探討新制度下高等學校財務信息公開存在的問題及對策

付玨銘

摘 要：教育部先后制定一系列制度文件，以加強高校財務信息的公開。然而，現(xiàn)階段各級高校財務信息公開在一定程度上未達到2019年起實施的政府會計制度“雙功能”“雙基礎”“雙報告”會計核算管理體系的有關(guān)要求，存在制度未及時修訂、公開內(nèi)容不完整、公開對象過于單一及信息缺乏有效的內(nèi)外部監(jiān)管等問題。因此，我國高校財務信息的公開應根據(jù)政府會計制度的要求完善高校財務信息公開制度、進一步深化公開內(nèi)容、增加財務信息公開對象并加強內(nèi)外部的有效監(jiān)管。

關(guān)鍵詞：高校財務;信息公開;問題;改進措施

中圖分類號：G647.5? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）27-0071-03

一、高校財務信息公開的相關(guān)規(guī)定

我國教育部2010年制定《高等學校信息公開辦法》（簡稱《辦法》），并于9月在我國高校正式實施?！掇k法》的起草制定主要是對黨中央和國務院先前頒布的《政府信息公開條例》的修訂和延續(xù)，有效地推進了我國高等教育系統(tǒng)和企事業(yè)單位的信息公開工作，其重要意義在于進一步深化高校的校務信息公開，提高了教育信息公開工作的透明度，廣泛地接受公眾的監(jiān)督，提升高校的財務管理水平等。該《辦法》第二章第7條中明確規(guī)定，高等學校財務需公開的主要內(nèi)容應當包括財務相關(guān)管理制度，學校經(jīng)費來源、年度經(jīng)費預算決算方案財政性資金、受捐贈財產(chǎn)的使用與管理情況等。公開的方式和途徑規(guī)定高?？梢灾苯油ㄟ^學校網(wǎng)站等校內(nèi)媒體和報紙、雜志等校外媒體及時予以公開，并及時地更新學校需要公開的信息，設置意見箱和網(wǎng)站意見欄聽取高等學校全體師生對高等學校的信息公開管理有關(guān)工作的意見和建議。

其后，教育部在2012年發(fā)布的《教育部關(guān)于做好高等學校財務信息公開工作的通知》（簡稱《通知》）以及在2013年發(fā)布的《教育部關(guān)于進一步做好高等學校財務信息公開工作的通知》中，細化了高等學校財務信息具體的公開內(nèi)容、時間和公開的方式，要求公開的高等學校財務相關(guān)信息內(nèi)容主要為收支預算、決算總表，收入、支出預決算表及財政撥款支出預算、決算表。

二、高校財務信息公開的現(xiàn)狀及新制度的要求

根據(jù)《辦法》和《通知》的規(guī)定和要求，教育部直屬高校和其他地方高校按照信息公開標準組織實施，在學校的官網(wǎng)開設了信息公開的專欄，并在學校建設專門的信息公開網(wǎng)站，公開了學校的基本財務信息，具體公開的內(nèi)容以收入支出年度預決算財務報表公開為主。財政部于2017年10月制定《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》，要求全國各級行政機關(guān)事業(yè)單位2019年1月1日起正式開始執(zhí)行。目前，作為行政事業(yè)單位會計管理主體之一的高等學校，開始進一步采用“雙功能”“雙基礎”“雙報告”的方式完善會計核算和管理體系，全面實施事業(yè)單位政府會計制度的改革。

筆者查閱高校信息公開網(wǎng)及有關(guān)資料，發(fā)現(xiàn)我國高校財務信息公開情況參差不齊，不同層次的高校在公開形式、公開內(nèi)容等方面呈現(xiàn)明顯差異。部屬高校官網(wǎng)上信息公開網(wǎng)站鏈接位置明確，公開的預決算信息格式統(tǒng)一，基本以PDF文件的形式發(fā)布，公開的具體內(nèi)容包括收入支出報表、報表說明和名詞解釋。省屬高校公開的財務信息沒有統(tǒng)一格式，有的學校公開的財務信息中有易于辨認和分析財務狀況的圖表，有的以表格的形式公開，有的僅有文字說明;部分省屬高校在官網(wǎng)沒有開設信息公開專欄，不便于信息需求者查看;一些省屬高校信息更新不及時，公開的財務信息還停留在幾年前的狀態(tài)。

