金融制裁的實(shí)施要件與差異影響

金融制裁是以利益為根本支撐、以法律或行政令為表現(xiàn)的一種對外強(qiáng)迫性政策舉措。由于金融制裁政策框架存在巨大的自由裁量權(quán)，因而金融制裁實(shí)施存在極大的不確定性，其影響亦存在較大的差異性。

近期，中國和美國之間的摩擦不斷深化，并形成了包括科技、貿(mào)易和金融等領(lǐng)域的多重摩擦，其中，金融領(lǐng)域成為兩個(gè)大國之間博弈的重要領(lǐng)域。在金融領(lǐng)域上，美國繼續(xù)掄起單邊主義和凌霸主義的大棒，威脅采用包括金融制裁在內(nèi)的多種方式對中國施壓。那么，什么是金融制裁？金融制裁的威力到底有多大？本文將從金融制裁的基本內(nèi)涵、歷史演進(jìn)、實(shí)施要件和影響等角度進(jìn)行針對性分析。

金融制裁的基本內(nèi)涵

制裁是制裁發(fā)起國通過某種懲罰性手段造成被制裁國遭受損失或削弱其對抗能力，以迫使其改變行為，或接受制裁發(fā)起國政治意愿或條件的政策性工具。制裁具有多種方式和手段，可以分為外交制裁、經(jīng)濟(jì)制裁、軍事制裁等。經(jīng)濟(jì)制裁是二戰(zhàn)后最為重要的制裁工具，美國就曾經(jīng)對日本、中國和朝鮮等國家進(jìn)行過較為嚴(yán)厲的經(jīng)濟(jì)制裁。

金融制裁是“高烈度”的經(jīng)濟(jì)制裁。金融制裁是國際組織或主權(quán)國家根據(jù)法律條文對特定的個(gè)人、組織或國家等采取的，意在阻斷金融交易和資金流動的懲罰性措施。作為經(jīng)濟(jì)制裁的一種重要方式，金融制裁已成為美國、英國、歐盟等實(shí)施安全戰(zhàn)略和對外政策目標(biāo)的常用工具，成為了大國博弈的一種媒介力量。上世紀(jì)90年代以來，以美國為主的西方國家在多種場合下采用經(jīng)濟(jì)制裁對相關(guān)經(jīng)濟(jì)體進(jìn)行施壓，以實(shí)現(xiàn)特定的國家利益或地緣政治目標(biāo)。其中，金融制裁是重要的手段。

金融制裁范圍不斷擴(kuò)大，精準(zhǔn)性日益凸顯，并成為“聰明制裁（Smart Sanction，是指有選擇、有針對性地制裁目標(biāo)國的精英階層，以及對其提供幫助的個(gè)人和團(tuán)體，以最大程度地實(shí)現(xiàn)制裁目標(biāo)，同時(shí)最小化對平民和第三方的傷害。）”的基本方式。“聰明制裁”興起以來，制裁發(fā)起國以實(shí)體而非國家或政府作為制裁對象，不斷擴(kuò)大制裁范圍。“聰明制裁”的對象是廣義上的實(shí)體（Entities），不僅包括傳統(tǒng)意義上的國家和政府，還包括社會組織、金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)、自然人甚至軍隊(duì)，幾乎無所不包。新世紀(jì)以來，特別是“9·11”事件之后，美國通過更多地掌握環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會（SWIFT）的報(bào)文信息，以紐約清算所銀行同業(yè)支付系統(tǒng)（CHIPS）作為支撐，助力其實(shí)現(xiàn)金融制裁的“目標(biāo)打擊”，逐步形成了更為精準(zhǔn)的“聰明制裁”體系。實(shí)際上，美國是依靠美元霸權(quán)、美元支付結(jié)算體系，并“公器私用”SWIFT報(bào)文信息系統(tǒng)，來提升其金融制裁的有效性。

