建國(guó)70年來我國(guó)體育公共服務(wù)政策的演進(jìn)與趨向

高奎亭，陳家起，李樂虎

（1.南京師范大學(xué) 體育科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京 210046；2.湖南工業(yè)大學(xué) 體育學(xué)院，湖南 株洲 412000）

自新中國(guó)成立70年來，政府不斷推進(jìn)體育公共服務(wù)政策供給進(jìn)程，供給體制機(jī)制逐步優(yōu)化，供給規(guī)模不斷擴(kuò)大，供給范圍逐漸拓展，供給效果日益凸顯，但仍存在諸如社會(huì)公眾日益增長(zhǎng)的多元化、多層次體育公共服務(wù)需求與有效供給不足的突出矛盾，基層體育社會(huì)組織發(fā)展滯后、全民健身公共服務(wù)體系不完善等問題，亟待政策推動(dòng)與解決。本研究立足于政策歷史演化視角，回溯與梳理建國(guó)70年來國(guó)家層面頒布實(shí)施的體育公共服務(wù)政策文本內(nèi)容，旨在厘清政策演進(jìn)的脈絡(luò)和特征、展望“十四五”時(shí)期我國(guó)體育公共服務(wù)政策的基本趨向，為制定科學(xué)、規(guī)范及有序的政策，完善新時(shí)代我國(guó)體育公共服務(wù)政策體系提供參考。

1 建國(guó)以來我國(guó)體育公共服務(wù)政策的演進(jìn)脈絡(luò)

1.1 起步探索期(1949—1965年)：政府包辦，高度集中

建國(guó)伊始，體育公共文化生活意識(shí)尚未普遍形成，我國(guó)經(jīng)濟(jì)政治文化社會(huì)事業(yè)等均處于百廢待興階段，本身基礎(chǔ)薄弱的體育公共服務(wù)事業(yè)并非各級(jí)政府所關(guān)注的焦點(diǎn)，基本處于停滯狀態(tài)。1949年9月中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議審議通過《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，提出“政府提供公共服務(wù)”的制度設(shè)想，并明確強(qiáng)調(diào)“提倡國(guó)民體育”，引領(lǐng)我國(guó)體育公共服務(wù)事業(yè)走出艱難第一步。1949—1965年國(guó)家通過頒布實(shí)施若干政策文件，如國(guó)家體委《關(guān)于加強(qiáng)人民體育運(yùn)動(dòng)工作的報(bào)告》指出“開展群眾性體育運(yùn)動(dòng)，使體育運(yùn)動(dòng)普及和經(jīng)常化”；中央人民政府政務(wù)院《關(guān)于在政府機(jī)關(guān)中開展工間操和其他體育運(yùn)動(dòng)的通知》強(qiáng)調(diào)“體育工作應(yīng)在黨和行政的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展”；國(guó)家體委《“準(zhǔn)備勞動(dòng)與衛(wèi)國(guó)”體育制度》旨在提高廣大群眾的體育參與積極性；國(guó)家體委《關(guān)于體育運(yùn)動(dòng)十年規(guī)劃的報(bào)告》明確農(nóng)村體育工作在“人民公社統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下”開展；中央人民政府政務(wù)院《政府工作報(bào)告》提出“普及和提高相結(jié)合”的發(fā)展方針。總體來說，這一時(shí)期的體育公共服務(wù)政策內(nèi)容呈現(xiàn)出：政府獨(dú)攬包辦、城鄉(xiāng)分割、追求廣覆蓋的特點(diǎn)。經(jīng)過10余年的政策設(shè)計(jì)與實(shí)踐推進(jìn)，我國(guó)體育公共服務(wù)體系有了顯著變化，但是由于起步晚、基礎(chǔ)弱，相關(guān)政策文本多以口號(hào)式宣傳為主，“體育運(yùn)動(dòng)的普及與提高，跟不上廣大群眾的要求”[1]。

1.2 蕭條停滯期(1966—1977年)：監(jiān)控束縛，畸形異化

1968年5月中共中央聯(lián)合國(guó)務(wù)院等部門發(fā)出《對(duì)國(guó)家體育系統(tǒng)實(shí)行軍事管制的<命令>》(簡(jiǎn)稱“五一二命令”)的通知，否定建國(guó)以來體育事業(yè)所取得的成就，對(duì)體育公共管理組織機(jī)構(gòu)人員冠以“反革命修正主義分子”等頭銜予以迫害，體育制度廢止，體育場(chǎng)館被迫關(guān)閉，體育報(bào)刊停刊，體育器材損毀嚴(yán)重[2]，嚴(yán)重違背體育公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展的基本規(guī)律，致使陷入蕭條停滯甚至倒退境地。受“五一二命令”錯(cuò)誤影響，文革后半期陸續(xù)頒布的新政策并未能有效推進(jìn)體育公共服務(wù)的發(fā)展。這10年間國(guó)家在支持、發(fā)展、積極推動(dòng)體育公共服務(wù)體系建設(shè)領(lǐng)域的政策受到全面干擾，被監(jiān)管、控制的束縛政策手段所代替，走過一段艱難的畸形異化發(fā)展時(shí)期。

