我國中長期糧食供應的脆弱性分析及其應對

郭 林 濤

一、問題的提出

糧食安全關系國計民生，是經濟發展、社會穩定、國家安全的基礎和前提。2020年年初，突如其來的新冠肺炎疫情對全球經濟社會發展帶來了巨大沖擊，全球貿易陷入中斷，糧食供求關系失衡，對于依靠糧食進口的國家而言，其負面影響尤為明顯。全球疫情暴發以來，俄羅斯、柬埔寨、埃及等國禁止或限制糧食出口，阿爾及利亞、土耳其等國通過糧食招標購糧屯糧，疫情進一步凸顯了全球糧食供求關系的脆弱性。聯合國糧農組織(FAO)日前的調查顯示，全球至少有44個國家需要糧食進口，只有約5%的國家能夠實現糧食自給，糧食出口量較大的國家只有10余個。①美國和加拿大糧食產量占全球糧食總產量的比重逾20%，但兩國目前作為疫情的重災區，限制人口流動，人力資源短缺，糧食的生產、加工、流通等環節都受到沖擊，嚴重影響到全球糧食安全。疫情防控期間，國內城市小區封閉，鄉村封村封路，市民普遍擔憂“糧食供應夠不夠？要不要囤糧？”部分地區出現“搶糧”風潮，糧食市場也出現了一定程度的波動。糧食市場供求關系的不穩定性、供求關系的脆弱性顯而易見。

顯然，新冠肺炎疫情已經對各國的糧食安全造成了較大沖擊，糧食安全問題已引起國際社會的廣泛關注。我國是人口大國，必須把飯碗牢牢地端在自己手里，這一點必須警鐘長鳴，任何時候都不能懈怠，不能動搖。面對新形勢、新挑戰，如何解決好三農問題，鞏固糧食生產的基礎性地位都是亟待解決的問題。本文從疫情影響下糧食安全的脆弱性出發，分析我國中長期糧食安全面臨的多重約束及其治理途徑，以期為實現全面建成小康社會和鄉村振興提供有力保障。

二、我國中長期糧食供應安全的核心是糧食產能安全

什么是“糧食安全”？聯合國糧農組織(FAO)于1974年、1983年兩次定義了糧食安全，其內涵經歷了由“糧食數量”到“買得到、買得起”的轉變。1996年FAO對糧食安全的第三次定義為：“讓所有人在任何時候都能在物質上和經濟上獲得足夠有營養和安全的食物。”這個定義強調了糧食安全的“數量”“質量”“價格”三個方面。2005年FAO將糧食安全的定義調整為：“所有人在任何時候都能獲得充足、安全、營養的食物，以滿足其積極、健康生活的現實需要。”此次定義增加了食物的“安全”要求。從糧食安全的內涵邏輯和最重要的核心問題來看，糧食安全包含糧食數量安全、質量安全、價格和結構合理等方面。

近年來，我國糧食連年豐產，糧食供應充足、市場穩定，糧食安全形勢呈現向好態勢。這表明，我國糧食總量安全問題暫時得到緩解，但不能否認的是，糧食總量安全問題的緩解是以付出巨大的財政支出成本和資源環境代價得來的。這是因為，伴隨耕地的高強度開發，以及過量使用和濫用化肥、農藥等農業化學投入品，耕地質量退化和面源污染等問題日益嚴重，全國有3.5億畝土地不同程度地被污染，農業可持續發展能力大為減弱，在未來的時期內，糧食穩產增產難度將會進一步加大。同時，從中長期看，還將面臨消費剛性增長、生產硬性約束的雙重挑戰，糧食總量問題仍然潛伏著危機。

