構建應對美國金融制裁的戰略框架

■ 中國國際經濟交流中心美歐所首席研究員 張茉楠

隨著對華遏制戰略的升級，美國施以金融制裁的風險不斷加大。金融制裁正逐漸替代貿易制裁成為被頻繁使用的制裁方式，我國須做好長期戰略應對。

美國發起的金融制裁一般由總統實施制裁，國會負責制定法律，以《國家緊急經濟權力法》《國家緊急狀態法》為基礎，以《愛國者法案》《國防授權法》等為補充，以全球美元結算支付系統（即環球同業銀行金融電訊協會，SWIFT）和紐約清算所銀行同業支付系統（CHIPS）為工具，已形成由總統主導、國會立法及司法機構干預、州地方政府輔助管理、財政部海外資產控制辦公室（OFAC）具體操作的金融制裁實施體系，并通過一級制裁、次級制裁及“長臂管轄”實施廣泛覆蓋。但自特朗普執政以來，在一些特定金融制裁中，美國國會開始更多地參與到總統發起金融制裁的競爭中，最具代表性事件就是2017年美國國會通過的《運用制裁反制美國敵人法案》。

隨著美國對華全面遏制的升級，美國試圖對華關閉全球美元支付系統（SWIFT），該系統已成為美國對華制裁，行使金融特權的工具之一。特別2020年7月特朗普簽署的《香港自治法案》，該法案是2019年推行的《香港人權與民主法案》的加強版，金融制裁范圍和效力被進一步擴大。根據《美國政策法》，香港擁有美國給予的特殊待遇即港元與美元的自由兌換，但如果香港不再享有特殊待遇，乃至香港銀行被美國以SWIFT系統制裁，將重創香港國際金融中心地位，也將影響到香港聯系匯率制度、人民幣離岸中心及人民幣國際化進程。

應對美國金融制裁，要堅持底線思維，綜合運用司法、金融、多邊戰略等手段，防范不同級別金融制裁，全面制定戰略應對預案，構筑維護我國金融安全和金融主權的框架體系。加緊構建金融制裁阻斷法律框架，可仿效歐盟《阻斷法案》，盡快制定我國反制裁阻斷法律，以立法形式宣告美國延伸到其境外的金融制裁制度無效，明令禁止我國各級政府部門、企業或機構和個人遵守美國出臺的“長臂管轄”法律，并對遭受金融制裁的各級政府部門、企業或機構和個人賦予其足夠的追償權等。加快布局重大金融基礎設施建設，完善人民幣跨境支付系統（CIPS），推進CIPS與俄羅斯金融信息傳輸系統（SPFS）及歐洲貿易往來支持工具（INSTEX）之間的合作，建立國際支付結算替代通道。開發基于區塊鏈的法定數字貨幣，繞開美國金融制裁。完善熊貓債市場建設，推動境外和多邊金融機構在中國發行人民幣債券，加快人民幣國際化進程。重新確立香港作為國際金融中心以及全球“超級聯系人”地位，支持香港人民幣離岸中心。要以粵港澳大灣區先行先試，做大做強人民幣離岸市場，加快推進大灣區國際金融樞紐建設。