1.3 改革轉(zhuǎn)軌期(1978—1991年)：恢復(fù)調(diào)整，效率優(yōu)先

1978年，黨的十一屆三中全會(huì)發(fā)出“解放思想”的最強(qiáng)音，成為我國(guó)體育公共服務(wù)政策供給調(diào)整的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。伴隨著國(guó)家將工作重心向經(jīng)濟(jì)建設(shè)的轉(zhuǎn)移，以及“改革開放”政策的推進(jìn)，為“迎接經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)的新高潮，適應(yīng)實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化的需要”[3]，國(guó)家層面高度重視體育公共服務(wù)政策的調(diào)整與改革，國(guó)家對(duì)體育公共服務(wù)統(tǒng)包獨(dú)攬的政策傾向亦開始松解。1978年3月全國(guó)人民代表大會(huì)頒布《中華人民共和國(guó)憲法》，明確表明國(guó)家對(duì)體育文化事業(yè)的鼓勵(lì)與支持態(tài)度。國(guó)家體委《關(guān)于加強(qiáng)城市體育工作的意見》《關(guān)于做好縣的體育工作的意見》《關(guān)于進(jìn)一步開創(chuàng)體育新局面的請(qǐng)示》和全國(guó)總工會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)職工體育工作的幾點(diǎn)意見》等一系列政策相繼頒布實(shí)施，對(duì)釋放社會(huì)活力、深化體育公共服務(wù)供給改革起到引領(lǐng)性作用。總的來說，這一時(shí)期的體育公共服務(wù)政策內(nèi)容以恢復(fù)建國(guó)初期正確的體育公共服務(wù)政策制度，重建新時(shí)期體育公共管理組織機(jī)構(gòu)，加快推動(dòng)體育公共服務(wù)領(lǐng)域與時(shí)俱進(jìn)地改革為核心要義，呈現(xiàn)出：吸納社會(huì)參與，效率優(yōu)先，兼顧公平，以城為主的特點(diǎn)。

1.4 深化改革期(1992—2009年)：規(guī)范法治，公平優(yōu)先

伴隨著體育系統(tǒng)內(nèi)對(duì)體育管理體制的認(rèn)識(shí)深化與新時(shí)期我國(guó)體育事業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的高度集中的體育管理體制的弊端開始逐漸顯現(xiàn)，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相匹配的體育管理體制成為國(guó)家體育事業(yè)發(fā)展必須克服的難題。這一時(shí)期，國(guó)家圍繞體育公共服務(wù)事業(yè)管理體制改革頒布出臺(tái)若干政策文件，如國(guó)家體委《關(guān)于深化體育改革的意見》“逐步建立符合現(xiàn)代體育運(yùn)動(dòng)發(fā)展規(guī)律、國(guó)家調(diào)控、依托社會(huì)、自我發(fā)展、充滿生機(jī)與活力的體育體制和良性循環(huán)運(yùn)行機(jī)制”；中共中央國(guó)務(wù)院《全民健身計(jì)劃綱要》首提“保障公民體育權(quán)利相關(guān)的條款”；國(guó)家體委《公共體育場(chǎng)向群眾開放的通知》“積極創(chuàng)造條件，將公共體育場(chǎng)向群眾開放使用，明確強(qiáng)調(diào)公共體育場(chǎng)對(duì)各級(jí)各類在校學(xué)生、兒童以及殘疾人、老年人參與體育鍛煉均應(yīng)提供優(yōu)惠服務(wù)”；全國(guó)人大常委會(huì)審議通過《體育法》，確立群眾體育的基礎(chǔ)地位；國(guó)家體委《關(guān)于加強(qiáng)城市社區(qū)體育工作的意見》“充分依靠和激發(fā)社會(huì)力量辦體育的熱情，為搭建起全方位、多樣化的體育公共服務(wù)體系做了初步設(shè)計(jì)”；國(guó)家體育總局《2001—2010年體育改革與發(fā)展綱要》“構(gòu)建起面向大眾的多元的體育服務(wù)系統(tǒng)；堅(jiān)持依法行政，依法治體”；中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)期體育工作的意見》“構(gòu)建多元化體育服務(wù)體系應(yīng)堅(jiān)持政府支持與社會(huì)興辦相結(jié)合的基本思路”；國(guó)家體育總局《體育事業(yè)“十一五規(guī)劃”》明確政府承載的“體育公共服務(wù)”職能；國(guó)家體育總局《“十一五”群眾體育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》“更加注重群眾體育的社會(huì)公平，使更多的人共享體育改革與發(fā)展成果;加快城鄉(xiāng)基層公共體育設(shè)施建設(shè)，逐步改變城鄉(xiāng)基層尤其是農(nóng)村基層公共體育設(shè)施嚴(yán)重欠缺的現(xiàn)象”；中共中央國(guó)務(wù)院《全民健身?xiàng)l例》“推動(dòng)體育公共服務(wù)事業(yè)在法治道路上向前更進(jìn)一步”。這些政策文件旨在形成符合新時(shí)期體育公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展“國(guó)家與社會(huì)共同參與體育公共服務(wù)供給”的新體系。