整體來看，各級高校公開的財務數(shù)據(jù)在一定程度上反映了高校的預算收支情況，是傳統(tǒng)高校收支核算功能的延續(xù)，體現(xiàn)出受托責任觀的會計披露目標。我國政府會計改革開啟了“雙功能”“雙基礎”“雙報告”的會計核算新時代，高校預算會計實行收付實現(xiàn)制，預算收入、支出與結(jié)余反映了預算收支流量信息;財務會計實行權(quán)責發(fā)生制，通過資產(chǎn)、負債和凈資產(chǎn)反映和監(jiān)督高校預算財務收支流量相關(guān)信息，通過收入和費用反映高校的經(jīng)營狀況。我國此次政府會計改革中明確指出財務報告審計和公開制度的健全是改革的重要環(huán)節(jié)，只有建立完善的內(nèi)外部共同監(jiān)管才能有效確保財務信息的準確真實性和其合規(guī)性。

根據(jù)政府會計制度改革的有關(guān)要求以及我國高校財務信息公開現(xiàn)狀分析，本文總結(jié)出當前存在的幾個問題以及相應的改進措施。

三、高校財務信息公開存在的問題

1.高校財務信息公開制度不完善。我國高等學校公開財務信息主要按照現(xiàn)行的有關(guān)制度實施，包括《中華人民共和國政府信息公開條例》《高等學校信息公開辦法》以及《高等學校信息公開事項清單》，具體實施細則遵照《教育部關(guān)于做好高等學校財務信息公開工作的通知》執(zhí)行。教育部及財政部后續(xù)未對以上條例和辦法進行修訂或更新，每年發(fā)布的加強高校信息公開工作的通知也只是加強落實現(xiàn)行的公開制度。筆者查閱資料時發(fā)現(xiàn)很多學校官網(wǎng)上很難找到信息公開欄目，即使找到進入信息公開網(wǎng)也沒有財務信息公開的專欄。雖然教育部網(wǎng)站和各省教育廳網(wǎng)站每年會匯總并公布各高校財務公開年度報告，但是報告體現(xiàn)出一定的形式化，基本以文字敘述學校整體信息公開情況為主，對于財務信息只是草草帶過，并未通過數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)分析呈現(xiàn)學校財務狀況及運行成果。沒有統(tǒng)一的信息公開標準和信息公開平臺，高校無法與其他高校進行橫向?qū)Ρ龋矡o法自行縱向?qū)Ρ?，對于信息需求者來說，不便于獲取有用的信息。

2.高校財務信息公開內(nèi)容不完整。政府會計制度改革后的高校會計核算管理體系主要實行“雙功能”模式，即預算會計和財務會計相結(jié)合，兩種核算管理模式適當?shù)胤蛛x并相互進行有效銜接?！半p報告”是要求高校會計同時編制部門財務報告和預算會計報告，引入了權(quán)責發(fā)生制綜合財務報告改革方案。目前的高校財務信息公開制度建立在傳統(tǒng)的事業(yè)單位會計制度的基礎上，其中公開的收入、支出預決算報表數(shù)據(jù)直接來源于上報財政部門要求的部門預算報表和部門決算報表，這些數(shù)據(jù)傳達的會計信息是有限的，高校的資產(chǎn)和負債情況不能得到全面的反映，尤其是債權(quán)、債務不透明。如今各高校的招生規(guī)模不斷擴大，辦學條件、師資力量、學校教學設施等方面都需要得到改善，財政撥款只能維持學校日常運轉(zhuǎn)，高校的教育資金需求量大，我國的財政對教育經(jīng)費的投入也不足，這種情況導致許多學校目前只能通過貸款的方式緩解教育資金的壓力，債務問題日益嚴峻，逐漸成為高校普遍存在的問題，廣泛引起社會多方的關(guān)注，但“雙報告”中的財務會計報表并未公開，債務情況因此被忽略?！半p基礎”要求高校將權(quán)責發(fā)生制與收付實現(xiàn)制并行，之前的以收付實現(xiàn)制為基礎的預決算報表沒有成本核算，由于收付實現(xiàn)制的特點，報表中的收入支出與學校實際發(fā)生的收入費用有出入，不能準確呈現(xiàn)學校的成本控制情況。

