事業單位精細化預算管理研究

李慶晞（高級會計師）

（福州植物園 福建福州 350012）

事業單位的預算管理一般分為三個層次：第一層次是規范化，第二層次是精細化，第三層次是個性化。個性化預算管理是預算管理的高級階段，是適配宏觀政策大環境并適合事業單位小環境的預算管理，目前還難以達到；而精細化預算管理是目前我國企業需要努力實現的目標。精細化預算管理有利于健全事業單位全面預算管理體系、提升財政資金使用效益和促進單位的廉政建設。如何更好地利用信息時代產生的海量數據為預算管理服務，積極推進事業單位預算管理向精細化轉變，不斷提升預算管理水平，是當前事業單位的一項重要任務。本文針對目前我國的事業單位預算管理存在的問題進行了分析，并提出解決問題的具體措施，最后通過實例探討了精細化預算管理的應用。

一、當前事業單位預算管理存在的主要問題

（一）與上級部門工作不協調，預算編制過于粗放。事業單位的財政撥款和資金預算需嚴格按照上級部門的規定編制，但有時由于上級主管部門對各個事業單位實際情況不太了解，下達預算編制的期限往往較短，使事業單位沒有充足時間對實際項目進行調研、分析、論證，造成大多數單位為趕進度只能參照往年預算數據進行調整，導致不能客觀合理地按照需求進行測算和編制預算，影響了預算編制質量。另外，由于給定的預算編制標準過于呆板，靈活多變的市場環境和物價波動等給事業單位預算工作造成了一定的困擾，甚至存在財政資金不足導致單位不能正常運轉的風險。

（二）專項經費管理粗放，預算執行進度難以保障。首先，事業單位專項經費預算管理難度相對較大，特別是科研經費預算管理。科研項目的預算編制主要是由科研項目申請人（負責人）編寫課題任務書時，根據科研項目活動的需要對經費收支所作的估算。由于大多數科研項目申請人并非是財務專業人員，科研項目申請時關注的重點往往是技術，對項目經費預算管理意識普遍比較淡薄，導致普遍存在為“編預算”而編預算的現象。這樣“編”出來的預算質量難以保證，在后期的項目經費使用中很難執行。其次，課題研究期限與財政資金使用年限之間的匹配度低。大多數科研課題研究時限一般是三年左右，而財政資金一般為兩年，兩年后如未使用完將被財政收回。項目負責人事先如未做好科研經費預算，往往課題快結題時經費使用還沒過半，此時，科研人員為了完成經費使用進度就只有突擊花錢，但很多經費使用項目又沒編制政府采購預算，導致課題結題受阻，經費的使用效果很低，影響單位的整體預算執行進度和資金績效考評，嚴重的還被財政部門通報，造成了一定的負面影響。

（三）部門間缺乏溝通，預算管理工作效率低。首先，事業單位內部各部門職能分工劃分較細，各部門工作相互影響、相互銜接，常常一個項目數據需要多部門合作編制。如實行歸口管理的經費預算，具體的執行主要由各相關業務部門提供數據，歸口部門統籌安排經費預算，由于歸口部門主導作用不夠，各業務部門間溝通也不充分，造成預算編制不科學、不準確。其次，在預算部門編制預算時由于缺乏信息交流平臺，各部門間信息無法實時傳遞和對接、交換，預算執行過程中遇到問題就采取調整預算方式來解決，預算調整隨意性大，也沒有按照規定程序報批，導致預算無法執行，出現問題后又沒有及時溝通協調，部門間互相推諉責任，導致預算管理工作效率低下。

（四）績效管理監督不到位，預算執行力不強。事業單位預算管理中的一大難題就是預算績效管理缺乏可操作性，難以確定預算績效指標。精細化預算管理工作中如果缺乏績效考核，預算工作執行的剛性、嚴肅性就會大打折扣，往往造成有些預算執行人員不計成本隨意支付經費，預算不夠便繼續申請追加預算或改變項目資金用途，導致實際支出遠遠超出預算金額，出現單位資金緊張的現象，同時也不利于單位對每次預算執行的分析評價，預算執行和績效考核無法勾稽。