1992年黨的十四大明確提出建立“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的改革目標(biāo)，在此目標(biāo)引領(lǐng)下，以“深化體育改革”為主題的全國(guó)體委主任會(huì)議召開并頒布了《關(guān)于深化體育改革的意見》，掀起了新時(shí)期體育公共服務(wù)事業(yè)改革的序幕，提出逐步形成體育公共服務(wù)供給以“社會(huì)和個(gè)人投資”為主，國(guó)家補(bǔ)助為輔的運(yùn)行機(jī)制，明確了體育公共服務(wù)事業(yè)堅(jiān)持社會(huì)化改革的方向。作為我國(guó)體育公共服務(wù)領(lǐng)域標(biāo)志性政策的《全民健身計(jì)劃綱要》與《體育法》亦在這一階段頒布實(shí)施，正式確立了群眾體育的基礎(chǔ)地位，引領(lǐng)我國(guó)體育公共服務(wù)工作步入法制化軌道。在此期間北京成功申辦并舉辦奧運(yùn)會(huì)，“8.8全民健身日的設(shè)定”“全民健身與奧運(yùn)同行”等系列活動(dòng)相繼推出，給我國(guó)體育公共服務(wù)事業(yè)全面快速發(fā)展創(chuàng)造了難得機(jī)遇，激起了社會(huì)公眾參與體育的熱情，為我國(guó)體育公共服務(wù)事業(yè)的順利開展奠定了良好的群眾基礎(chǔ)。總體上說，這一時(shí)期的體育公共服務(wù)政策內(nèi)容涉及體育公共服務(wù)的法治化、社會(huì)化改革，體育公共服務(wù)資源的城鄉(xiāng)一體供給；政策內(nèi)容呈現(xiàn)出突出社會(huì)參與、公平優(yōu)先、平均導(dǎo)向、城鄉(xiāng)一體的特點(diǎn)。

1.5 蓬勃發(fā)展期(2010—2018年)：統(tǒng)籌規(guī)劃，均衡發(fā)展

伴隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活水平的提升，以及“后奧運(yùn)”效應(yīng)逐步顯現(xiàn)，社會(huì)公眾的體育健身理念發(fā)生改變，健身需求日益高漲且趨向多元化，政府供給體育公共服務(wù)能力進(jìn)入全面檢驗(yàn)期。為了應(yīng)對(duì)人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的體育需求，政府依據(jù)形勢(shì)變化在體育公共服務(wù)政策上進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃與設(shè)計(jì)，不斷嘗試創(chuàng)新與變革，全民健身、健康中國(guó)在這一時(shí)期上升為國(guó)家戰(zhàn)略，史無前例。中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》“加強(qiáng)城鄉(xiāng)居民基本體育服務(wù)的基礎(chǔ)上，形成體育公共服務(wù)與市場(chǎng)服務(wù)相互結(jié)合的良好局面”。中共中央國(guó)務(wù)院《全民健身計(jì)劃2011—2015》“多渠道增加全民健身投入，對(duì)社會(huì)力量興辦體育類民辦非企業(yè)單位，要在注冊(cè)登記、工作指導(dǎo)等方面提供支持和保障”。國(guó)家體育總局《體育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》“加快完善公共體育服務(wù)體系，提高公共體育服務(wù)水平”。國(guó)家體育總局《“十二五”公共體育設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》“地方各級(jí)人民政府是體育基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的責(zé)任主體；要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與提供體育公共服務(wù)的積極性；逐步縮小地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間差距”。黨的十八大報(bào)告“廣泛開展全民健身運(yùn)動(dòng)，促進(jìn)群眾體育和競(jìng)技體育全面發(fā)展”。國(guó)家體育總局《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)群眾體育工作的意見》首次強(qiáng)調(diào)“部門協(xié)同”在推進(jìn)全民健身中的作用，并提出要“建立協(xié)同發(fā)展機(jī)制”的目標(biāo)。中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》“在城市社區(qū)建設(shè)15分鐘健身圈；公共體育設(shè)施免費(fèi)或低收費(fèi)開放；將‘全民健身上升為國(guó)家戰(zhàn)略’”。國(guó)家體育總局《體育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》“建設(shè)惠及全民的基本公共體育服務(wù)體系”。中共中央國(guó)務(wù)院《全民健身計(jì)劃（2016—2020）》提出“政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、全社會(huì)共同參與，統(tǒng)籌建設(shè)全民健身公共服務(wù)體系”的發(fā)展目標(biāo)。國(guó)家體育總局聯(lián)合發(fā)改委《“十三五”公共體育普及工程》“采用中央預(yù)算內(nèi)投資、體育彩票公益金補(bǔ)助、PPP、公建民營(yíng)等方式構(gòu)建覆蓋面廣、普惠性強(qiáng)的體育公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”。黨的十九大報(bào)告“廣泛開展全民健身活動(dòng)，加快推進(jìn)體育強(qiáng)國(guó)建設(shè)”。國(guó)家體育總局聯(lián)合民政部、文化部等部門《關(guān)于加快推進(jìn)全民健身進(jìn)家庭的指導(dǎo)意見》“推動(dòng)體育公共服務(wù)供給真正延伸向基層、到鄉(xiāng)村；引領(lǐng)體育公共服務(wù)事業(yè)進(jìn)一步走向微觀”。

