領導干部應對風險能力評估：動因、要素、方法

張 書 林

黨的十九屆四中全會提出，健全提高黨的執政能力和領導水平制度，就要“完善擔當作為的激勵機制，促進各級領導干部增強學習本領、政治領導本領、改革創新本領、科學發展本領、依法執政本領、群眾工作本領、狠抓落實本領、駕馭風險本領，發揚斗爭精神，增強斗爭本領”①。全會在此列舉了領導干部必須具備的九大能力本領，其中之一就是駕馭風險本領。當前我國正處于實現中華民族偉大復興的關鍵時期，面臨的機遇前所未有，面臨的風險和挑戰也前所未有，“黑天鵝”事件和“灰犀牛”事件可能隨時發生。近年來，美國對我國采取的一系列干預和打壓措施，2019年香港發生持續數月的嚴重動亂以及2020年春節前后暴發的新冠肺炎疫情，都是黨和人民在前進的道路上遇到的空前嚴峻的風險和挑戰。因此，增強各級領導干部駕馭風險的本領刻不容緩。領導干部駕馭風險本領與應對風險能力是一體同義的概念，很難截然分開。提高領導干部應對風險能力，關鍵是要對其應對風險的能力進行準確評估，借以形成以評估促提高的動力及壓力機制。而且，通過強化對領導干部應對風險能力的評估，也能夠助推形成一種正確的用人導向：把那些在應對處置重大風險的戰斗中真正靠得住、有本事、能干事的優秀干部發現出來、提拔重用起來。

一、現實動因

對領導干部應對風險能力進行評估，是新時代防范化解各種風險、確保國家長治久安的需要。當前，我國處于結構性風險社會時期，一些影響現代化進程的不穩定因素增多，這是強化對領導干部應對風險能力進行評估的重要原因。

1.我國已進入結構性風險社會時期

德國社會學家烏爾里希·貝克在《風險社會》一書中首次提出風險社會的概念。根據其風險社會理論，風險社會有結構性風險社會、功能性風險社會之分。結構性風險社會是指基于社會階層結構、利益結構、價值結構、文化結構、制度結構之意義上的風險社會，是風險社會的深層形態。功能性風險社會是指基于風險認知缺位、社會調節失靈、應對處置不得要領等功能性降低意義上的風險社會，是風險社會的淺層形態。進入結構性風險社會的標志性特征主要有：城鄉、地區、行業、人群之間的貧富分化加劇，社會利益矛盾和利益糾紛頻發、加劇；對社會公平公正的渴求異常強烈，既體現到理念層面、行動層面、治理層面，更反映到對制度設計、制度安排的訴求上；社會的文化沖突、價值沖突加劇，傳統與現代、城市與鄉村、社會富裕階層與貧困階層、東方與西方等的文化與價值相互碰撞，對多元社會文化、多元價值觀的整合面臨巨大壓力；民眾對政府的信任度降低，累積性不信任呈蔓延走勢，甚至掉入“塔西陀陷阱”之中；國家和社會公共利益被不同程度地肢解為部門利益、曲解為官員群體利益、瓦解為官員個人利益；主流意識形態在凝聚整合社會、民眾方面的效力下降，非主流意識形態沖擊主流意識形態的破壞力在增大；社會個體的自我意識覺醒、獨立性增強、個性充分張揚，組織、權威對個體的束縛力事實上呈現下降走勢，社會的組織化、組織化的社會均承受空前壓力；等等。依據上述標志性特征來判斷，當代中國已然進入結構性風險社會時期。

2.我國現代化進程中出現的不穩定因素增多

適應時代潮流、世界大勢的發展變化，當代中國的國家轉型、社會轉型、政黨轉型也同步展開。在轉型的過程中，推進國家治理、社會治理、政黨治理面臨很多前所未有的新情況新矛盾新問題，加大了治理過程中的不確定性，這些不確定性就是風險因子。眾所周知，當代中國的國家轉型、社會轉型、政黨轉型均是向著現代化邁進的。但是，現代化是一個過程、一種行進狀態，不是一種已然的結果，現代性才是一種結果。一般說來，現代化的過程總是伴隨著風險，充滿著不穩定因素。只有當現代化過程走完了，真正達到現代性了，才能最終迎來真正的穩定。所以，在當前我國推進國家、社會、黨自身的現代化的過程中，各種風險的滋生蔓延就具有了客觀性。特別是近些年來，影響我國現代化進程的不穩定因素有所增多，這一問題已引起黨和國家領導人的高度重視。2019年1月21日，習近平在省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班的開班式上發表重要講話，特別強調了要著力防范化解政治、意識形態、經濟、科技、社會、外部環境、黨的建設等七大領域的重大風險，這是對我國現代化進程中風險彌漫狀況的深刻闡釋。