3.高校財務信息公開對象單一?！妒聵I(yè)單位會計準則》指出，“會計信息應符合國家宏觀經(jīng)濟管理的要求，適應預算管理及相關(guān)需求，了解公共機構(gòu)的財務狀況和收支情況，幫助機構(gòu)加強內(nèi)部管理?！蔽覀兛梢詮拇艘?guī)定中看出，目前我國高校的會計目標通常以滿足財政部門統(tǒng)籌規(guī)劃和各級宏觀經(jīng)濟管理的要求為主。因此目前的財務信息公開偏重于管理者和決策者的信息需求，不能滿足教職工、學生、社會公眾及捐贈者等外部信息使用者的需求。此次政府會計改革建立反映公共受托責任的政府會計信息披露目標，不僅提供對決策者有用的會計信息，也兼顧了公共受托責任的需要。現(xiàn)行的高校財務信息公開制度要求公開的信息明顯是以上級管理和決策部門作為主要公開對象，忽略了外部信息使用者的需求。近年來捐贈收入成為高校的經(jīng)費來源之一，社會捐贈有利于加強學校與國內(nèi)外各界的聯(lián)系與合作，共同促進大學教育事業(yè)建設與發(fā)展，同時也有助于緩解高校經(jīng)費的緊張。信息的互通對于捐贈者來說，是了解捐贈金使用情況的必要前提，捐贈者有權(quán)利得知資金的去向、增值情況以及自身意愿的落實情況。當前的高校財務信息公開對象過于單一，《辦法》和《通知》規(guī)定的公開內(nèi)容不利于各方外部信息使用者對學校整體的財務狀況和經(jīng)營管理成果的把握和了解。

4.缺乏有效的內(nèi)外部監(jiān)管。高校財務信息公開是政府信息公開的延續(xù)，在政府信息公開制度中，健全政府財務報告審計及建立公開制度是重要的組成部分，只有保證信息的真實性與可靠性，公開的信息才具有使用價值。開展政府部門財務報告審計對于財務信息的公開有重要的意義。我國高校的內(nèi)部審計部門對財務部門的審計基本流于形式，并沒有起到實質(zhì)性的內(nèi)部監(jiān)督作用。外部監(jiān)管的主體是政府相關(guān)行政部門，高校外部的審計一般是委托專業(yè)會計師事務所、審計委員會等機構(gòu)進行為主，由于高校數(shù)量龐大、審計力量有限等多個原因，導致外部監(jiān)管作用較弱。高校公開的預決算信息未通過內(nèi)部審計和外部第三方審計，上報至上級部門批復后直接公開，但是上級部門通常不會針對學校的具體收支明細逐筆審核，無法確保信息的真實性和合規(guī)性。內(nèi)外部有效監(jiān)管的缺失導致財務信息公開的主動性與透明度大大降低，公開的信息是否可靠也有待考量。

四、高校財務信息公開的改進措施

1.完善高校財務信息公開制度建設。第一，盡快在政府會計制度的基礎上修訂更新現(xiàn)行的高校財務信息公開制度。根據(jù)“雙功能”“雙基礎”“雙報告”的會計核算體系規(guī)定公開的內(nèi)容，各省級教育主管部門、財政部門也應及時依據(jù)中央的相關(guān)規(guī)定制定地方主管院校的實施細則，進一步細化和規(guī)范高校財務信息的公開。第二，在修訂的制度中統(tǒng)一規(guī)范公開標準和形式，例如統(tǒng)一公開收入支出預決算報表、報表分析、名詞解釋，并以柱狀圖或餅狀圖進行縱向比對，對于個別指標需補充說明，必須公開報表中某些項目等。第三，規(guī)定統(tǒng)一的財務信息公開時間，例如《通知》中明確規(guī)定中央直屬高校：公開的財務信息時間一般應在高校年度預算、決算報告批復后10個工作日內(nèi)。各省級教育行政主管部門也要求高校應及時按照要求有關(guān)地方各級高校準時、高效地在統(tǒng)一信息公開平臺公開財務相關(guān)數(shù)據(jù)及資料，確保信息公開的及時性。第四，建立統(tǒng)一的信息公開平臺。統(tǒng)一的信息公開平臺建設對于高校信息公開工作意義重大，可以在信息發(fā)布平臺中開設財務信息公開的專欄，這樣可以改善高校財務信息公開不一致和不重視的狀況，提高信息公開的效率，使得高校公開的財務信息更系統(tǒng)、全面，增加了高校于高校之間的橫向可比性及高校自身的縱向可比性。