作為此階段標(biāo)志性政策的《體育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，確定以建立完善符合國(guó)情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的體育公共服務(wù)體系為重點(diǎn)的體育公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展思路。隨后國(guó)務(wù)院頒布《全民健身計(jì)劃 2011—2015》，著手謀劃調(diào)動(dòng)全社會(huì)興辦全民健身事業(yè)的積極性，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與旨在緩解政府財(cái)政壓力、發(fā)揮社會(huì)資源活力，對(duì)我國(guó)體育公共服務(wù)體系建設(shè)駛?cè)肟燔嚨谰哂兄匾苿?dòng)價(jià)值。2014年中共中央國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》明確將“全民健身上升為國(guó)家戰(zhàn)略”，為新時(shí)代我國(guó)體育公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展注入強(qiáng)力催化劑。這一時(shí)期體育公共服務(wù)政策與時(shí)俱進(jìn)，貼合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的發(fā)展目標(biāo)，深化認(rèn)識(shí)全社會(huì)力量參與體育公共服務(wù)供給，內(nèi)容呈現(xiàn)出多元協(xié)同參與、政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、均衡發(fā)展的特點(diǎn)。通過政策保障，協(xié)同推進(jìn)實(shí)現(xiàn)《“健康中國(guó) 2030”規(guī)劃綱要》提及的“提高全民族身體素質(zhì)”宏偉目標(biāo)，完善公共服務(wù)體系建設(shè)，不斷增加體育公共服務(wù)城鄉(xiāng)均衡供給措施，為社會(huì)公眾健康提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

2 建國(guó)以來我國(guó)體育公共服務(wù)政策演進(jìn)的特征

2.1 供給主體由國(guó)家統(tǒng)包獨(dú)攬轉(zhuǎn)向與社會(huì)并存

建國(guó)初期，為適應(yīng)國(guó)家高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制，我國(guó)體育公共服務(wù)供給政策強(qiáng)調(diào)思想統(tǒng)一和中央威權(quán)，供給主體幾乎全部由政府承載。政府統(tǒng)包獨(dú)攬，有利于快速實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)發(fā)展體育公共服務(wù)的政治目標(biāo)，帶有強(qiáng)烈計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，在建國(guó)初期至文革結(jié)束后改革開放的恢復(fù)初期曾起到積極的作用。但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步建立和服務(wù)型政府理念的提出，只有體育公共服務(wù)產(chǎn)品，缺乏體育公共服務(wù)商品供給形式，限制體育公共服務(wù)市場(chǎng)的培育與發(fā)展。政府職能的越位、市場(chǎng)機(jī)制的缺失，造成體育公共服務(wù)投入渠道的單一，進(jìn)而導(dǎo)致體育公共服務(wù)領(lǐng)域“供需矛盾”日益凸顯。1983年《關(guān)于進(jìn)一步開創(chuàng)體育新局面的請(qǐng)示》中，國(guó)家意識(shí)到“國(guó)家統(tǒng)包獨(dú)攬”的局限與制約，并開始謀劃改革，旨在激發(fā)社會(huì)力量參與體育公共服務(wù)的供給熱情。伴隨著后續(xù)相關(guān)政策相繼推行，社會(huì)力量開始被吸引參與到體育公共服務(wù)供給中來。尤其是在2010年國(guó)家明確了“不斷增加體育市場(chǎng)供給體育公共服務(wù)”[4]發(fā)展目標(biāo)以及 2014 年取消商業(yè)性、群眾性體育賽事審批權(quán)以來，社會(huì)組織、個(gè)人、企業(yè)投身體育公共服務(wù)事業(yè)的熱情不斷高漲，形成了政府、社會(huì)、市場(chǎng)等多元主體并存、協(xié)同推進(jìn)的供給態(tài)勢(shì)。國(guó)家由大包大攬“辦”開始轉(zhuǎn)向“管”，由“管理”走向“服務(wù)”。

