試論事前績效評價與零基預算結合的必要性和保障性措施

文/包建春

零基預算作為一種優化財政支出結構、提高財政資金效率的有效措施，在各國政府中應用廣泛。我國自1993年開始零基預算試點，并于2000年開始部門預算改革，旨在以此改變“基礎+增長”的漸進式預算計算模式。隨著國民經濟的發展，傳統預算模式同樣面臨無法統籌國庫閑置資金、收支失衡和地方債務增加的問題，尤其是經濟增速放緩、財政壓力加大的形勢下，傳統預算編制模式問題日益突出，2015年，新《預算法》頒布實施，為盤活存量財政資金提供了有效依據，零基預算作為一種能夠緩解財政資金閑置和債務增加矛盾的有效防范，零基預算得到地方政府的重視。2020年，福建省審議通過了《福建省省級零基預算改革實施方案》《福建省省級預算績效指標庫（2020）》等財政政策，結合零基預算試點工作，突出績效指標與支出標準、預算安排等銜接匹配，以開展預算支出標準和績效標準制定工作，為科學核定地方政府預算、打破固化僵化格局和基數概念奠定基礎。強化績效指標與預算安排的關聯，提高財政預算實效性。

一、零基預算與事前績效評價概述

（一）零基預算概述

零基預算是不考慮以往預算項目和收支水平的情況下，以零作為預算編制的基點，從實際出發逐項審議預算項目各項費用內容、支出標準等內容，并基于財力水平和預算平衡編制財政預算的方法。

零基預算編制時，首先按部門、項目、活動確定預算單位，并由預算單位根據總目標、自身責任編制預算方案，并明確預算目的、性質、作用及預算金額。其次，根據零基預算方案匯總，由上級單位對預算支出事項輕重程度進行劃分后優先保障緊急事項資金分配。最后，根據確定的預算資金分配方案，編制形成零基預算方案正式稿，經審批后下達執行。

（二）預算事前績效評價

預算事前績效評估是對財政預算立項必要性、績效目標合理性、投入經濟性、實施方案可行性進行綜合性評估的方法。立項必要性是對投資項目符合國家政策、主管部門職能、年度規劃與重點任務契合性進行綜合性評估；績效目標合理性是對績效目標、指標與現階段需求匹配程度進行評估，對項目目標值、指標值進行細化、量化，確保項目指標的前瞻性、科學性、系統性；投入經濟性主要是衡量項目投入產出比，通過測算項目投入成本，合理控制預算支出；方案可行性是對評估方案合理性、可行性進行綜合性評估，確認預算編制滿足實施條件要求；籌資合規性主要是對資金籌措渠道、籌措風險、籌措程序進行審核評估，確保預算支出與財力承受能力相適應[1]。

二、零基預算實施中存在的問題及融入事前績效評價的必要性分析

（一）零基預算實施中存在的問題

1.預算支出標準與分類體系基礎支持缺乏

當前，地方政府在編制零基預算時缺乏健全的預算支出標準體系，尤其是項目支出定額標準體系建設緩慢的問題。基本支出分為人員經費支出與公用經費支出。由于政府單位人員、考核機制不健全等因素，導致零基預算變相成為公式預算，預算結果呈一種基數增長狀態。

2.零基預算缺乏明確的績效目標與指標體系支撐

根據零基預算內容及編制程序可知，零基預算本身包含預績效目標、指標體系的內容，預算編制、審核、審批時需根據績效目標和指標體系對預算進行排序，提高預算支出科學性、合理性。但我國地方政府實施零基預算起步較晚，預算編制、審核觀念發展滯后，導致零基預算編制目標不清晰、指標體系不明確，造成零基預算優先程度排序難度大，嚴重影響零基預算實施效果。

3.預算支出責任劃分不明確

零基預算實施需要完善的配套體系支撐，但從目前實施效果來看，地方政府預算支出責任劃分體系不健全問題突出。零基預算編制時，必須準確確定“預算單位”，并以此確定預算責任、預算目標和任務。在該過程中，確定預算單位是基礎，而確定預算單位責任、目標和任務是關鍵。但在預算編制過程中，由于政府部門支出責任劃分不清，事權下沉，導致地方政府支出責任過重，且政府部門職權交叉，存在事項重復提高現象，一定程度影響了零基預算的實施。

（二）加強零基預算事前績效評價的必要性分析

1.以事前績效評價保障重點項目資金

在2020年中央政治局會議上，習近平總書記強調“財政政策要更加積極有為，注重實效，保障重大項目建設資金，注重項目質量和效益”。在零基預算前落實事前績效評價，能夠準確識別重點項目，并優先分配、保障重點項目預算資金，發揮重點項目在拉動經濟增長、保障民生等方面的突出作用。

