公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)存在問題及對策研究

胡夢楠，邱晨希

(山東警察學院，山東 濟南 250200)

0 引言

2017年6月，“90后”陳某發(fā)文質問360公司董事長，公司將用戶在公共場所使用360智能攝像機拍下的監(jiān)控視頻上傳至旗下的“水滴直播”平臺進行直播，且任何人都可以通過登錄“水滴直播”官網(wǎng)在線觀看視頻資料并參與互動，但出現(xiàn)在直播畫面中的被攝錄者自身并不知情。在對準消費者的監(jiān)控攝像頭中，難免存在更多敏感的個人隱私泄露問題，比如顧客在柜臺買單，顧客在餐廳用餐時與同伴的親密動作等等，這些畫面細節(jié)經(jīng)過直播，就會被數(shù)倍放大。毫無疑問，該公司的行為嚴重侵犯了公眾的個人隱私權。事件曝光后，公眾紛紛擔憂公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)下的個人隱私權能否得到保障。

2015 年 5 月 6 日，國家發(fā)改委聯(lián)合公安部等九部委聯(lián)合頒布了 《關于加強公共安全視頻監(jiān)控建設聯(lián)網(wǎng)應用工作的若干意見》 ( 以下簡稱“《若干意見》”) ， 根據(jù) 《若干意見》 的精神，到 2020 年，全國基本實現(xiàn) “全域覆蓋、全網(wǎng)共享、全時可用、全程可控” 的公共視頻監(jiān)控建設聯(lián)網(wǎng)應用[1]。公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)作為“平安城市”建設的核心組成部分，是城市公共安全的重要保障，為治安防范、案件偵查、公共安全維護等提供了巨大便利，現(xiàn)已成為繼刑事科學技術、行動技術、網(wǎng)絡偵查技術之后的第四大偵查技術領域。隨著“平安城市”建設向縱深推進，視頻監(jiān)控系統(tǒng)從一線城市向二三線城市拓展，由大、中城市區(qū)向縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)推廣，向基層和欠發(fā)達地區(qū)延伸，如城鄉(xiāng)接合部、城中村等。根據(jù)視頻監(jiān)控行業(yè)分析數(shù)據(jù)，我國視頻監(jiān)控市場發(fā)展速度超過全球其他地區(qū)，截至2019年，我國視頻監(jiān)控市場規(guī)模達到2 790億元，并預計在2022年達到3 000億元[2]。與此同時，以人臉識別為代表的視頻分析技術的突破，使得公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)不僅具備視頻圖像記錄功能，還具備了公民信息收集、識別、分析等功能，給公民個人權益保護帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。

1 公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)存在的問題

1.1 公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)一定程度上侵犯了個人的隱私權

不可否認，公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)為執(zhí)法部門和辦案人員的工作提供了巨大便利，有效地提升了辦案效率，使更多違法犯罪行為無處躲藏。但是，公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)在給執(zhí)法工作帶來便利的同時，也產(chǎn)生了諸多問題，如侵犯個人隱私、限制人身自由、削弱公共空間公共感等問題，如在“360水滴直播事件”中，公共視頻監(jiān)控技術的應用已經(jīng)打破了公共場所與私人領域的界限，嚴重侵犯了公民個人的隱私權。如何平衡好公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)下公眾安全利益與公民個人權益尤其是公民隱私權的保護，已成為擺在我們面前的亟待深入解決和探討的社會問題。

類似“360水滴直播事件”的公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)侵犯公民個人隱私權利的事件在當今社會中屢見不鮮。可以看到，公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)一旦被廣泛而深入地應用，其倫理問題就會逐漸顯露，其中最為突出的便是公民的隱私權受到挑戰(zhàn)。 公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)與計算機系統(tǒng)的結合，使隱私泄露成為可能；公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)采用高清晣攝像頭，使隱私獲得超過限度；公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)借助無線網(wǎng)絡通信，使隱私遭遇同步直播；公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)運用可移動攝像頭，使隱私無處遁形。

1.2 公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)的相關法律法規(guī)不健全

一是立法缺位。我國多以規(guī)章形式對公共視頻監(jiān)控立法，如《娛樂場所管理條例》(國務院，2006)、《北京市公共安全圖像信息系統(tǒng)管理辦法》(2006) 和《廣東省公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)管理辦法》(2009) 等皆有對公共視頻監(jiān)控的規(guī)定，但大多是有關授權安裝、安裝標準等規(guī)定[3]。對于視頻內容監(jiān)管和信息管理而言，2016年，公安部公布的《公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)管理條例(征求意見稿)》，雖然針對隱私利益規(guī)定了“不得非法侵犯、不得非法泄露”，但相對過于簡單。國務院在 2018年的立法計劃中，就擬制定《公共安全視頻圖像信息系統(tǒng)管理條例》，但目前尚未公布實施。

二是司法模糊。可以看到，現(xiàn)階段我國關于適用《中華人民共和國刑事訴訟法》、適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋中，對電子監(jiān)控方面并沒有詳細說明，且對于怎樣使用和收集公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)中大量的視頻圖像、聲音以及文字信息，才能作為合法的行政處罰、刑事處罰證據(jù)沒有詳細的法律規(guī)定和解釋。

三是行為定性缺失。現(xiàn)階段我國各級政府相應規(guī)章沒有界定公共視頻監(jiān)控行為的法律屬性。公共視頻監(jiān)控是一種獨立的行政行為，還是一種附屬性的行政行為，或是一種階段性的行政活動，在規(guī)章中沒有明示或默示的指引。而公共視頻監(jiān)控行為是立法中的核心概念，只有科學界定公共安全視頻監(jiān)控行為的法律屬性，才能合理架構對公共安全視頻監(jiān)控的規(guī)制的原則和制度。

