治理能夠有效釋放制度優勢，從而提升大型體育場館公共服務能力和水平。反之，多元主體之間權力關系封閉失衡、協作領導缺位或越位、行動目標各執一端、協作機制殘缺無力，就會使得協作治理成本過高、機會主義行為叢生，也就難以取得預期效果。

2 實踐檢視

2.1 案例選擇

出于案例研究的典型性和多樣性，本研究所選案例為國內極具有典型意義但治理效果截然不同的大型體育場館公共服務協作治理項目，即S體育中心和B體育場。S體育中心位于廣東省S市，總建筑面積29萬平方米，總投資約45億元人民幣，是當地發展體育產業、推廣全民健身的地標性場館，政府主管部門于2013年采用特許經營模式，將體育中心一場兩館及周邊商業配套長達 40年的運營管理權委托給具有專業運營技術的J企業，創造性的采用政府主體和企業主體協作治理的方式來緩解運營成本困境并取得成功，2015年入選國家發改委公私合作典型示范案例。B體育場位于中國北部B市，建筑面積25.8萬平方米，總造價約為35億元，該項目是我國首次采取公私合作模式建設運營的大型公共體育設施，當地政府出資58%，私方企業出資 42%，私方企業擁有 30年的特許經營權，但特許經營1年后，當地政府即對其進行股份制改造，將自身出資改為股權，重新主導場館經營權，宣告了公私合作模式在該項目應用失敗。

2.2 案例比較分析

1)權力關系共享性。

共享性的權力關系意味著能夠有效汲取多元治理主體的資源優勢，產生協作效應。S體育中心項目主要涉及S市政府與J企業兩大核心治理主體，雙方之間具有較強的權力共享關系，一是S政府積極動員和吸納具有專業優勢的市場主體參與，它專門成立選聘工作領導小組，并參照國內外大型體育場館經驗編制了運營商選聘條件及選聘工作流程，積極動員國內外多家知名運營商參與體育中心總運營商的選聘，二是J企業采取總運營商與專業團隊共同運營的模式，諸如與體育場館專業運營團隊簽訂各項運營協議，與常駐球隊和賽事機構簽訂場館租賃協議等，積極整合各專業公司的資源和管理優勢來共同提升S體育中心的運營管理水平和公共服務能力。

B體育場利用公私合作模式吸納私人資本方Z企業的參與，并賦予其30年的特許經營權，從表面上看，B市政府與Z企業實現了權力共享，但事實上，Z企業僅在資金和工程建設上具有優勢，并不具備場館運營方面的專業經驗，兩者之間并沒有較好地實現資源整合，而后在尋求與專業咨詢公司的戰略合作上，又額外增加了運營成本。而且，B市政府為了捍衛B體育場的政治意義和公益價值，在場館規劃權和運營權上經常加以限制，比如要求取消可閉合頂蓋設計、減少車位數和商業設施，有專家說：“企業想做一些事，但政府部門的限制比較多”，權責劃分并不清晰。

2)協作領導合理性。

協作領導并非實施強迫和控制，而是通過對協作意愿的促進、重要資源的投入和利益沖突的管理，增進協作關系的穩定性和有效性。S市政府具有權威性和號召力，通過制度安排、機構整合和財政補償等措施積極發揮“協作領導”作用，創新性確定采用“修建-運營-移交(ROT)”模式作為構建多元主體協作治理制度框架，進而主動打破政府部門之間職能分工慣性和利益本位思維，成立由文體旅游、發改、財政、公安、交通、城管等相關職能部門組成的運營協調服務機構，專門負責S體育中心相關協作事項，它還利用財政補貼機制以平衡體育中心的公益性和商業性沖突，規定運營初期5年對J企業運營“一場兩館”收支相抵之后產生的虧損進行每年不超過3 000萬元的財政補貼，另給予大型賽事及公益性活動補貼 2 000萬元。

B體育場案例中，B市政府雖然在項目初期通過土地、投資、稅收和市場等多方面政策優惠有效促進了社會資本方的參與，例如提供低價土地、不參與利潤分紅等，這些也為項目融資的成功奠定了基礎。但在規劃和運營階段，B市政府經常性處于“越位”和“缺位”狀態，并未有效地扮演好“協作領導”角色，一方面因對可閉合頂蓋、車位數、商業設施面積的行政規制，影響體育場商業運營，降低運營方的經營收益，另一方面，Z企業為回收運營成本，出現門票價格過高、豪華包廂、天價礦泉水等過度商業開發行為，而 B政府又未采取任何補償措施協調這之間利益沖突，最終導致項目失敗。

3)行動目標一致性。

多元治理主體的行動目標能夠取得協調一致，它們的行為就會趨向協作，共同目標是多元主體開展協作行動的起點。S市政府作為公共利益代理人，所追求目標在于既能破解S體育中心的運營虧損難題，又能最大程度實現體育中心公益價值。J企業是一家以盈利為目的上市公司，其在體育場館配套商業開發方面具有豐富經驗與人才儲備，入主體育中心運營管理權的目的在于獲得更實際的經濟利益。為了實現利益平衡，雙方經過2個多月的多輪談判，最終就體育中心運營規劃和目標達成共識，要求通過“商業-場館-片區”聯動模式，將體育中心打造為集高端體育賽事、大型文化演藝、國際級高端會展和全民健身公共服務為一體的綜合平臺。