在消費剛性增長方面，根據專家測算，隨著城鎮化發展和人口遷移，未來我國每年的糧食需求量將增加300億—500億斤。②在生產硬性約束方面，糧食產量取決于土地、水資源、勞動力、科學技術等因素的狀況。我國的基本國情農情是人多地少水缺，國內耕地、淡水、森林和草地等資源的人均占有率分別僅為世界平均水平的32%、28%、14%和32%。③在有限的資源約束下，需求總量一直呈現剛性的增長，決定了目前全國糧食主產區的糧食生產基本上是滿負荷運轉。例如，全國產糧大縣河南滑縣90%多的農田是基本農田，全部用來生產糧食，結構調整改革就沒有任何余地。尤為嚴重的是，在資源有限、糧食生產滿負荷運轉的情況下，耕地數量、水資源數量仍然在大幅減少，生產的資源性約束不斷加劇。因為城鎮化進程的推進，城市建設需要向周邊鄉村大舉擴張，占用更多的耕地，近些年我國有效糧田面積呈不斷遞減趨勢，2013—2017年，全國耕地面積由2013年的135163.4千公頃下降到2017年的134881.2千公頃，5年間耕地面積減少282.2千公頃。④

在水利方面，我國是一個水資源短缺、地區分布極不平衡的國家。大部分地區仍然采用落后的大水漫灌的灌溉方式，水資源浪費嚴重，加劇了水資源消耗。由于過度開發利用水資源，造成地表水過度開發和地下水超采等問題。特別是華北地區因為地表水資源嚴重不足，長期依靠超采地下水維持農業生產，每年超采地下水100億噸，變成世界最大的漏斗區，一部分地區出現地面大片沉降等問題，不再適合種植糧食。據估計，全國農業每年僅僅因為灌溉用水不足導致的糧食減產達到2500萬噸。⑤

同時，伴隨著經濟增長和糧食消費結構不斷升級，糧食質量問題和結構性矛盾問題日益凸顯，而且在短期內，不會完全得以解決。因為受制于糧食數量安全的限制，首先要保障足夠的產出量，這也將對長期糧食安全產生不利影響。糧食供給側的結構性矛盾通過糧食價格和糧農收入的下降，影響農民種糧積極性，也影響農民投資于土地的積極性，從而導致土地長期生產力的下降，增加未來糧食安全的風險。

因此可以說，糧食供應安全問題的核心已經由短期的數量安全問題轉變為中長期的生產能力安全問題。解決糧食產能安全，就要堅持藏糧于地、藏糧于技，加強農業的基礎設施建設，提高耕地地力，提升農業科技創新能力。

三、我國中長期糧食供應脆弱性的原因探析

從生產函數角度來看，糧食生產高度依賴資源條件和自然環境。在我國工業化、城鎮化加速推進的情況下，農業在與工商業爭奪土地、勞動力等資源要素方面一直處于極為不利的地位，耕地不斷減少、勞動力和資金持續外流，資源約束趨緊，加之生態環境不斷惡化，糧食生產面臨的資源環境約束和市場約束越來越突出。

1.資源約束：土地數量和質量雙重下降

土地是糧食安全的根本，在前面提到我國農業土地數量大幅度減少，更要警惕的問題是，我國耕地質量不僅總體偏低，而且由于長期對土地的過度開發利用，導致耕地質量下降，實際上相當于隱形的耕地數量的減少。根據原國土資源部第二次土壤普查結果：全國優質耕地占比只有21%，土壤有機質低于0.5%的耕地占比約10%；全國耕地平均有機質含量已下降到1%，大大低于歐美國家耕地2.5%—4%的平均水平；東三省黑土地的土壤有機質含量由剛開發時期的8%—10%已下降為1%—5%；全國50%以上的耕地微量元素缺失，70%—80%的耕地營養物質不足。⑥與2009年原國土資源部第一次土壤普查的結果相比較，全國耕地質量平均下降了0.16等，這說明我國耕地質量等別下降了，而下降1等意味著糧食畝產減少100公斤。⑦

值得指出的是，耕地平均質量下降，有城鎮化占用耕地的一部分原因，因為在執行占補平衡政策時，大多是用偏遠地區的劣等地補充被占用的良田沃土，引起耕地平均質量的下降，但這不是主要原因。耕地平均質量減退的主要原因與土地制度密切相關。家庭聯產承包責任制是在堅持農村土地集體所有制的前提下將農民的家庭經營引入農村集體經濟,稱為兩權分離改革。然而隨著改革的深入和市場經濟發展,集體所有制所特有的產權主體不明和所有權虛化的問題開始暴露出來。集體所有權的虛化把土壤肥力等土壤屬性實際上變為村莊范圍內的公共物品,激勵農戶在承包期限內最大限度地掠奪地力。農村改革40多年來，中間經歷過農戶承包地“3年一小調、5年一大調”的曲折歷程，實際的承包期限短引發的長期掠奪性生產行為,導致了耕地質量退化的嚴重后果。