2 建議與對策

一邊是社會公共安全的維護，一邊是公民自由和隱私的保障，那么該如何科學權衡、合理平衡二者之間的問題？筆者認為，現(xiàn)階段我國公共視頻安全系統(tǒng)出現(xiàn)的問題的相關防控應該圍繞如下幾方面進行：

2.1 明確侵權范圍，劃定隱私權邊界

首先，需要明確隱私權的具體范圍。《憲法》《刑法》《消費者保護法》《民法典》《個人信息安全規(guī)范》《網(wǎng)絡安全法》等中并沒有針對隱私權具體范圍做出規(guī)定，如果僅僅依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，對公共場所視頻監(jiān)控獲得的視頻圖像是否侵犯個人信息難以認定。隨著技術的發(fā)展，個人行蹤軌跡、人臉面部信息、X光下人體信息等都屬于個人隱私，但單純依靠立法羅列式的規(guī)定永遠跟不上技術的發(fā)展，容易造成不法分子鉆法律空子[4]。

其次，需要明確視頻監(jiān)控隱私侵權的主客觀標準。在不斷設置一些客觀標準來限定隱私保護范圍的同時，更需要設置主觀標準來保護隱私，如在隱私權保護中必須堅持比例原則、合目的性原則、最小傷害性原則。在“360水滴直播”事件中，商家安裝攝像頭的目的是為了安保，所以將視頻上傳網(wǎng)絡的行為超出了安裝攝像頭的和目的性原則，違背了安裝公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)的初衷。

2.2 及時有效評估，避免盲目建設

首先，要評估公共安全利益和公民隱私利益二者的關系。雖然要將公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設中的社會公共安全利益要放于公民個人的隱私利益之前，但并不能將其看作絕對性考量因素，而是要確保公共視頻監(jiān)控對公民個人的隱私利益造成的侵害要小于所保護的公共安全利益。此事件中，商家安裝公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)，給公民個人隱私權造成的侵害，遠遠大于其所要維系的公共安全的利益，此舉顯然是不科學，無必要的。因此，在公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設中務必要做到及時評估建設和運行的必要性，做到科學合理，平衡好公共利益和個人利益的關系。

其次，要評估公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設的成本收益問題。公共視頻監(jiān)控成本高、消耗大，且其不一定比其他警務措施更科學有效。因此，只有在沒有其他替代性方式可采納的特殊情況下，經(jīng)相關機關的批準才能安裝視頻監(jiān)控。目前，許多商家一味地盲目追求所謂的“公共安全”而無視公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)成本收益以致忽略相關有效評估的做法，顯然是不科學、無必要、不可取的。

最后，要準確評估公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)應用范圍和公民權益保護的邊界。將具有潛在風險性的視頻監(jiān)控納入到嚴格規(guī)范的監(jiān)管之下，準確劃定視頻監(jiān)控系統(tǒng)的應用界限，防止公共視頻監(jiān)控的濫用，降低技術異化所帶來的風險，保障公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)合理有效的運行。

2.3 保障多方知情，確保公眾參與

首先，要保障公眾的知情權。 既然公共視頻監(jiān)控會在一定程度上會對公民的隱私等基本權利造成威脅，那就應保障公民的知情權，讓社會公眾充分參與其中。 安裝主體方應主動將視頻公共視頻監(jiān)控設備的安裝場所、運行情況、監(jiān)視范圍等公共視頻監(jiān)控的基本信息向公眾公開，以便使公眾獲悉，使其做出合理選擇。在公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設的各個階段中納入更多的公共參與，讓公眾不僅知道自己“已進入監(jiān)控區(qū)域”，還要知道監(jiān)控如何運行，對自己的個人權益會有怎樣的影響等使其就視頻監(jiān)控系統(tǒng)的安裝與運行情況提出寶貴意見，以增強公眾維護公眾安全的主人翁意識和社會責任感。

其次，保障媒體方的知情權。要知道，公眾對公共視頻盜控系統(tǒng)運行的高度支持很大程度上來自于媒體方的推波助瀾。為了保障報道信息的真實可信同時吸引觀眾的觀看興趣，視頻監(jiān)控資料往往是各方媒體的不二之選。若相關權力部門提供的公共視頻監(jiān)控資料經(jīng)過嚴密的篩選，且確保媒體方充分知悉，則與報道事件特別是犯罪事件有關的視頻材料一經(jīng)媒體宣傳公開，不但能使事件的報道更加真實、鮮活，還能激起公眾對公共安全的關心。

因此，只有保障公眾和媒體的知情權，將公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)的建設和運行信息適時地向公眾和媒體公開，才能保障公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設和運行的良性發(fā)展。

3 結語

隨著科學技術的快速發(fā)展，我國不斷將電子監(jiān)控設備廣泛應用于各項公共事務管理中。其中公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)在公安工作中發(fā)揮了巨大作用，逐漸成為各公安機關案件偵查、治安防范等工作中的重要手段。但科技是一把雙刃劍，公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)給我們帶來便利的同時，也給人們生活帶來了威脅。在公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)日益普及的時代大背景下，應重視公共視頻監(jiān)控帶來的諸多問題，結合警務實戰(zhàn)工作，積極探索有效的解決之策。在明確侵權范圍、劃定隱私權邊界的基礎之上，及時有效評估公共視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設和運行的合理性、必要性，并完善相關立法工作，防止權力的濫用，保障公民的知情權，使其充分參與到公共視頻監(jiān)控的建設和運行之中。