新時代流動人員人事檔案管理研究

文/拜泉縣長春鎮中心衛生院 李艷輝

隨著改革開放的深化和市場經濟的不斷發展，人才市場的需求量增大，人才流動活躍，流動人員規模逐漸擴大，流動人員人事檔案管理問題頻發，導致出現“死檔”“棄檔”“滯流”“扣留”等諸多問題產生，極易因民生問題而引發相應的社會矛盾。正確面對流動人員人事檔案管理現實問題，加強流動人員人事檔案管理研究是新時代人事制度改革和促進人才合理流動的迫切要求。

一、流動人員人事檔案所有權歸國家所有的依據

黃宵羽、裴佳勇在《關于流動人員人事檔案所有權的思考》一文中，關于流動人員人事檔案所有權問題歸納為四種觀點：國家所有、單位所有、個人所有、檔案形成者所有。杜鋒峰的《人事檔案所有權到底該歸誰》，李海、楊紅衛的《也說人事檔案的所有權》，蔣思佳《人事檔案“三權”問題探討》等都認為歸國家所有；劉彤昕、李廣都在《人事檔案在企業改制后的所有權及管理分析》一文中認為歸國家和單位所有；馬樹芬在《人事檔案形成者所有權研究》一文中認為歸檔案形成者所有；魏勤政在《關于人事檔案所有權的思考》一文中認為共同所有；許長在《論流動人員人事檔案管理——以個人信息保護法原理為研究視角》一文中認為歸個人所有。《檔案法》對檔案的所有權做了明確界定：國家所有、集體所有、個人所有，因此，國家和單位所有、檔案形成者所有、共同所有的觀點都是錯誤的，所以流動人員人事檔案只能存在三種情況：國家所有、集體所有、個人所有。

《干部人事檔案工作條例》明確了干部人事檔案的所有權屬于黨和國家所有，確定了人事檔案的形成主體是組織人事部門或用人單位。人事檔案是我國人事制度構建的重要一環，它關系到每個人的政治生命、事業前途、生活保障，與個人利益息息相關，具有法律效用和重要憑證作用，是記載人生軌跡和從事社會活動的重要依據。人事檔案的前身是學籍檔案，學籍檔案是人事檔案的根基，我國所有干部職工、專業技術人員和管理人員等人事檔案都是以學籍檔案為基礎而建立起來的，學生一經畢業，步入社會參加工作，學籍檔案轉入用人單位或人才市場就轉變為人事檔案。尤其是高校學籍檔案，不僅是人事檔案的起點，還是學籍檔案的終點，更是人事檔案的重要來源，同時是流動人員人事檔案的主要來源，高校學籍檔案作為國家人事檔案的組成部分，有效地加強高校學籍檔案的管理和合理流動，是對流動人員人事檔案進行有效管理的重要保障。學籍檔案的形成主體是國家教育機構或教育行政主管部門，建立學籍檔案是教育機構和教育行政主管部門的責任，學籍檔案主要是由各級國家教育機構或主管部門，以及國家許可的教育機構負責建立的。學籍檔案的建立、管理、利用屬于國家行為，不屬于集體和個人行為，學籍檔案具有明顯的國家屬性，應歸國家所有。

中組部、人事部印發《流動人員人事檔案管理暫行規定》（人發〔1996〕118號）明確界定了流動人員人事檔案管理范圍：辭職或被辭退的機關工作人員及辭職、被辭退或與用人單位解除勞動合同或聘用合同的專業技術人員和管理人員的人事檔案；待業的大中專畢業生、出國留學人員的人事檔案；非國有單位聘用的專業技術人員和管理人員的人事檔案；外國企業或機構的中方工作人員的人事檔案；其他流動人員的人事檔案。第四條又明確規定了：流動人員人事檔案管理機構為縣以上（含縣）黨委組織部門和政府人事行政部門所屬的人才流動服務機構，其他任何單位不得擅自管理流動人員人事檔案；嚴禁個人保管他人或本人的人事檔案。我國流動人員人事檔案管理工作遵循“集中統一、歸口管理”的原則，因此，各級人才服務中心只具有保存和管理權限，無處置權和所有權。流動人員人事檔案所有權不能依據從業單位的性質來確定，更不能因為記載個人事項就確定為個人檔案，個人檔案（私人所有）和人事檔案（國家所有）不能混為一談。人事檔案形成、保管、利用和所發揮的作用都具有鮮明的行政性和國家屬性，人才無論如何流動，都改變不了人事檔案固有屬性，同時流動人員人事檔案具有國家保密屬性，屬于國家保密范疇，不能私自保管和攜帶，流動人員人事檔案應屬于國家檔案范疇，作為國家專業檔案的門類，是國家檔案不可缺少的重要部分。

二、理性認識檔案管理問題及產生原因

黃宵羽、裴佳勇在《關于流動人員人事檔案所有權的思考》一文中提出：我國現行的行政規章尚未明確規定流動人員人事檔案的所有權歸屬，直接或間接導致實踐工作中出現“棄檔”“死檔”“自留檔案”“單位扣留檔案”等諸多問題。筆者認為流動人員人事檔案還存在檔案接續困難、檔案管理不規范、個人信息易泄露、檔案利用不暢等問題。出現上述問題的原因，有個人原因、政策原因、社會原因、還有人事檔案載體原因等。