2.2 價(jià)值取向由注重社會(huì)發(fā)展需求轉(zhuǎn)向社會(huì)民生需求

從政策內(nèi)容價(jià)值取向來看，建國(guó)以來，我國(guó)體育公共服務(wù)政策經(jīng)歷“社會(huì)本位”傾向到“人本位”傾向的轉(zhuǎn)變。社會(huì)本位的體育公共服務(wù)政策內(nèi)容設(shè)計(jì)、規(guī)劃、落實(shí)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)在于滿足政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化事業(yè)發(fā)展的時(shí)代訴求。從建國(guó)到改革開放初期，“體育要為經(jīng)濟(jì)服務(wù)、為國(guó)防服務(wù)、為生產(chǎn)服務(wù)、為建設(shè)社會(huì)主義精神文明服務(wù)”的相關(guān)宣傳與政策文本內(nèi)容中不難看出國(guó)家對(duì)推進(jìn)體育公共服務(wù)事業(yè)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)價(jià)值的渴望與期待。進(jìn)入到20世紀(jì)90年代，人的體育權(quán)利、體育對(duì)人身心健康的價(jià)值成為學(xué)者廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)。隨之，我國(guó)體育公共服務(wù)政策內(nèi)容開始體現(xiàn)出“提高公眾健康素質(zhì)”，《體育法》《全民健身計(jì)劃綱要》等明確參與體育鍛煉是公民的基本權(quán)利，以及隨后頒布實(shí)施的各項(xiàng)政策均凸顯出“以人為本”“滿足公民不斷增長(zhǎng)的體育需求”的社會(huì)民生需求導(dǎo)向。

2.3 目標(biāo)追求由重視規(guī)模與效率轉(zhuǎn)向注重質(zhì)量與公平

建國(guó)初期，全國(guó)只有4 982個(gè)體育場(chǎng)地，人均體育場(chǎng)地面積僅為 0.05平方米[5]，極大限制體育公共事業(yè)的推進(jìn)。“擴(kuò)大規(guī)模、提速發(fā)展”成為政府發(fā)展體育公共服務(wù)事業(yè)需解決的首要問題。即使到改革開放初期，受文革破壞，我國(guó)體育公共服務(wù)事業(yè)可謂從頭洗牌，“發(fā)展導(dǎo)向”依然是當(dāng)時(shí)體育公共服務(wù)政策供給的基本指導(dǎo)思想。隨著《體育法》的頒布實(shí)施，明確了社會(huì)公眾參與體育的基本權(quán)利，以及“大力促進(jìn)體育公平”理念的提出，開始引領(lǐng)我國(guó)體育公共服務(wù)政策由追求規(guī)模與效率轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升與注重公平。以實(shí)現(xiàn)“體育公平”為導(dǎo)向，通過統(tǒng)籌體育公共服務(wù)資源的協(xié)調(diào)配置與供給，通過均等共享的體育公共服務(wù)政策及其有效落實(shí)與執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾平等享有，促進(jìn)體育公共服務(wù)的政策變革由效率優(yōu)先轉(zhuǎn)向優(yōu)質(zhì)、公平。尤其是進(jìn)入新世紀(jì)以來，體育公平成為我國(guó)體育公共服務(wù)政策規(guī)劃的主流價(jià)值取向，成為促進(jìn)我國(guó)體育公共服務(wù)資源均衡、優(yōu)化配置的內(nèi)在機(jī)制。

2.4 政策體系由單一政策走向多元政策協(xié)同

建國(guó)至今我國(guó)體育公共服務(wù)政策演化大致經(jīng)歷由碎片化單一政策推進(jìn)，到綜合性、多元協(xié)同政策體系供給的漸進(jìn)式發(fā)展進(jìn)程。建國(guó)初期，由于國(guó)家在體育公共服務(wù)供給經(jīng)驗(yàn)上的缺失，國(guó)家企圖借助發(fā)展體育推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程，急于調(diào)動(dòng)和鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與體育鍛煉，獻(xiàn)身社會(huì)主義建設(shè)的積極性。所頒布實(shí)施的體育公共服務(wù)政策多為碎片式、孤立狀態(tài)下進(jìn)行的局部體育公共服務(wù)事業(yè)改革，忽視各單項(xiàng)政策間關(guān)聯(lián)性、協(xié)同性以及系統(tǒng)性。隨著對(duì)體育公共服務(wù)供給體制改革認(rèn)識(shí)的逐步清晰，國(guó)家日益意識(shí)到破解體育公共服務(wù)深層次矛盾，提升體育公共服務(wù)效率與質(zhì)量需多個(gè)部門的協(xié)調(diào)推動(dòng)以及多元政策的協(xié)同配合推進(jìn)，僅靠單項(xiàng)政策改革難以奏效。近年來，尤其是“十一五”以來，多元化體育公共服務(wù)政策協(xié)同推進(jìn)在我國(guó)體育公共服務(wù)事業(yè)改革中日益明顯，如《體育事業(yè)五年規(guī)劃》《全民健身計(jì)劃》等。運(yùn)用系統(tǒng)思維、全面意識(shí)推進(jìn)體育公共服務(wù)事業(yè)改革成為體育公共服務(wù)政策工作的主線，也是我國(guó)體育公共服務(wù)供給改革縱深發(fā)展的應(yīng)然之選。