3.輿論傳播方式的變化帶來新風險

以報紙、雜志、電視、廣播等為代表的傳統媒體，其基本的媒體生態是“強勢建構與弱勢解構并存”，國家管控媒體的難度較小、風險較小。在傳統媒體時代，黨和政府對信息的可控性、壟斷性強，一些負面問題、負面信息通常是以源頭控制、有序傳播的形式進入大眾視野的，有的很難傳播到社會上、群眾中。但是，新媒體、自媒體、全媒體時代的到來，互聯網傳播平臺的興起，微博、微信等社交媒體的廣泛應用，使得當下的媒體生態正在變為“弱勢建構與強勢解構并存”，國家管控媒體的難度增大、風險增大。一方面，新媒體、自媒體從吸引眼球、提升關注度的功利性目的出發，以行使輿論監督的名義，往往在揭露社會丑惡現象及社會負面問題上濃墨重彩、下足功夫。另一方面，新媒體、自媒體作為信息快速傳播的有效載體和平臺，又存在著“看熱鬧不嫌事大”的特點，很容易將一些負面問題“小事炒大、大事炒炸”。可見，當下的全媒體、自媒體、新媒體時代的傳播方式遠遠不同于傳統媒體時代，這一輿論傳播方式的變化加大了領導干部應對輿論傳播風險的難度，使其應對處置風險的能力面臨前所未有的新挑戰。

4.國際國內黨內形勢的新變化滋生新風險

進入新時代，對于國際國內黨內形勢的新變化滋生的新風險，我們可以從三個基本維度來透視。

第一，從國際維度上看。西方一些敵對勢力面對中國的和平發展如坐針氈、惶恐不安。他們借助搞和平演變西化中國、借助支持分裂勢力分化中國、借助支持所謂“民運民權民主勢力”丑化中國，在國際社會散布一波又一波的“中國威脅論”。在國際政治秩序建構、經濟貿易往來、文化社會交往、項目發展合作等領域內刻意妖魔化中國和中國共產黨，成了刻意搗蛋的“跳梁小丑”。2018年以來，美國挑起了中美貿易戰并采取一系列打壓措施，實質上就是美國在“搗蛋”。因此，我國要高度重視美國刻意制造與中國緊張關系的外交風險。

第二，從國內維度上看。當前，我國推進的全面深化改革必然造成“利益蛋糕”的重新分配，必然會觸動某些人的既得利益。于是，他們跳出來千方百計地阻撓改革，從而使改革面臨新的挑戰。西方普世價值、憲政民主、新自由主義、歷史虛無主義、新聞自由、民主社會主義、政治合法性、公民社會、公共知識分子思潮等錯誤思潮時隱時現，意識形態安全問題空前嚴峻地擺在我們面前。疆獨、藏獨、“臺獨”“港獨”、法輪功、民運分子等國家和民族分裂勢力、分化勢力無時無刻不在挑起紛爭、制造事端。諸如此類的一系列復雜國內問題匯聚在一起，成為擺在中國共產黨治國理政、執政興國征程中的各種風險。

第三，從執政黨的維度上看。鄧小平在南方談話中曾深刻指出，中國要出問題，還是出在共產黨內部。對這個問題要清醒。作為執政黨，我們黨面臨的執政環境是復雜的，影響黨的先進性、弱化黨的純潔性的因素也是復雜的。在“四大考驗”面前，一些黨員干部以權謀私、腐敗變質，破壞了黨群關系，給黨長期執政帶來了風險和隱患。