（一）個人原因。個人對本人的人事檔案思想上認識不足，重視不夠，頻繁變換工作單位，居無定所，求職時用人單位僅注重學歷證書、專業資格證書和工作經歷，僅簽訂用工合同或聘用合同，就業單位又不需要調轉人事檔案，還有人員長期定居國外，人為忽略人事檔案的存在，必然導致“棄檔”或“死檔”問題的發生。

（二）政策原因。國家對畢業后尚未就業的大學生的檔案，一般采用三種管理法：一是把檔案轉至生源地人才交流中心。二是經學生申請檔案保留學校2年，期間就業的將戶籍和檔案遷至工作單位所在地，2年后仍未有具體工作單位的，學校將檔案和戶口派送回生源所在地人才服務機構。三是把檔案轉至就業代理或人才交流中心。我國戶籍政策因素，流動人員在臨時就業地很難解決戶籍問題，根據流動人員人事檔案戶籍地政策，形成人檔長期分離局面，還有與用人單位合同和經濟糾紛，必然導致“扣留”和檔案接續和利用困難的問題。

（三）社會原因。從上世紀90年代初期開始，大批企業關、停、并、轉，新的用工制度逐漸建立，近幾年高校逐年擴招，高校畢業生就業壓力增大，畢業就失業人數增大，這導致人員流動性增加，人檔分離。干部、職工、高校畢業生開始由單位、學校轉向社會，傳統人事檔案的功能正在大大減弱和退化，檔案的社會地位和作用也相應弱化。

（四）流動人員人事檔案載體原因。目前我國人事檔案載體全部為紙質，由于載體的單一性導致流動和利用的單一性。各級人才服務中心所保管的流動人員人事檔案具有較強的流動性和不確定性，不具備進行數字化的條件和基礎，存在人事檔案信息交流和利用不暢。

三、完善檔案治理體系和提升治理能力

國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現，結合國家治理體系和治理能力的構建，建立健全適應人事制度改革需要的流動人員人事檔案管理制度，理順符合人事治理體系流動人員人事檔案管理體制，化解流動人員人事檔案管理利用流動各環節矛盾，提升流動人員人事檔案管理標準化水平，完善流動人員人事檔案制度體系和執行制度的自身保障能力。

（一）建立流動人員人事檔案協調機制。《流動人員檔案管理暫行規定》明確規定流動人員的檔案由人事部門下屬的人才服務機構管理，目前我國流動人員人事檔案管理與存放存在多部門管理與保管的現狀，包括各級組織部門、人事部門、勞動部門、教育部門和綜合檔案部門等多個行政管理部門，流動人員人事檔案在多個部門管理下，不可避免產生阻礙流動人員人事檔案的合理流動，存在推諉扯皮不擔責或滋生腐敗問題。隨著我國人事制度改革的深化，為確保流動人員人事檔案的安全，確保流動人員權益不受侵害，必須建立規范的、標準的、順暢地流動人員人事檔案管理體制，構建各級組織部門、人事勞動部門、教育主管部門、檔案行政管理部門以及相關服務機構協調工作的服務機制，規范各自管理權限；建立流動人員人事檔案信息共享有效機制，樹立服務宗旨，提高服務效率；搭建流動人員人事檔案轉遞暢通平臺，促進人才合理有序流動，加大流動人員人事檔案轉遞的監管力度，保障流動人員人事檔案絕對安全轉遞。

（二）建立健全流動人員人事檔案管理制度。為進一步加強流動人員人事檔案的管理，維護人事檔案的真實性，維護流動人才合法權益，促進人才合理流動，建立流動人員人事檔案收集、鑒別、歸檔、整理、保管、安全保密、借閱利用、轉遞等制度。全面收集整理、嚴審細甄、規范管理、優化服務，促進流動人員人事檔案管理規范化和標準化建設。

（三）完善流動人員人事檔案公共服務體系。建立發布適合本地區本部門的流動人員人事檔案服務指南，明確流動人員人事檔案查閱流程。構建流動人員人事檔案轉遞流程，利用政府政務平臺或部門網站開通網上查閱檔案服務，利用電話開展信息咨詢服務，利用服務平臺和微信公眾號提供在線服務或出具證明等。加強流動人員人事檔案標準化建設，推進人事檔案信息數字化，建立人事檔案信息數據庫，實施數字化管理，借助互聯網、大數據等信息化平臺，完善流動人員人事檔案信息采集、規范管理和有效利用數字化、電子化、信息化、標準化體系。

總之，各級組織、人事和檔案行政管理部門依據相關法律法規，嚴格履行對流動人員人事檔案的形成、保管、利用、轉遞等環節監督的法定職責，積極推進流動人員人事檔案依法監管、規范利用、合理轉遞，充分發揮流動人員人事檔案的社會作用，實現社會價值。