2.5 供給布局由城鄉(xiāng)二元分割走向城鄉(xiāng)一體統(tǒng)籌

伴隨著工業(yè)化發(fā)展的深入推進(jìn)，體育公共服務(wù)領(lǐng)域顯現(xiàn)出“城市偏向型”的非均等供給問題。2006年《體育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》及時(shí)、準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)到“城鄉(xiāng)二元分割”對(duì)體育協(xié)調(diào)發(fā)展的制約，正面認(rèn)識(shí)“城鄉(xiāng)體育發(fā)展不平衡”的現(xiàn)實(shí)問題，并提出了通過“城鄉(xiāng)一體”“城鄉(xiāng)均等”來著力破解這一難題。結(jié)合當(dāng)年國(guó)家推行實(shí)施的“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”，體育公共服務(wù)政策推進(jìn)也開始指向“縮小城鄉(xiāng)差距”。《“十一五”群眾體育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》明確提出“統(tǒng)籌兼顧城鄉(xiāng)，處理好城鄉(xiāng)體育發(fā)展關(guān)系，努力縮小城鄉(xiāng)群眾體育差距，逐步實(shí)現(xiàn)均等化”的體育公共服務(wù)供給指導(dǎo)思想。隨后國(guó)家推行的“農(nóng)民體育健身工程”“體育三下鄉(xiāng)工程”“億萬農(nóng)民健身工程”等體育利益補(bǔ)償政策措施均圍繞“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、均衡發(fā)展”的思路展開，旨在快速彌補(bǔ)由于歷史發(fā)展所造成的農(nóng)村體育公共服務(wù)薄弱的缺口，縮小城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)供給不均衡的差距，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌均衡發(fā)展。

3 “十四五”時(shí)期我國(guó)體育公共服務(wù)政策的趨向

3.1 政策思路持續(xù)圍繞“放管服”改革，轉(zhuǎn)變政府職能，激發(fā)社會(huì)資本活力

2013年以來，體育總局共取消4項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，下放1項(xiàng)行政審批，清理全部非行政許可審批[6]。然而，目前我國(guó)體育行政“放管服”改革仍存在改革視野狹隘、改革路徑殘缺、改革內(nèi)容單一等問題[7]。因此，持續(xù)圍繞“放管服”改革仍將成為未來一段時(shí)期內(nèi)我國(guó)體育公共服務(wù)政策推進(jìn)的基本思路：(1)持續(xù)推進(jìn)“簡(jiǎn)政放權(quán)”。理順政府內(nèi)部上下級(jí)間關(guān)系、政府與各參與主體間關(guān)系，進(jìn)一步明晰政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元供給主體的功能與職責(zé)，建立起完善的體育公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的政府“權(quán)力清單”制度、社會(huì)市場(chǎng)“負(fù)面清單”制度等管理制度，逐步構(gòu)建參與主體準(zhǔn)入機(jī)制、誠(chéng)信機(jī)制、自律機(jī)制、退出機(jī)制、簡(jiǎn)政放權(quán)動(dòng)態(tài)識(shí)別與邊界優(yōu)化機(jī)制等，分階段地實(shí)現(xiàn)社會(huì)、市場(chǎng)在體育公共服務(wù)供給中的主體地位。(2)堅(jiān)持“放管結(jié)合”。放權(quán)并不代表“放任”，而是為更好監(jiān)管。結(jié)合“權(quán)力清單”制度、“負(fù)面清單”制度制定出臺(tái)《體育公共服務(wù)供給監(jiān)管工作方案》，建立起隨機(jī)抽檢工作機(jī)制、動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制以及市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)信息披露機(jī)制，改變傳統(tǒng)的“以批代管”的陳舊監(jiān)管模式，不斷深化信用、審計(jì)、社會(huì)以及“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”的綜合監(jiān)管改革。(3)不斷加強(qiáng)“服務(wù)優(yōu)化”。“以民需為本優(yōu)化服務(wù)”是“放管服”政策改革的最終目標(biāo)。在強(qiáng)化推進(jìn)滿足公眾日益增長(zhǎng)的體育公共服務(wù)供給持續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)，將圍繞“放權(quán)于市場(chǎng)，服務(wù)于市場(chǎng)”的基本原則，關(guān)注市場(chǎng)發(fā)展需求，加強(qiáng)體育社會(huì)組織、團(tuán)體、市場(chǎng)的培育，積極營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境，將“政府愿意放權(quán)”與“社會(huì)市場(chǎng)能夠接權(quán)”有機(jī)銜接起來，進(jìn)而真正實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能，激發(fā)社會(huì)資本活力，形成以政策促放權(quán)，以服務(wù)倒逼政策的良性循環(huán)。

