反洗錢監管對外匯領域落實“展業三原則”的啟示

加強銀行外匯業務展業三原則的運用，是當前落實微觀市場監管的重要內容。我國對展業三原則早期的實踐主要應用于反洗錢領域，之后推廣到銀行風險管理、授信管理等多個領域。但外匯領域對展業三原則的應用起步較晚，銀行對展業三原則的理解和運用也尚不充分。

當前存在的主要問題

外匯監管中相關操作指引和細則規范有待完善。雖然展業三原則在近年來出臺的各項外匯政策中有不同程度的體現，但相關條款散落于多部外匯政策制度中，對展業三原則的實施情形、審核對象、審核原則措施、分類審核要求、可疑報告制度、銀行內控機制、后續監督執法措施等相關操作細節，缺乏明確的界定。

銀行運用展業三原則的主動性未得到充分發揮。銀行真實性審查的對象同時也是其利潤來源，這決定了銀行自身利益必然會和監管部門有沖突。當監管目標和銀行自身利益發生矛盾時，銀行執行展業三原則的積極性和主動性就會受到影響。即使監管目標和銀行利益一致時，受制于對展業三原則認識不到位、內控制度不完善、對關聯公司認定難、對海外經營了解難、單證審核手段有限等因素，銀行執行展業三原則的效果也會受到影響。

展業三原則生態環境尚未建立。一是信息共享不充分。目前我國對企業經營信息披露、關聯公司架構等相關信息查詢渠道較少，第三方評估機構對涉外業務的評估水平不能滿足當前涉外主體的查詢需求，銀行在涉外業務操作中搜集信息的手段和渠道有限，導致銀行難以掌握客戶及其海外經營業務和關聯公司等的全面信息，在一定程度上影響了銀行展業三原則的履行能力。二是失信懲戒力度不夠。近年來，我國正在逐步加快社會信用體系建設，但社會主體對信用價值的認知仍需要一個過程。當前，外匯領域對涉匯主體的正向激勵機制構建尚不完善，而在涉匯主體信用缺失方面的懲戒力度不足，無形中降低了涉匯主體違法違規成本，增大了銀行執行展業三原則的難度。

借鑒反洗錢領域的經驗

《中華人民共和國反洗錢法》（下稱《反洗錢法》）自2007年開始施行，至今已有多年的實踐經驗。反洗錢監管和外匯管理在監管理念和監管要求等方面有許多相似之處，可借鑒反洗錢領域對展業三原則的監管實踐經驗，運用于外匯管理領域中。

第一，完善展業三原則法規體系。《反洗錢法》雖然沒有明確提出展業三原則，但在總則第三條中明確要求金融機構“應當依法采取預防、監控措施，建立健全客戶身份識別制度、客戶身份資料和交易記錄保存制度、大額交易和可疑交易報告制度”，這與展業三原則的國際實踐是相通的。建議以《中華人民共和國外匯管理條例》為主線，以各項外匯管理政策為補充，完善展業三原則制度法規和案例指引，從實施情形、審查措施、銀行內控、外部執法等多個角度，細化對展業三原則的監管要求，并對銀行違反展業三原則行為的定性和處罰，進行明確規定。

第二，細化銀行內控制度要求。《反洗錢法》明確“金融機構和按規定應當履行反洗錢義務的特定非金融機構”是反洗錢的義務主體，并明確要求其按照規定建立健全識別、報告和保存等內控制度，依照規定自主判斷和解析，必要時依法進行預警報告。外匯管理可借鑒反洗錢領域的經驗做法，依據穿透式監管和行為監管理念，要求銀行根據展業三原則對其內控制度進行修訂和完善，充分結合政策法規、展業自律要求及經營實際，明確內控制度需達到的要求。同時銀行應加強內控制度的貫徹落實，正確處理好銀行利益最大化目標和監管要求的關系，完善問責機制，建立內控制度監督檢查常態化機制；要將監管部門的規定和金融機構的內控要求，有效落實到每一筆交易中。

第三，建立客戶背景搜集制度。《反洗錢法》規定：反洗錢義務主體在與客戶建立業務關系或者與其進行交易時，應當按規定對其進行身份識別。根據“了解你的客戶”原則，銀行可借鑒反洗錢監管的做法，建立相應的外匯客戶身份背景搜集制度。如可充分利用銀行內部、外匯局及其他經濟監管部門、外匯市場自律機制、第三方機構等渠道，對客戶相關信息進行搜集識別，全面評判客戶的違規概率和風險等級，進而結合展業三原則的要求，對其有選擇、有重點、有區別地提供外匯服務。對沒有把握的業務、掌握的信息不足以支撐判斷的業務，要向客戶追加單證或第三方報告等材料，繼而進行下一步的審慎審查；對重要監測指標可設立預警閾值，及時識別客戶跨境資金流動的薄弱環節和風險隱患，如發現交易主體沒有真實的商業背景，或存在與正常交易無關的大額外匯存款，或賬戶資金周轉率過高等可疑交易，應及時對客戶進行風險提示，并采取相應的制約措施。

第四，建立異常情況報告制度。《金融機構大額交易和可疑交易報告管理辦法》（中國人民銀行令〔2016〕第3號）對金融機構大額交易明確了各種量化報告標準，對于可疑交易報告采用非量化報告標準。相關報告一般是采取兩段式的列舉方式進行闡述，一部分是客觀敘述交易特點，另一部分是給出主觀判斷情況。從反洗錢工作的實踐來看，這類交易報告較為有效，很多重大案件都是金融機構憑借多年的工作經驗和對客戶的了解，主動向監管部門報告的。因此，在外匯領域也可借鑒反洗錢報告機制，充分發揮銀行的專業優勢，搜集異常信息，由外匯局制定異常情況報告規范，要求銀行對發現的企業異常線索進行檢查評估；對確認存在違規問題和可疑行為的，及時向外匯局報告。異常線索應包括以下三類：一是經過外匯相關政策規定所篩選出來的異常交易。此類異常交易通常受外匯管理政策中的量化指標所約束，可通過已有系統自動監測和提取。二是涉及特定名單的客戶交易。如外匯局發布的違法違規主體信息，海關、稅務、公安等政府部門發布的違規主體信息等。三是金融機構基于合理理由，判斷出交易或者客戶具有異常特征及其他違法犯罪活動有關的情形。

第五，健全完善外匯監督檢查。《反洗錢法》第四章對反洗錢調查組織保障、調查程序、調查取證和資金凍結等后續監管措施均做了詳細規定。借鑒到外匯領域，一是外匯局應督促銀行加強內部執行展業三原則的監督檢查。如銀行要加強自上而下的內部管理制度、操作規程執行情況的檢查，銀行內部監督部門要定期或不定期對各業務部門執行制度情況、真實性審查責任履行情況進行監督檢查，對發現的問題及時糾正與處理。二是外匯局利用非現場監測、現場檢查、核查、不定期抽查等方式，對銀行內部管控與展業三原則的落實情況進行監督，督促銀行落實展業三原則的責任。三是細化外匯局現場檢查指導。出臺銀行展業三原則執行情況檢查操作指引，主要包括對內控制度執行情況進行評估、檢查各類業務之間的真實性與一致性、對非現場核查中掌握的情況和線索進行核實等。