B體育場建設之初就被賦予較強政治意義和公益價值，B市政府希望其在推進城市現代化進程、弘揚體育精神、提升民眾生活質量上起到積極影響，而承擔項目運營管理職責的Z企業則希望能夠依靠商業運作獲取最大利潤。在場館運營中，B市政府與Z企業一直未能就B體育場的商業價值與公益價值定位達成共識，使得兩者沖突不斷，諸如企業冠名、觀眾座位椅冠名，甚至是門票定價都充滿爭議，這使得Z企業無法實現收益目標，又因過度商業開發行為影響B體育場的公共服務功能，引起公眾不滿。

4)協調機制完備性。

協調機制是保障協作行動持續推進的有力手段，涉及資源整合、利益分配、信息溝通和制度控制等。S體育中心具備較為健全的協作機制，及時、有效地促進多方治理主體的資源整合和利益彌合。在資源整合方面，S市政府首先依托ROT框架引入實力雄厚、社會責任感強的J企業作為總運營商，而后又由總運營商引入具有豐富場館運營經驗的專業團隊共同承擔運營職責，從而形成“政府-總運營商-專業運營團隊”的多元治理網絡。信息溝通上，S市政府在項目前期積極采用調研、會審、談判等形式選聘總運營商，諸如對北京、上海、天津等3個城市8個典型場館進行考察調研，并召集7位具有豐富場館運營知識的職業經理人和專家學者進行會審，J企業還專門創建S體育中心網站用于對外公布場館活動、全民健身及商業合作等信息。在利益分配方面，S市政府為協調公共利益和商業利益沖突，運營初期實施財政補貼機制來緩解總運營商資金壓力和公共服務損失，并與J企業共同成立調蓄基金，即從運營商商業運營利潤中拿出一定比例放入調蓄基金，用于提升場館公共服務水平。在制度控制方面，S市政府專門建立運營績效考核機制，每年由主管部門和第三方機構對總運營商進行績效評估和公眾滿意度測評，并將考核評估與獎勵掛鉤。

B體育場缺乏行之有效的協調機制，B市政府雖然采用項目法人招標方式引入了具有雄厚資金實力的Z企業，但是從融資、設計、建設到賽后運營的整個生命周期內，各參與方對彼此之間的利益沖突和爭議，諸如設計方案的調整、車位數的較少、商業設施面積的縮水、無形資產的開發等等，都沒有進行充分、有效的溝通和協調。而且，各參與方缺乏科學合理的利益分配機制，B政府不參與分紅，Z企業在特許經營期內獲取全部收益，但政府的行政管制使其無法充分進行商業開發，現行的會計準則和《清算法》又使得股東無法分紅，也不能按照股權進行破產清算，漫長的回報周期、高昂的運營成本和現行制度的羈絆令其承擔著巨大的商業風險，協調機制的不健全或許是導致該項目協作失敗的根本原因。

3 結論

(1)協作治理的本質特征是對多元治理主體協作結構和過程的刻畫，大型體育場館公共服務協作治理理論框架可解構為“主體結構”和“行為過程”兩個維度。主體結構旨在描述多元治理主體的鏈接關系和組織形式，具體包含權力關系和協作領導兩項關鍵要素。行為過程是由前后相承的協作行為序列所組成，共同目標和協調機制是促進和維續協作行為的關鍵因素。

(2)權力關系、協作領導、共同目標和協調機制是大型體育場館公共服務協作治理框架的關鍵要素，它們分別從結構和過程維度決定協作治理成效。多元治理主體之間有著較為廣泛的權力共享關系、起著集聚和協調作用的協作領導、商業利益和公共利益整合之上的共同目標以及有效促進資源整合、利益契合、信息溝通和權威控制的機制安排，就更利于汲取多元治理主體的資源優勢，最終提升大型體育場館公共服務水平和回應能力。

(3) S體育中心和B體育場的比較分析例證大型體育場館公共服務協作治理理論框架的合理性。S體育中心案例表明共享的權力關系、合理的協作領導、一致的行動目標和完備的協調機制能夠產生協作優勢，帶來大型體育場館公共服務水平的提升，B體育場案例則表明失衡的權力關系、失范的協作領導、分化的行動目標和殘缺的協調機制則難以實現協作治理的預期效果，也就無法克服大型體育場館公共服務供給困境。

本研究所建構的大型體育場館公共服務協作治理理論框架主要從“結構-過程”協作治理本質內涵出發，雖然從最根本性上揭示了協作治理在大型體育場館公共服務治理領域的操作規范和運行機理，也獲得了實踐操作層面的實例驗證，但在系統性、穩定性上存在不足，比如，哪些環境因素會對多元治理主體參與大型體育場館協作治理產生激勵和約束性？多元治理主體如何根據不同大型體育場館情境建構差異化的治理結構和行為模式？多元治理主體在協作治理過程中存在哪些可能的風險與阻礙？這些問題對協作治理效應同樣有著重要影響。而且，本研究主要通過兩個案例的差異比較進行實證檢視，案例數量少且主要來自二手素材，從而降低研究可信度。這些不足都有待進一步研究，未來需要在系統性研究和大樣本實證研究上加以完善。