3.2 政策決策逐漸走向“協(xié)商民主”，真正實(shí)現(xiàn)“自下而上”決策供給

社會(huì)公眾實(shí)際的體育需求是體育公共服務(wù)供給的主要依據(jù)[8]。因此，體育公共服務(wù)政策決策應(yīng)以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾的體育需求為首要目標(biāo)。協(xié)商民主是推進(jìn)公共決策的強(qiáng)大助力[9]，是我國(guó)體育公共服務(wù)政策決策不可回避的選擇。作為公共決策重要機(jī)制，協(xié)商民主在協(xié)調(diào)參與主體間利益關(guān)系、化解參與主體間的利益沖突、收集不同社會(huì)群體利益表達(dá)、保障社會(huì)公眾參與公共事務(wù)的政治權(quán)利等方面有著獨(dú)特的制度優(yōu)勢(shì)。雖然在《體育事業(yè)發(fā)展十二五規(guī)劃》中，政府已經(jīng)開始意識(shí)到“協(xié)商”的重要性，也提出“強(qiáng)化與各級(jí)政府和相關(guān)部門的協(xié)商互動(dòng)機(jī)制”，但是忽視“民主”意涵，僅停留在各級(jí)政府間以及政府部門間的協(xié)商，缺乏對(duì)協(xié)商民主真正內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)，也導(dǎo)致了目前體育公共服務(wù)政策供給依然多為傳統(tǒng)的政府咨詢式?jīng)Q策，甚至是“自上而下”的行政命令式政策供給。隨著協(xié)商民主理念在我國(guó)的逐步滲透與實(shí)踐中的逐步推進(jìn)，對(duì)協(xié)商民主決策在拓展利益表達(dá)空間、促進(jìn)決策信息共享、增強(qiáng)體育公共服務(wù)政策決策的積極價(jià)值的認(rèn)識(shí)也必將更進(jìn)一步。體育公共服務(wù)政策決策將逐步走向科學(xué)的協(xié)商民主程序，搭建起廣闊的協(xié)商民主平臺(tái)，社會(huì)公眾的體育公共服務(wù)需求得到有效表達(dá)與整合，助推改變傳統(tǒng)的“自上而下”行政命令式的供給體制，采取“平等對(duì)話、共同協(xié)商”的反映民意與需求的政策決策機(jī)制，而不是以“主觀愿望、創(chuàng)造政績(jī)”為目標(biāo)進(jìn)行政策決策，真正實(shí)現(xiàn)“自下而上”的決策供給。

3.3 政策內(nèi)容逐漸走向“精細(xì)化”，建立起權(quán)責(zé)清晰的政策規(guī)范

精細(xì)化治理作為一種新的治理理念，已經(jīng)開始滲透到我國(guó)社會(huì)治理的方方面面，政策內(nèi)容精細(xì)化特征亦逐漸在我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展政策中得到顯現(xiàn)。體育公共服務(wù)政策內(nèi)容設(shè)計(jì)走向精細(xì)化將成為未來優(yōu)化體育公共服務(wù)資源配置，提升體育公共服務(wù)供給質(zhì)量與效率的必然選擇。政策內(nèi)容的精細(xì)化，不僅僅是任務(wù)結(jié)果數(shù)字的“量化”，其還表現(xiàn)在對(duì)體育公共服務(wù)政策落實(shí)責(zé)任的“細(xì)化”、政策制定的“流程化”設(shè)計(jì)。首先，任務(wù)結(jié)果數(shù)字的“量化”是政策精細(xì)化的深入，在政策制定之前，必須進(jìn)行全面的調(diào)研與分析，選擇切實(shí)、量化的發(fā)展結(jié)果作為政策目標(biāo)取向。其次，責(zé)任的“細(xì)化”就是把政策三方（制定者、執(zhí)行者和執(zhí)行對(duì)象）的責(zé)任進(jìn)行細(xì)化，并把政策實(shí)施不當(dāng)所造成的影響進(jìn)行細(xì)化，明確責(zé)任追究主體，確保“問責(zé)”有據(jù)可依、有人可問。再次，政策制定的“流程化”，就是要將每個(gè)政策實(shí)施環(huán)節(jié)流程控制作為政策內(nèi)容精細(xì)化設(shè)計(jì)的切入點(diǎn)，力求做到“一項(xiàng)安排一份流程，一份流程一項(xiàng)制度”，切實(shí)推進(jìn)體育公共服務(wù)供給的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。體育公共服務(wù)政策內(nèi)容精細(xì)化需要落腳在每一項(xiàng)制度安排，誰來供給？如何供給？何時(shí)供給？供給多少？怎樣評(píng)價(jià)？獎(jiǎng)懲細(xì)則？這類問題都應(yīng)有其對(duì)應(yīng)的權(quán)責(zé)清晰的行為規(guī)范指導(dǎo)。