當前在推進農村土地流轉和農業規模經營方面，盡管承包期限延長至30年，也沒有很好地解決掠奪地力的問題。因為新型農業經營主體在租來的土地上進行生產經營，土地流轉期限短、租期不穩定等原因同樣刺激了其短期化行為，他們不愿意在土地上進行長期性投資和改良土壤。因此可以說，糧食產能資源約束的背后實際是制度性約束。

2.人力資本約束：種糧勞動力數量和素質的雙重弱化

勞動人口是糧食生產的基本要素。但是由于種糧收益低,嚴重挫傷了農民種糧積極性，因此農村青壯年勞動力大量轉移進城務工，農村老人留守農村種糧的現象不斷加劇，農村家庭內部的這種亦工亦農的分工已經成為常態化模式。根據國家統計局數據，2017年農業勞動力平均年齡大于50歲，其中55歲及以上的中老年勞動力超過1/3。⑧中老年人的文化程度以初中及以下為主。農業勞動力的老齡化，一方面會減少糧食生產中的勞動供給量，另一方面會降低復種指數、減少糧食種植面積，從而影響糧食生產。而且老年勞動力科技文化素質普遍較低，接受和應用農業新技術能力有限，直接限制了農業新品種新技術的推廣應用，他們習慣沿襲傳統的小農生產方式，制約了糧食生產科技水平的提升，威脅到農業基礎的穩固和國家糧食安全。

3.科技約束：科技創新和推廣應用不足

我國符合產業需求的創新成果不多，推廣應用也明顯不足，制約了農業科技貢獻率的提高。從糧食單產水平來看，目前中國與世界先進水平相比還有不小差距，水稻、小麥、玉米、大豆單產只有世界先進水平的63%、65%、54%和52%。⑨從農業科技貢獻率來看，發達國家一般在70%至80%，德國、英國、法國等超過了90%，而我國農業科技貢獻率只有59.2%。我國農田灌溉水有效利用系數和水分生產率僅相當于世界先進水平的60%左右。⑩2018年《全球糧食安全指數(GFSI)》綜合評價了113個國家的糧食價格承受力、可獲得性、質量安全、自然資源風險等核心問題，中國的糧食安全排名在第46位。

我國糧食生產面臨的科技約束主要體現在兩個方面：一是創新能力弱。我國農業科研從總體上說是大而不強，盡管規模和人數在世界上是最大最多的，但就農業基礎研究水平來說，遠遠落后于歐美發達國家。在育種方面，國外種子公司已經大規模進入國內市場。而我國70%的先進農產品加工設備要依賴進口，自主研發新一代農藥的能力還很低，農產品質量安全控制、農業資源開發利用、防災減災等方面的技術也非常薄弱。另外，我國的農業科技企業起步晚，數量少，目前還沒有發展成為獨立的農業科研創新力量，主要是從公共研究機構購買技術成果維持生存，這反過來又激勵了公共研究機構科研人員片面追求商業化開發，從而削弱了行業公益性、基礎性研究力量。

二是推廣應用不足。在農業科技推廣體制方面，農業基層推廣機構工資待遇低，推廣經費無保障影響了推廣業務開展。同時推廣機構受行政化影響，缺乏有效的激勵與約束機制，干好干壞一個樣，農技推廣人員缺乏深入田間地頭開展宣傳推廣活動的動力。

分析其深層次原因，科技約束的背后更反映了小農生產方式與先進技術集成要求的矛盾。我國人均耕地面積1.4畝左右，不足世界平均水平的一半。農戶過小的土地經營規模，大大限制了先進生產技術的應用和推廣，不利于傳統農業向現代農業轉型。因為生產規模過小使得先進技術的邊際收益偏低，甚至不足以抵消邊際成本，農民缺乏應用新技術的內在動力。農戶的土地零星分散、一戶多達7—8塊土地，大型農業機械和栽培及病蟲害防治技術難以發揮應有的作用。根據誘致性技術變遷理論，農民沒有對新技術的市場需求，是我國科技創新不足的根本原因。