5.經濟發展模式轉向高質量發展引起新風險

我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式的關鍵期。經濟進入新常態后，經濟下行壓力增大與經濟轉型壓力疊加，原有在經濟高速發展下被掩蓋、被隱藏、被“安撫”的很多風險性問題開始凸顯。比如，支撐經濟發展的一些優惠政策減少，樓市走低、股市低迷，經濟投資風險系數增大；環保督查力度持續加大，新舊動能轉換導致傳統產業轉型升級的壓力和風險增大；由于經濟下行壓力增大，由于依法治國要求凡事必須于法有據，經濟高速發展下很多能夠用錢來解決或緩和的社會領域的風險問題，在經濟高質量發展下已然行不通了；等等。由此可見，當下經濟高質量發展模式使得領導干部承受更多的挑戰，對他們的執政能力和執政水平有了新的更高的要求。

二、要素構成

就要素構成而言，對領導干部應對風險能力的評估通常應涵蓋以下七個方面。

1.風險認知能力評估

領導干部風險認知能力是指其對治國理政、執政興國、管黨治黨過程中可能遇到的各種風險的總體認知狀況、系統把握程度。

其一，風險認知能力的前提是要有風險意識、憂患意識。領導干部對各種可能發生的風險只有先意識到、感覺到了，有了風險意識、憂患意識，才有可能予以重視。強化風險意識、憂患意識，要求領導干部必須常觀大勢、常思大局，科學預見形勢發展走勢和隱藏其中的風險挑戰，對任何風險隱患都要放在心上，毫不遲疑地堅信這一條：在應對風險上從來都沒有什么“萬無一失”，只有“一失萬無”。

其二，風險認知能力意味著對風險局勢、風險樣態的全面深刻把握。如前所述，根據習近平在省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班開班式上的重要講話精神，領導干部提高風險認知能力就是要聚焦政治、意識形態、經濟、科技、社會、外部環境、黨的建設這七個領域。領導干部對這些領域的重大風險既要有淺層的感性認知、直觀感受，也要有深層的理性認知、規律性把控，更要掌握相應的風險理論并熟練運用于實踐。

對領導干部的風險認知能力進行評估應把握的基本準則是：考量其自身的風險意識、憂患意識是否得到強化，是否已經具有了成熟的風險思維；考量其能否搞清弄懂正在面臨面對的風險究竟是什么，到底有哪些風險因子存在，風險一旦發生，其強度究竟如何，主要看其對風險的存在是否做到了既“知其然”更“知其所以然”；考量其是否真正將對風險的認知、判斷作為想問題、辦事情、作決策的出發點，是否將風險理念內化于心、外化于行；等等。震驚全國的2018年山東濰坊壽光“8·19”洪災的發生，很大程度上可以歸咎于有關部門對泄洪風險的認知缺位、判斷失誤。這也從側面表明，此次洪災事故風險的發生，其實早在對風險認知的環節，就已經埋下了隱患。

2.風險預警能力評估

領導干部的風險預警能力就是指對可能發生的風險保持足夠的敏銳性、敏感性、鑒別力，能夠做到見微知著、未雨綢繆，在風險的萌芽階段、醞釀階段就靈敏地感知到了風險的存在、發展走勢及潛在威脅，進而做好應對風險的心理準備、資源準備。特別需要指出的是，對政治領域的重大風險，領導干部強化風險預警能力就要切實“增強政治敏銳性和政治鑒別力，對容易誘發政治問題特別是重大突發事件的敏感因素、苗頭性傾向性問題，對意識形態領域各種錯誤思潮、模糊認識、不良現象，保持高度警惕，做到眼睛亮、見事早、行動快”②。對領導干部風險預警能力的評估，要綜合考慮其先前應對風險的已有經驗，對風險性質和強度判斷的準確性，面對風險的心理強度和承壓能力，為應對風險所做的資源準備以及提供的應對風險的應急預案的科學性及可行性等方面的因子。