3.4 政策目標(biāo)指向促進(jìn)區(qū)域體育公共資源整合，破解非均等化難題

區(qū)域體育公共服務(wù)協(xié)同供給是降低行政成本，提高服務(wù)效率，破解區(qū)域內(nèi)體育公共服務(wù)非均等供給難題的重要舉措[10]。區(qū)域體育公共服務(wù)資源整合是區(qū)域體育公共服務(wù)協(xié)同供給的直接目標(biāo)，是未來體育公共服務(wù)政策目標(biāo)的應(yīng)然指向。區(qū)域體育公共服務(wù)資源的整合就是把區(qū)域范圍內(nèi)的體育公共服務(wù)資源在原本為本地區(qū)內(nèi)社會(huì)公眾所享有的基礎(chǔ)上，聚攏在一起由區(qū)域集中調(diào)配，以此達(dá)到區(qū)域范圍內(nèi)體育公共服務(wù)資源的最大效能。區(qū)域內(nèi)體育公共服務(wù)資源的連片供給，不僅能夠緩解本地區(qū)資源不足的困境，還能夠?qū)崿F(xiàn)區(qū)域內(nèi)優(yōu)勢(shì)體育資源共建、共享發(fā)展，形成“資源交流互補(bǔ)”效應(yīng)，搭建起各地區(qū)“共生共贏”良性發(fā)展格局。區(qū)域體育公共服務(wù)資源整合，走區(qū)域協(xié)同道路，相關(guān)政策須重視與思考“幾個(gè)如何”的問題：如何使區(qū)域體育公共資源從分散到聚攏？如何對(duì)區(qū)域內(nèi)體育公共資源進(jìn)行合理再配置？如何協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)地方政府間的利益矛盾與沖突？如何消除區(qū)域內(nèi)“各自為政”的狹隘思維？如何破除區(qū)域內(nèi)行政區(qū)劃壁壘障礙？同時(shí)，還應(yīng)緊緊圍繞區(qū)域協(xié)同組織機(jī)制、利益分配機(jī)制、資源共享保障機(jī)制、協(xié)同推進(jìn)績(jī)效考核機(jī)制進(jìn)行政策設(shè)計(jì)與規(guī)劃，確保區(qū)域走向深度協(xié)同。

3.5 政策執(zhí)行逐漸走向外部監(jiān)督和評(píng)價(jià)，促使政策真正落地開花

體育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，既是體育全面深化改革發(fā)展的總目標(biāo)，又是實(shí)現(xiàn)體育使命的核心手段和根本保障[11]。政策執(zhí)行力是體育治理現(xiàn)代化多重表征中的基本表征，體育公共服務(wù)政策執(zhí)行力是衡量體育治理現(xiàn)代化的維度之一。作為體育治理核心主體的各級(jí)政府必須要準(zhǔn)確理解并高效執(zhí)行，方能有力推進(jìn)體育治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。目前我國(guó)體育公共服務(wù)政策執(zhí)行力度不強(qiáng)、效果不佳，與政策執(zhí)行外部監(jiān)督機(jī)制、問責(zé)機(jī)制缺失有著密不可分的聯(lián)系，構(gòu)建一套科學(xué)、系統(tǒng)的體育公共服務(wù)政策執(zhí)行外部監(jiān)督保障體系將成為未來一段時(shí)期內(nèi)政策不可忽視的一個(gè)焦點(diǎn)。在推動(dòng)各級(jí)政府體育部門政務(wù)信息對(duì)外透明公開的同時(shí)，頒布出臺(tái)專門的體育公共服務(wù)政策執(zhí)行外部監(jiān)督制度，賦予社會(huì)組織、團(tuán)體、公民、媒體政策執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)力，圍繞“監(jiān)督組織建設(shè)、監(jiān)督程序制定、監(jiān)督制約機(jī)制、監(jiān)督反饋渠道”等構(gòu)建起體育公共服務(wù)政策執(zhí)行多方互動(dòng)外部監(jiān)督體系。

十八大以來，黨和國(guó)家不斷強(qiáng)調(diào)把權(quán)力裝進(jìn)制度的籠子，通過權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單等方式規(guī)范和制約政府權(quán)力[12]。因此，體育公共服務(wù)政策將在推進(jìn)“清單制”的同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步培育、支持與引入“第三方”評(píng)估機(jī)構(gòu)在政策評(píng)估中的應(yīng)用。雖然上海、江蘇等地在部分體育公共服務(wù)政策執(zhí)行中進(jìn)行了“第三方”評(píng)估的試行，但是組織實(shí)施不夠規(guī)范，需進(jìn)一步圍繞第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)合法性問題、獨(dú)立性問題、資質(zhì)注冊(cè)審核問題、信息不對(duì)稱性障礙問題、評(píng)估結(jié)果的反饋運(yùn)用問題等進(jìn)行清晰界定與明確，以充分利用這一政府治理有效工具，促使體育公共服務(wù)政策真正落地開花。