金融制裁的歷史演進(jìn)

經(jīng)濟(jì)制裁是第二次世界大戰(zhàn)及其后，不同國家之間相互施壓的一種重要的政策工具。上世紀(jì)60—70年代，由于國際貿(mào)易廣泛發(fā)展，商品是一個(gè)國家內(nèi)外交互的基本媒介，制裁發(fā)起國認(rèn)為通過阻斷被制裁對象的商品貿(mào)易，就能使得其經(jīng)濟(jì)利益及其他利益受損，進(jìn)而屈服就范。美國、英國等經(jīng)濟(jì)體因此更多地通過貿(mào)易手段來進(jìn)行制裁，比如，商品、貿(mào)易禁運(yùn)等。但是，地緣政治、世界經(jīng)濟(jì)和國際貿(mào)易存在多重的替代效應(yīng)和迂回效應(yīng)，被制裁對象可通過多種方式尋求資源替代，同時(shí)可以通過多樣化迂回方式來避免與制裁發(fā)起方的直接沖突。貿(mào)易制裁效果因此被逐步弱化，經(jīng)濟(jì)貿(mào)易制裁效果整體上并不顯著。

相對而言，金融制裁比一般政治、經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易等制裁的效果會更好，給被制裁對象帶來的負(fù)面沖擊較為顯著，甚至是較大的破壞作用。以美國金融制裁為例。近年來，美國對俄羅斯、伊朗等經(jīng)濟(jì)體采取了較為嚴(yán)厲的金融制裁，均涉及大型金融機(jī)構(gòu)，使得這兩個(gè)經(jīng)濟(jì)體被制裁機(jī)構(gòu)的經(jīng)營出現(xiàn)了較大困難，同時(shí)也使國際資本出現(xiàn)大幅流出的狀況。2014年，美國對俄羅斯進(jìn)行金融制裁，給俄羅斯金融體系的穩(wěn)定性帶來了較大沖擊，評級機(jī)構(gòu)下調(diào)俄羅斯主權(quán)信用評級，盧布出現(xiàn)大幅貶值，2014年當(dāng)年超過1515億美元資金流出俄羅斯，使俄羅斯與外部的支付清算受到較大的沖擊。

美國金融制裁的有效性較為顯著，主要有四個(gè)方面的原因：一是現(xiàn)行國際貨幣體系是美元主導(dǎo)的體系。雖然全球產(chǎn)業(yè)鏈因美國單邊主義和疫情沖擊呈現(xiàn)出聯(lián)結(jié)程度弱化甚至部分“脫鉤”的趨勢，但國際貨幣體系仍是以美元為核心的“中心-外圍”體系。二是美國擁有全球最為發(fā)達(dá)的金融市場體系。除外匯交易外，美國在金融子領(lǐng)域中基本處于領(lǐng)頭羊的地位，擁有全球最大的債券市場、股票市場、大宗商品市場以及衍生品市場等。三是美國對全球金融基礎(chǔ)設(shè)施，特別是支付清算體系的把控。2001年美國通過環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會（SWIFT）強(qiáng)化了對金融交易和資金融通等的信息把控，全球銀行業(yè)的共同基礎(chǔ)設(shè)施在一定程度上成為了美國政府的個(gè)體性政策工具。四是金融交易比貿(mào)易、服務(wù)等交易更容易被監(jiān)測。在國際金融一體化日益深化的過程中，全球金融體系關(guān)聯(lián)程度較高，同時(shí)極其依賴SWIFT報(bào)文系統(tǒng)和美元支付清算系統(tǒng)。