2.預算合理支出

通過事前績效評價，對零基預算必要性、可行性和投入產出比測算，有利于夯實項目庫基礎，形成不斷滾動優化的項目準備機制，建立健全項目準備、申報、遴選程序，有效預防和控制項目實施風險，保障預算合規性，促進政府財政可持續發展。

3.以績效導向優化預算支出結構

通過以事前績效評價分析零基預算，重點在零基預算編制、執行、控制、考核等方面發揮預算資金分配績效導向和預算支出責任監督作用，由注重預算投入轉變為預算產出，以此對零基預算項目支出結構進行排序、篩選和評價，能夠最大限度發揮預算資金實際效益，提高零基預算編制實效性。

三、事前績效評價與零基預算結合的保障性措施研究

（一）提前謀劃，科學編制

在零基預算編制時，應著眼于年度計劃重點工作任務，基于預算平衡理念，破除先定預算規模再分配項目的思維，結合中央、省、市縣重點工作任務要求，科學編制預算，避免“資金等項目”情況發生，打破預算支出固化格局。在預算編制時，應以績效評價為導向，要重點圍繞脫貧攻堅、重大民生領域、污染防治等重點領域的項目預算編制，不盲目安排項目，確保財政資金效益最大化[2]。

（二）建立健全預算績效指標庫

針對預算項目特點不同的實際情況，為便于指導項目目標績效、投入產出評價，應建立健全預算績效指標庫。預算單位在編制零基預算時，應以績效指標庫為依據，對績效指標進行量化、細化，為項目預算評價提供依據。

（三）共性與個性結合，以點帶面

由于政府項目類型多樣，涉及民生保障、公共衛生等內容，零基項目編制既存在共性，也包括特殊性。針對共性指標，可借助指標庫指標進行量化。針對特殊性指標，可采用實際調研、座談等方式確定專項資金預算適用個性化指標，形成行業項目個性化績效指標，形成示范和模板，逐步覆蓋至其他部門、其他類型的財政預算中。最終實現零基預算全覆蓋[3]。

（四）落實零基預算事前績效評價

預算單位編制完成零基預算后，進入上級單位項目庫，由財政部門、預算審核部門對項目數量、質量、時效、成本、效益等因素進行綜合衡量，重點論證立項必要性、投入經濟性、績效目標合理性、實施方案可行性、籌資合規性等，評估結果作為預算申請必備要件，必要時組織第三方機構進行績效評估，審核和評估結果作為預算編制、審批重要依據。在零基預算審核時，應兼顧項目資金直接產出和宏觀政策目標契合度，以此評定項目預算支出優先級，優先保障評分高、效益產出顯著、符合宏觀政策導向的重點項目，暫緩或滯后分配優先級低、效益不明顯的政府投資項目，及時清退政策到期、績效低下的項目（除中央、省另有政策外），確實加強零基預算執行前績效評價審核，提高預算支出效益導向、政策導向，最大限度發揮財政預算經濟效益。

（五）強化績效目標管理

在零基預算編制時，根據“誰申請資金，誰編制目標”的原則，圍繞中央、省市政策目標編制零基預算。零基預算編制時，要以績效目標為導向，將指向明確、目標量化、合理可行的績效目標作為預算編制的前置條件，財政部門和預算審核部門應將預算績效目標作為項目入庫的前置條件，績效目標與零基預算同時批復下達，經審核后不得隨意調整績效目標[4]。

（六）強化事中監控和事后評價

在事前績效評價的基礎上，應遵循“誰支出、誰負責”，落實零基預算項目目標與預算執行進度“雙監控”，及時發現績效目標和預算執行過程中存在的問題，防止預算執行偏離績效目標等問題發生。在預算執行過程中，應建立健全預算績效跟蹤監控機制，對發現的問題及時督促整改。在項目實施后，采用預算單位自評和外部評價相結合方式，預算單位對項目實施情況進行自評，財政部門會同審計部門重點對預算資金使用績效自評結果真實性、準確性進行審查。針對事后績效評價效果低下、與事前績效評價存在較大偏差的項目，查找并落實責任單位、責任人主體責任追究機制，確保預算資金使用導向。

四、結語

新時期，零基預算在政府預算控制方面發揮了重要作用，但同時面臨績效目標、績效指標不明確、績效責任落實不清等問題，要求政府在零基預算編制時引入績效評價的理念，突出發揮績效評價在項目效益、風險、資金等方面的把控作用，逐步細化、量化預算指標體系，建立完整的預算指標體系，形成以績效導向的零基預算編制環境。