4.市場約束：糧食生產比較收益低

首先，糧食種植比較收益呈下降態勢。從成本角度來看，近年來農業生產的工資成本、農資成本以及土地成本等投入要素價格快速上升。根據《全國農產品成本收益資料匯編》數據，2006—2018年，稻谷、小麥和玉米三大主糧的平均生產總成本從444.92元/畝上漲到1093.65元/畝。其中，三大主糧生產的平均工資成本從151.96元/畝上漲到419.24元/畝，平均土地成本從68.25元/畝上漲到224.86元/畝。從收益角度來看，隨著對外市場的逐步開放，我國糧食供求價格開始受到國際市場糧價的直接沖擊，國內糧食價格普遍高出進口糧食價格30%，不僅糧食收購價格的提升空間遇到了天花板，而且從2017年開始，主要農作物的最低收購價還出現下降趨勢，例如小麥(三等)的最低收購價，2017年、2018年、2019年分別為1.18元、1.15元、1.12元。在生產成本不斷上漲與收購價格下降的情況下，種糧利潤自然會快速降低。根據《全國農產品成本收益資料匯編》數據，三大谷物的平均凈利潤從2011年的250.77元/畝下降到2018年的-85.48元/畝。這不僅嚴重挫傷了廣大農民種糧的積極性，還將影響農民對土地的長期投資預期，不可避免地加劇土壤質量退化趨勢。

其次，小農戶兼業經營問題突出。我國農戶數量多，戶均農業經營規模小，小農生產方式的資源配置效率十分低下，勞動生產率和土地產出率低。在市場規律的支配下，農村居民家庭經營性收入在人均可支配收入中的占比持續下降，2018年經營性收入占比下降到36.66%，工資性收入占比上升到41.02%。而且，由于糧食生產比較收益低，糧食生產對農民家庭收入的貢獻越來越小，越來越不重要，逐漸演變為家庭副業，小農戶在糧食生產上開始滿足于只生產自用的口糧，說明小農戶種糧意愿普遍下降，缺乏投資土地和農業的積極性。

四、我國中長期糧食供應安全的多重保障策略

糧食安全是保障民生、保障經濟社會發展大局的基礎，要在確保國家糧食安全方面有新擔當新作為。構建糧食供應安全體系，涉及紛繁復雜的經濟社會問題，需要采取多重保障策略。

1.堅持藏糧于地，強化糧食生產的基礎支撐

切實守住18億畝耕地紅線，保持足夠的耕地資源數量，是實現中長期糧食供應安全的基礎。要以建設高標準糧田、改造中低產田為主導，在2022年建成10億畝高標準農田的基礎上,持續推進高標準農田建設和中低產田改造。土壤肥力是土地生產力的基礎，但它的屬性又是“公共物品”，無論小農戶還是大農戶都缺乏長期投資的意愿。要提升土壤肥力，改變土地質量退化的局面，就必須以政府投資基金作為主渠道。為穩定提高糧食產量，還必須改變農田水利設施長期薄弱的局面。要明確農田水利基礎設施的公益性質，加大各級財政投入力度，創新農田水利基本建設投入管理體制，通過以獎代補、先建后補等方式，建立健全多元化投入新機制，激勵農民投工投勞改造小型農田水利設施。持續推進大中型灌區續建配套和節水改造工程，建立節水型農作制度和與之相匹配的技術體系、工程體系，全面推廣“噴灌”“滴灌”等灌溉方式，發展節水型農業，提升灌溉效率。加大防洪排澇工程體系建設力度，加快糧食主產區排澇設備更新改造，提高抵御自然災害的能力。注重產地環境面源污染治理，從源頭上保障糧食產品質量。