金融制裁的實(shí)施要件及主要方式

名義上，金融制裁一般具有較為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆芍危O(shè)置了相關(guān)制裁的觸發(fā)條件。比如，聯(lián)合國安理會的決議是相關(guān)國家對外實(shí)施金融制裁的“最高”法律。美國、英國、部分歐洲國家亦會通過制定相關(guān)法律或行政命令，將國際法轉(zhuǎn)變?yōu)閲鴥?nèi)法，進(jìn)而對外實(shí)施金融制裁。但是，這種國際法到國內(nèi)法的轉(zhuǎn)換具有選擇性。出于國家利益或地緣政治的需求，美國等更多通過國內(nèi)法來設(shè)置金融制裁的政策框架、觸發(fā)條件、制裁內(nèi)容以及善后處置等相關(guān)內(nèi)容。同樣地，金融制裁的國內(nèi)法或行政命令的出臺更多是利益選擇。本質(zhì)上，金融制裁是以利益為根本支撐、以法律或行政令為表現(xiàn)的一種對外帶有強(qiáng)迫性的政策舉措。

金融制裁實(shí)施的基本觸發(fā)條件主要有四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：一是被制裁對象觸犯了國際社會相關(guān)公約或制裁發(fā)起國的相關(guān)法律或行政令。比如大規(guī)模殺傷性武器禁運(yùn)、種族屠殺、恐怖主義、洗錢等。二是被制裁對象存在主觀故意。大部分金融制裁的條款中均指出被制裁對象存在蓄意違反相關(guān)公約或法律的行徑。三是被制裁對象相關(guān)行為達(dá)到制裁“門檻”。比如，交易規(guī)模、頻率、總量、對象等達(dá)到一定的水平。四是造成較為嚴(yán)重的后果。比如，造成相關(guān)種族人員大量傷亡、武器擴(kuò)散、重大經(jīng)濟(jì)損失以及權(quán)益侵害等。雖然，制裁觸發(fā)條件大多有相關(guān)的規(guī)定，但大部分制裁規(guī)定都具有很大的“彈性”，比如是否制裁、制裁時(shí)間、制裁事項(xiàng)及制裁豁免等都留有余地。這實(shí)際上給予了制裁決策主體和實(shí)施主體以巨大的自由裁量權(quán)。

廣義的金融制裁可以覆蓋所有類型的實(shí)體，包括自然人、企業(yè)、非政府組織、政府機(jī)構(gòu)甚至軍隊(duì)等。從相關(guān)國家的制裁政策看，大致可以分為以下四個(gè)類別：一是自然人。即對特定制裁事項(xiàng)的所謂“責(zé)任主體”進(jìn)行制裁，包括簽證、旅行以交易限制等，甚至凍結(jié)并沒收其資產(chǎn)。二是對個(gè)別金融機(jī)構(gòu)。針對特定事項(xiàng)的相關(guān)制裁政策對特定金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行單點(diǎn)式制裁。比如，一家金融機(jī)構(gòu)違法反洗錢規(guī)定就可能因此受到制裁，主要以罰款或業(yè)務(wù)限制作為制裁主要手段。三是對大型或重要金融機(jī)構(gòu)的制裁。比如，對一個(gè)經(jīng)濟(jì)體的重要金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行較為嚴(yán)厲的制裁，主要以阻斷該機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)開展作為主要方式。四是對中央銀行的制裁。最為典型的是美國對伊朗中央銀行的制裁。由于中央銀行的特殊地位，針對中央銀行的制裁基本是敵對狀態(tài)甚至準(zhǔn)戰(zhàn)爭狀態(tài)。