2.深化高校財務信息公開的內(nèi)容。本次政府會計變革致力于清查企業(yè)的資產(chǎn)負債、運行成本等情況，便于未來對高校資金使用情況進行績效考核，并以此作為資金撥付的依據(jù)。本文認為高校財務信息公開應順應政府會計制度的改革，提升公開信息的完整性與有效性，將資產(chǎn)負債情況與教育成本信息包含在公布的范圍內(nèi)，提升高校信息透明度。此外，政府會計改革中管理會計的重要性日漸凸顯，未來對基礎數(shù)據(jù)的加工形成可供參考的報告會成為常態(tài)。對于上級管理決策部門及外部信息需求者來說，學校根據(jù)基礎數(shù)據(jù)進行分析得出的財務分析報告、風險管理評估報告、內(nèi)部控制報告、外部審計報告及權(quán)益變動表等財務資料，更具有參考價值，這些內(nèi)容的公開可以提高高校財務活動的合規(guī)性和透明度，提升高校的社會公信力。

3.增加財務信息公開對象。隨著高等教育市場化改革進程不斷加快，高校不能僅對上級管理和決策部門提供財務數(shù)據(jù)，應當擴大公開范圍，增加公開對象，尤其是高校債權(quán)人、學校全體師生及社會捐贈者等外部財務信息使用者。在市場化的環(huán)境下，定期獲取財務信息尤其是債務信息非常有必要，有利于債權(quán)人直觀地了解學校的財務狀況及償還能力，促進長期借貸市場的良性運行，對于高校未來的長足發(fā)展有深遠的意義。教育經(jīng)費收入和科研事業(yè)收入作為財政撥款的主要組成部分，其支配和使用情況，使用是否合理合規(guī)，學校師生有權(quán)利了解，因此師生對財務信息的需求不可忽視。前文中提到，捐贈收入近年逐漸成為我國高校的一項收入來源，信息的透明和公開是捐贈者對捐贈資金的使用情況進行了解的前提，對高校捐贈的個人和企業(yè)，有獲取高校財務信息尤其是捐贈金的去向的權(quán)利。

4.加強內(nèi)外部監(jiān)管。一是加強內(nèi)部的約束機制。高校內(nèi)部首先要進一步完善財務信息公開制度，將制度內(nèi)容落到實處，而不僅僅是停留在制度本身，財務人員認真組織、實施制度。落實責任分工，明確具體的責任追究，確保財務信息公開工作有責可追。改進學校內(nèi)部審計形式主義的作風，增設學校審計部門崗位，提升自身審計水平，加強自我監(jiān)督能力，增強自我約束性。二是加強外部的約束機制。引入社會第三方的獨立審計，接受社會公開審計財務信息，客觀公正地評價資金使用的效益，以彌補目前我國高校審計所帶來的不足。此外，政府應對高校財務工作進行有效監(jiān)管，通過行政審批等手段強化高校外部的監(jiān)督，通過地方政府審計部門、財稅部門等渠道加強對高校財務的監(jiān)督，例如政府會計制度要求的開展財務報告審計工作。以外部審計為核心的外部約束機制，在一定程度上可有效保障財務信息的客觀性、真實性和信息的可靠性，是高校財務信息到達外部信息使用者的最后一道關(guān)卡。內(nèi)外部信息監(jiān)管的建立及完善對于高校財務信息公開的質(zhì)量具有決定性的影響。

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Discussion on the Problems and Solutions of Financial Information Disclosure

in Colleges and Universities under the New System

FU Jue-ming

（Xian Aeronautical University，Xian 710001，China）

Abstract：The Ministry of Education has successively formulated a series of system documents to strengthen the disclosure of financial information in colleges and universities.However，at this stage，the disclosure of financial information in colleges and universities at all levels fails to meet the relevant requirements of the“dual function”，“dual basis”and“dual report”accounting management system of the government accounting system implemented since 2019 to a certain extent.There are some problems such as the system has not been revised in time，the content of disclosure is incomplete，the object of disclosure is too single，and the lack of effective internal and external supervision of information，the disclosure of financial information in colleges and universities in China should improve the financial information disclosure system in accordance with the requirements of the government accounting system，further deepen the content of the disclosure，increase the objects of financial information disclosure and strengthen internal and external effective supervision.

Key words：university finance;information disclosure;question;improvement measures