2.強化科技支撐，增強糧食綜合生產能力

首先，需要明確農業科技是社會公益性事業，要繼續保持公共財政對農業科技撥款的主渠道地位，不斷增加各級政府對農業科技的投入。加強高產優質農產品新品種的研發、選育、引進、推廣，爭取全面實現良種化。加強集約化種養技術、保護性耕作技術、資源高效利用技術、農業綠色生產和農產品安全技術、農業機械化與信息化技術、生物災害預警和防控技術等的研發和推廣。其次，加強農業技術推廣體系建設。面對分散的千家萬戶，要創新農業技術推廣管理體制，引入市場競爭機制，建立健全以公益性農業技術推廣機構為主導的多元化農業技術推廣服務體系。對于公益性農業技術的推廣，要實施“科技人員直接到戶、良種良法直接到田、技術要領直接到人”的新辦法。隨著新型農業經營主體的快速發展，要適時加強縣級推廣部門建設。縣級推廣平臺要向上承接各級科研機構的先進技術，向下對接專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等新型農業經營主體，提高農業科技推廣效率。建立健全政府購買農業技術推廣服務的市場競爭機制，探索多渠道解決農技推廣“最后一公里”問題。

3.培育新型農業經營主體，強化糧食安全的產業支撐

陳留是個搞笑高手，只要有他的地方，就有歡聲笑語。他和易非是在一次朋友的生日聚會上認識的，當時K歌，她正獨自霸著麥克風，他主動跟她合唱了一首，他說他也喜歡周董的歌，后來就聊上了，卻發現除了歌曲，他們還有更多共同的愛好。比如說，他也喜歡曹操。

深化農村產權制度改革。完善農村土地“三權分置”實施方案，推進土地經營權有序流轉和糧食的規模化經營，提高糧食生產力。加快培育農業新主體，主要是培育新型農業經營主體和新型農業服務主體，推進多種形式的適度規模經營。一方面，通過完善財政補貼、農業信貸保險等政策，支持專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體加快發展，發揮他們在農業科技推廣應用和農業轉型發展中的示范帶動作用。另一方面，今后很長一個時期，小農戶家庭經營將是我國農業的主要經營方式，要加快實施農業社會化服務支撐工程，支持合作社、家庭農場、供銷社等新型農業服務主體對農村小規模兼業農戶開展代耕代種、聯耕聯種、土地托管等專業化、規模化服務，促進小農戶和現代農業發展有機銜接。

4.推進糧食產業供給側改革，促進產業轉型升級

順應市場變化，堅持需求導向，合理配置農業資源，擴大優質小麥、特色經濟作物等農產品有效供給。樹立“大食物”觀，加快種植業結構調整和大農業結構調整，合理開發更多農業資源，為市場提供更加豐富的農產品，滿足城鄉居民日益多元化的食物消費需求。

完善糧食支持保護政策，激活糧食生產的主體、市場和要素，調動各類主體的種糧積極性。探索稻谷、小麥生產者補貼、完全成本保險、收入保險等新型支持方式，提高財政支持效率。強化對種糧農戶和規模經營主體的農機購置補貼和涉糧固定資產投資的金融支持。加大對13個糧食主產區糧食產業政策的支持力度，提升主產區地方政府發展糧食生產的積極性。糧食主產區要圍繞糧食加工業，實施農產品加工業提升行動。加快延伸產業鏈，促進農業生產、加工、物流、研發和服務相互融合；提升價值鏈，鼓勵農業龍頭企業和糧食加工領軍企業向優勢產區和關鍵節點集聚，開展農產品生產加工、綜合利用技術研究與示范；打造供應鏈，面向市場開發符合不同消費層次個性化、定制化產品，建立完善的市場供應鏈體系。

積極構建集良種繁育、規模生產、精深加工、物流銷售和循環利用于一體的現代農業產業體系。積極完善龍頭企業與農戶的合作機制，提高產業鏈條的穩定性。鼓勵專業大戶和龍頭企業領辦合作社；鼓勵發展以家庭農場和專業大戶為主體的農民專業合作社，使其成為擴展糧食產業鏈、實現農業農村現代化的重要組織形式。大力發展農業產業化經營，鼓勵家庭農場以專業合作社等形式與龍頭企業合作，實行“龍頭企業+以專業農戶和家庭農場為主體的農民專業合作社”的聯結方式。