3.風險防范能力評估

風險防范能力是指領導干部堅持防患于未然，有效阻止風險發生、排除風險隱患的能力，就是有效防止那些潛在性、可能性、苗頭性風險最終發展成為既定的事實性風險的本事。對領導干部的風險防范能力進行評估，就要聚焦可能爆發風險的地域、領域、環節、人群等，綜合考量領導干部在風險點排查、潛在風險強度評估、風險點干預處置、風險隱患根除等方面的工作開展情況及其實效性。風險防范能力在領導干部應對風險的能力體系中的地位至關重要。領導干部風險防范能力提升上來了，其在駕馭應對風險時就能夠做到“重心前置”“關口前移”，從而將風險隱患消滅在萌芽狀態；反之，一些潛在的風險就會演化成現實。近些年來我國發生的幾起重特大安全風險事故，究其因由，大都是因為防范不到位、防范流于形式、將防范搞成形式主義而造成的。2013年山東青島“11·22”輸油管道爆炸事故、2015年天津濱海新區“8·12”特大爆炸事故、2019年內蒙古錫林郭勒盟“2·23”礦難等重特大安全風險事故發生之前，都有諸多事故隱患、先兆反復出現，有關部門也是作了開會研究、警告、罰款、督促整改來進行防范，但是最終都是流于形式、流于表面，不是真下狠心、下死手去抓落實。結果，量變最終發展為質變，導致重特大風險事故發生。

4.風險舒緩能力評估

如果我們實施了最大限度的防范并付出了最大努力，風險還是發生了，那么，風險發生后，就要第一時間進行舒緩，力所能及地釋放風險中蘊含的負能量，降低風險發生的烈度、強度、破壞力。對領導干部風險舒緩能力進行評估，應把握的基本準則是：沉著冷靜，不能自亂陣腳、驚慌失措；要看得清、判斷對、下手準；要采取有針對性的方法，多措并舉進行舒緩；要辨證施治特別是首先從治標上進行舒緩，先控制風險“火災”的火勢、撲滅風險火災的“明火”；等等。

5.風險控制能力評估

風險控制就是指風險發生后，在進行了初步舒緩的情勢下，對風險發展蔓延進行全方位、系統性、綜合性的干預和削減。領導干部控制風險發展蔓延的本領，就是其風險控制能力。領導干部的風險控制能力評估通常應包括：正確選用風險防控預案，介入到風險發生發展的全過程，保證風險演進的全程可控性；堅持底線思維，做好應對風險發展蔓延可能導致最壞后果的準備，同時盡最大可能謀求防控風險的最好結果；做好宣傳解釋工作、輿論引導工作，把控社會輿論、網絡輿論走向，防控負面輿論、虛假信息借機煽風點火、火上澆油；控制風險的“火勢”蔓延，避免“城門失火，殃及池魚”的連鎖反應；做好當事人或關聯人的思想政治工作，使之保持心理平靜，防止出現心理防線的崩塌；等等。

需要補充的一點是，對領導干部的風險控制能力評估，要特別關注其阻斷不同領域風險轉換的能力，這方面的能力在領導干部應對風險能力評估中應占據重要分量，需要予以特別考量。《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》提出，領導干部提高政治本領的一個重要方面就是“要提高風險處置能力，及時阻斷不同領域風險轉換通道，防止非公共性風險擴大為公共性風險、非政治性風險演變為政治風險”③。實踐表明，領導干部如果缺乏強有力的風險控制能力、協調溝通能力、深度動員能力，就不能有效阻斷生態風險、災害風險等向社會風險進而向政治風險的轉換，就不能有效阻斷非公共性風險被轉換放大為公共性風險，就不能真正規避在應對風險的過程中把“小事搞大”、把“大事搞砸”的問題。

6.風險化解能力評估

風險化解能力就是指領導干部最終解除風險的本領。比如，2003年“非典”發生后，我們黨及時動員全黨和全國各族人民，很快戰勝了非典，成功化解了“非典”這一公共衛生風險、黨的執政風險。其他還有2008年云南孟連事件、2008年貴州甕安事件、2009年湖北石首事件、2018年山東平度事件。各級領導干部進行果斷處置并最終順利解決，意味著最終完成了風險處置化解。