金融制裁的方式具有多樣性，以金融機(jī)構(gòu)作為分析對象，大致可以分為四種制裁舉措：一是對特定金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行罰款。由于特定金融機(jī)構(gòu)可能存在主觀故意并明顯違反相關(guān)國際公約或特定國家的國內(nèi)法，這種方式普遍存在于全球各地尤其是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。二是對金融機(jī)構(gòu)的特定業(yè)務(wù)進(jìn)行原則性限制。例如限制機(jī)構(gòu)人員簽證、禁止入境、限制機(jī)構(gòu)物業(yè)交易及股份債權(quán)投資。三是對金融機(jī)構(gòu)的禁止性限制。比如，禁止被制裁對象成為制裁發(fā)起國國債主要交易商、禁止成為制裁發(fā)起國政府存款機(jī)構(gòu)等。同時(shí)，制裁發(fā)起國還可以對本國的實(shí)體發(fā)布禁止性條款，比如，禁止給被制裁機(jī)構(gòu)開立代理行賬戶或通兌賬戶。四是對金融機(jī)構(gòu)的阻斷式制裁。比如，禁止向被制裁機(jī)構(gòu)提供貸款、禁止外匯交易、禁止任何信貸或支付交易。這些舉措相當(dāng)于是將被制裁機(jī)構(gòu)排擠出國際銀行間市場、外匯市場和支付清算系統(tǒng)。

金融制裁分為一級制裁和次級制裁。一級制裁主要針對特定事項(xiàng)的“直接責(zé)任實(shí)體”進(jìn)行制裁；次級制裁是針對特定事項(xiàng)“直接責(zé)任實(shí)體”的“關(guān)聯(lián)實(shí)體”進(jìn)行制裁。次級制裁廣受詬病，原因在于關(guān)聯(lián)責(zé)任判定采用“最低關(guān)聯(lián)原則”，而最低關(guān)聯(lián)的判斷則存在重大的不確定性甚至主觀隨意性。2018年11月特朗普政府單方面破壞《關(guān)于伊朗核計(jì)劃的全面協(xié)議》后，美國政府再度啟動次級制裁，次級制裁覆蓋非美國實(shí)體。這是美國政府利用美元霸權(quán)實(shí)施凌霸主義和域外管轄的典型表現(xiàn)。

金融制裁影響的差異性

由于金融制裁政策框架存在極大的自由裁量權(quán)，因而其實(shí)施帶有很大的不確定性，其影響亦存在較大的差異性。如果是個(gè)案式的機(jī)構(gòu)罰款，一般不會對金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營發(fā)展帶來破壞性沖擊。由于諸多原則性、禁止性制裁業(yè)務(wù)不是被制裁機(jī)構(gòu)的主要業(yè)務(wù)，或者部分原則性、禁止性措施不會對金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，一般不會導(dǎo)致重大金融風(fēng)險(xiǎn)，特別是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

在極端的阻斷式制裁情況下，大型銀行或系統(tǒng)重要性銀行被制裁，可能引發(fā)重大的金融穩(wěn)定問題。一是大型金融機(jī)構(gòu)面臨被擠出美元體系和全球金融市場的風(fēng)險(xiǎn)，可能無法使用美元支付結(jié)算體系。二是被制裁國的金融體系功能可能受到重大的破壞。一旦大型銀行被制裁，可能引發(fā)系統(tǒng)重要性問題，引發(fā)對其他金融機(jī)構(gòu)的關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)和業(yè)務(wù)斷裂，使得金融體系的功能受到破壞。三是存在系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的可能性。大型銀行受制裁可能引發(fā)銀行間市場、債券市場、股票市場及外匯市場等的連鎖反應(yīng)，金融穩(wěn)定和金融安全受到威脅，存在系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的可能性。

值得注意的是，如果一個(gè)國家濫用貨幣霸權(quán)對全球多個(gè)經(jīng)濟(jì)體開展全面金融制裁，特別是阻斷式金融制裁，這會深刻影響該種貨幣在支付清算、金融交易、市場定價(jià)以及儲備資產(chǎn)的功能定位，從中長期看可能會弱化該種貨幣的國際地位。特別是次級制裁的濫用，可能導(dǎo)致諸多金融機(jī)構(gòu)擔(dān)心觸碰最低關(guān)聯(lián)原則而主動收縮業(yè)務(wù)。這將給國際資本流動、交易、投資以及相關(guān)貨幣的市場地位，帶來一定的負(fù)面影響。