積極發展“互聯網+農業”。深入貫徹落實“互聯網+行動實施方案”，培育一批網絡化、智能化、精細化的現代“種養加銷”新模式，提高農產品競爭力。鼓勵大型電商平臺企業開展為農服務，逐步形成線上線下融合、農產品進城與農資和消費品下鄉的雙向流通格局。

5.擴大國際合作，優化貿易格局

創新“一帶一路”農業合作新思路，在沿線國家積極對接優質農業資源，加快農業企業“走出去”發展步伐，促進境外種植，使境外農業穩定發展。充分利用“兩種資源，兩個市場”，保障國家糧食安全。在貿易方面可以更多進口土地密集和水資源密集的資源密集型農產品，適度進口糧食產品。同時，繼續推進農產品進口多元化，解決農產品進口地區集中、品種集中的問題，并通過進口的倒逼機制促進國內農業生產方式的轉型升級。在投資方面，要促進農業生產要素的國際國內雙向流動，促進國內農業技術進步，助力海外農業生產發展。譬如中俄兩國簽署的《中國東北地區和俄羅斯遠東及貝加爾地區農業發展規劃》就在大豆、玉米、奶牛、肉牛等方面開展了合作。政府間達成了發展規劃共識，為解決農業企業對外開放、“走出去”發展提供了基礎保障。

加快適應國內外的經濟發展形勢，提高應對各種風險挑戰的能力。我國作為全球人口第一大國，人口還在持續增長。根據各方面專家的預測，2030年前后，我國人口將達到16.5億人，糧食需求將持續擴大。所以在提升糧食產能的同時，要大力發展糧食物流體系，提高糧食流通效率，增強宏觀調控能力。

6.建立健全糧食質量監測體系，確保糧食品質

完善的糧食監測體系對增強我國糧食的市場競爭力，保障人民生活的健康，確保糧食安全具有重要的意義。因此，需要樹立綠色環保、無毒無害的新的糧食安全觀，完善各個環節的監測，集技術、經營、管理于一體，加快推進監測系統的科學化、規范化、程序化，通過各個環節的監測，確保糧食品質。緊抓源頭，建立種子、土壤、耕作、灌溉等方面的標準，對于農藥、化肥、除草劑要有更為具體的標準，不同地區要根據氣候、土壤條件制定不同的標準，要以嚴謹的標準、嚴格的管理、嚴肅的處罰、嚴厲的問責，提高糧食生產過程的質量控制標準。同時，構建以國家區域中心為龍頭、省級為骨干、市級為支撐、縣級為基礎、企業為補充，適合我國國情和糧情的糧食質量安全檢驗監測體系，提高檢驗監測能力。積極發展第三方檢驗服務市場，拓展服務功能，建立糧食認證體系，保障糧食品質。

注釋

①《新冠疫情威脅全球農業中國居民餐桌受影響嗎》，新浪網，http://finance. sina. com. cn/stock/relnews/cn/2020-03-30/doc-iimxyqwa4153454.shtml，2020年3月30日。②③⑤陳燕：《高質量發展視角下的糧食安全問題研究》，《東南學術》2020年第1期。④⑧此處數據根據《中國農村統計年鑒》(2014—2018)相關數據計算所得。⑥龐文淥：《構建新常態下“多維度、全要素”糧食安全保障機制的探討》，《糧食加工》2020年第3期。⑦《2015年中國耕地面積凈減99萬畝：等于少個產糧大縣》，華夏經緯網，http://www.huaxia.com/xw/dlxw/2016/04/4812813.html?id=75，2016年4月22日。⑨張紅宇：《高度重視國家糧食安全問題》，《企業家日報》2020年5月15日。⑩杭帆、郭劍雄：《人口轉型、技術進步與中國農業的可持續增長》，《西北農林科技大學學報》(社會科學版)2016年第1期。《2018年全球糧食安全指數發布》，搜狐網，https://www.sohu.com/a/273865247_100006421，2018年11月7日。杜志雄、韓磊：《供給側生產端變化對中國糧食安全的影響研究》，《中國農村經濟》2020年第4期。此處數據根據《中國統計年鑒》(2019)相關數據計算所得。張義博：《新時期中國糧食安全形勢與政策建議》，《宏觀經濟研究》2020年第3期。