習近平指出：“要提高風險化解能力，透過復雜現象把握本質，抓住要害、找準原因，果斷決策，善于引導群眾、組織群眾，善于整合各方力量、科學排兵布陣，有效予以處理。”④具體來說，領導干部風險化解能力的評估應涵蓋他們在終結風險進程、平息風險事態、消除風險影響、平復民眾心理、恢復風險前的原狀等方面的行為效度，主要包括：在終結風險的進程是否能夠做到科學果斷決策，平息風險事態是否能夠做到干凈利落，消除風險影響是否不留后遺癥，平復民眾心理是否能夠最大限度和可能做到公平公正，恢復風險前的原狀是否能夠盡力做到嚴絲合縫，等等。

7.風險善后能力評估

風險善后就是指程序性的風險化解處置工作完成后，還要隨之跟進做好輿論引導、風險補償、經驗教訓總結、舉一反三風險隱患排查、制度創新等方面的工作，以力求切實消除風險因子，根絕風險事故的再次發生。領導干部這方面的能力素養要求，就是風險善后能力。風險善后雖屬于亡羊補牢之舉，但是鑒于防控應對風險是長久之策而不是權宜之計，是需要堅持不懈常抓在手的工作而不是“一錘子買賣”之事實存在，它對于領導干部防控應對風險還是具有積極意義的。

對于領導干部風險善后能力的評估，要著力圍繞以下基本面展開：是否能夠掌控正確輿論導向，引領民眾認知、網絡和社會輿論回歸客觀、回歸理性；是否對風險中的利益受損者進行了適當強度的風險補償，使其從中受到安撫慰藉；是否真的能夠從風險的發生蔓延中得到教訓、從應對化解風險中總結經驗；是否能夠以風險為契機舉一反三深入排查風險隱患，防范杜絕類似風險的重復上演；能否在風險化解處置完成后，從風險研判機制、決策風險評估機制、風險防控協同機制、風險防控責任機制等入手，推進建成適合本地區本單位本部門特點的風險防控機制，沉淀形成風險防控的制度成果；等等。

三、主要方法

對領導干部應對風險能力進行評估，關鍵是要方法得當，否則，就有失客觀公允。筆者認為，以下幾種方法可能是行之有效的。這些方法，有時可以單獨采用，有時可以合并采用。

1.指標體系評估法

所謂指標體系評估，就是指堅持定性分析與定量分析的統一，科學設定對領導干部應對風險能力進行評估的各級各項指標，明確各級各項指標的權重分值，對指標進行量化打分，依據最終得出的權重分值對領導干部應對風險能力的總體水平作出測評。

一是進行定性分析。定性分析的要點是：領導干部應對風險的過程是否始終堅持了黨性立場、人民立場，是否堅持了正確的政治方向，是否做到了科學決策，是否在全面依法治國的框架內展開，是否最大限度地降低了風險的破壞力。

二是進行定量分析。首先，從風險認知能力、風險預警能力、風險防范能力、風險舒緩能力、風險控制能力、風險化解能力、風險善后能力等七個方面設定領導干部應對風險能力的一級指標，并以百分制確定各個一級指標的相應權重分值。其次，在一級指標之下設立二級指標，在二級指標之下設立三級指標，以此類推，進一步細化指標權重分值。最后，由組織人事部門以指標權重分值為參數，對領導干部應對風險能力的各級各項指標進行量化打分，以最終的得分結果為依據，對領導干部應對風險能力的高低強弱作出評估。需要指出的是，采取指標體系評估法對領導干部應對風險能力進行評估，第一步是進行定性分析。如果通過定性分析發現領導干部不過關，那么，以設定各級各類指標為內核的定量分析測評，也就沒有必要再去做了。

2.輿論導向評估法

群眾的眼睛是雪亮的，領導干部應對風險能力的強弱，群眾最有發言權。如果大眾媒體、社會輿論的主流意見認為某一領導干部應對風險能力是低下的，那么組織人事部門就要高度重視民意，決不能置若罔聞。否則，社會大眾就會對評估的公正性產生懷疑，進而引發信任危機。運用輿論導向評估法，要注意把握兩個基本點。一是正確看待輿論。在當今互聯網時代，輿論的影響力無疑是巨大的。無論是贊揚的或是批評的輿論，領導干部都要真誠歡迎。當前，有的領導干部視輿論為洪水猛獸，在遇到批評的輿論時，驚慌失措，避之尤恐不及，千方百計地“滅火”。隨著社會的進步，各級領導干部都要習慣于在有批評的環境下生活，正視批評的輿論，積極解決問題。二是正確分析輿論。時下，一些群眾抱著對自己言論負責、對社會負責的態度，發表正確的、客觀的、理性的言論。然而，也有少數人不負責任地發表一些非理性的、片面的甚至錯誤的言論。在泥沙俱下的輿論面前，組織人事部門要深入細致地做好輿論甄別工作，善于發掘主流輿論，從民意中判斷領導干部應對風險能力的強弱。

3.政治效力評估法

所謂政治效力評估，就是指對領導干部處置應對風險的結果在塑造黨和政府形象等方面所產生的積極正向影響力作出評價分析。它涵蓋兩個要點。一是是否提升了政府公信力。領導干部在處理重大社會風險時，是否能在危難時刻同人民群眾站在一起，風雨同舟、共克時艱，從而使人民群眾從內心里更加信賴黨和政府，更加堅定聽黨話、跟黨走的信心。二是是否密切了黨群干群關系。領導干部在化解重大社會風險時，是否堅持以人民為中心，通過積極應對并妥善處置風險，優化了黨和政府形象，贏得廣大人民群眾對黨和政府的點贊，建塑起“人民政黨愛人民、人民政府愛人民”的光輝政治形象，使黨群干群關系更加密切。

4.有形損失評估法

所謂有形損失評估，就是指對領導干部在應對風險時造成的有形損失進行評估。由于應對風險不及時、處置風險不得力、化解風險不得法，國家和人民的生命財產安全往往會遭受有形損失。有關部門可以通過有形損失評估法，對領導干部的應對風險能力作出判斷。這里需要明晰三個問題：其一，有形損失評估是在風險發生之后、危害結果成為既成事實的情況下通過統計計算得出的；其二，有形損失評估必須要由國家統計機構、國家有關部門認證的第三方權威評估機構等實施并接受社會和輿論的監督；其三，有形損失評估通常計算的只是看得見、摸得著的直接生命財產損失，并沒有充分考量風險發生發展蔓延所造成的間接性、潛在性損失。

5.情景模擬案例評估法

情景模擬案例評估法實際上是情景模擬法和案例法兩種方法的有機融合，主要應用于干部選拔任用的過程中對擬選用人應對風險能力的測試性評估。它是根據對擬選用人的應對風險能力進行考量評估的要求、重點、要點，來設計風險發生發展蔓延的現場情景，讓擬選用人置身逼真的現場作出快速應對，并根據擬選用人在風險發生發展蔓延的各個環節流程中的具體表現、對潛在或顯性風險問題的處置方式、風險應對的質量成效等綜合因素的考量，來最終判斷評估擬選用人的應對風險能力狀態的一種評估方法。

情景模擬案例評估法在運用的過程中，應注意把握以下要點：其一，根據應對風險能力評估的要求和重點去設定情景、選擇案例，最大限度地實現情景與案例的高度吻合。其二，以情景模擬案例來評估領導干部、擬選用人的應對處置風險能力，必須組建“領導+專家+群眾”的“三人團”，在作出評估時，綜合考慮各方意見和感受。其三，由于情景模擬案例評估法是一種專業性的評估方法，組織人事部門如果將其委托給權威性的教育培訓機構、第三方評估機構去做，更能體現出評估結果的真實性、可信度。其四，運用情景模擬案例評估法，要求領導干部、擬選用人必須在規定的時間內根據風險推進的進度作出快速準確的反應，其時效性、實效性的要求均很高。其五，運用情景模擬案例法去評估領導干部、擬選用人的應對處置風險能力，不是被評估人的“獨角戲”“獨唱音樂會”。在模擬的風險應對處置過程中，被評估人必須與其他人進行協調溝通配合。因此，情景模擬案例評估法同時考量的是一個地區、單位、部門應對處置風險的“大匯演”“大合唱”。

注釋

①《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日。②③《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》，《人民日報》2019年2月28日。④《提高防控能力著力防范化解重大風險 保持經濟持續健康發展社會大局穩定》，《人民日報》2019年1月22日。