二、事業單位實施精細化預算管理的具體措施

（一）積極溝通，合理規劃預算編制時間。事業單位需要結合預算管理工作的實際情況，根據經費需求的不同來做出與之匹配的優化方案，這樣不僅能保證事業單位預算管理工作的合理性、可行性，也能保證預算管理工作的精細化。事業單位可以在每年上級下達編制預算任務前先行籌劃，提前部署預算工作，讓各部門提出預算需求，統一報到財務部門，由財務部門提出單位預算框架。事業單位要結合本單位的實際情況，及時與財政部門進行溝通協調，如預算編制時間較緊張，可以與財政部門溝通協調，主動反映在預算編制過程中遇到的問題和困難，爭取更多的時間完成預算編制。同時，事業單位應對所上報的預算數據進行嚴格審核，并在遵守預算編制原則的基礎上，將理論與實際相結合，讓基礎數據具有參考性和真實性，再對預算編制與預算管理進行調整和優化，從而促進單位資金配置的合理、有效。

（二）健全預算制度，實行專人專管的資金預算原則。事業單位要根據實際情況和資金管理狀況，在資金預算的編制過程中做到科學合理，每一個環節都要做到井然有序，設定的崗位要權責分明，明確各自的職責和權限。每年第三季度都要做出下一年度的資金預算，這是事業單位必須要做好的一項任務。這種細化工作不僅能夠對上一年度的預算工作進行一個總結，還能體現出預算管理的重點，以便預算管理有所側重。對專項資金，事業單位可實行專人專管的資金預算管理制度，以便對專項資金進行規范化、科學化的管理。要實現專項資金預算管理規范化，必須要做到員工各司其職、各盡其責，在資金使用的過程中做到規范化、透明化。同時，要明確項目負責人的責任，如科研經費管理、經費歸口管理等方面，項目負責人履行必要職責，保證項目進行順暢，加快項目進度，減少意見分歧和不合理支出，提高項目經費使用效率。

（三）建立信息化系統，依靠大數據進行精細化預算管理。為了實現事業單位財務管理目標，提升財務預決算水平，實現精細化管理，加強預算管理信息化建設勢在必行。事業單位在制定預算信息化管理方案的過程中，要結合單位實際運營發展狀況，把精細化管理作為核心關注點，以資金監督和管理為中心，采用與精細化預算管理要求相適應的方法，將預算精細化管理與信息化建設進行有效融合：第一，建設和不斷完善管控平臺。在信息系統建設過程中，強化單位內部控制管理，運用信息技術提高風險預警水平，使數據的交換和共享更加方便快捷。第二，構建業務管理系統。把單位運營發展要求和單位實際情況相結合，將業務子系統建設成為以全面預算管理為核心，包含會計核算、費用支付、項目建設等內容的業務管理系統，實現從事前、事中和事后等全過程對業務項目進行精細化管理，使其達到單位運營發展的需求。第三，加強風險管理系統建設。單位可以通過指標管理、訪問控制等方法，深入了解業務執行情況，并且制定有針對性的應對方案，提高事業單位的運營水準和風險防范能力。

（四）加強績效管理，提升預算執行力。事業單位要構建精細化預算管理體系，必須加強績效管理。首先，要制定科學可行的預算績效管理方案，讓預算績效管理條理清晰、規章明確。其次，要不斷提高對績效目標的要求，對績效實現過程實施監控，保證績效自評的真實有效，確保外部評價深入具體。最后，績效監控的主體是預算單位的業務部門，預算實施過程中的監控都匯總在此。因此，該部門需要對收集的信息進行篩選分析、匯總審核，對偏離的目標進行原因分析，并根據不同情況采取不同的補救措施。對于進度緩慢、績效情況偏差的項目，要限期整頓并及時檢查。不僅如此，單位還要加大績效評審的信息公開化力度，請社會進行監督。單位各部門不僅要做好自己的本職工作和應盡的職責，還要全面履行預算執行主體責任。財務部門要對本單位的項目庫負責，根據本單位實際情況制定符合要求的資金分配方案；根據單位要求，嚴格跟蹤和監管單位專項資金的轉移和支付情況，開展專項資金績效評價，組織項目驗收和考評。

三、推行精細化預算管理的案例分析

A植物園為全額撥款事業單位，是集植物引種馴化、生態保護、科研科普、森林旅游于一體的綜合性植物園。

（一）A植物園實施精細化預算管理的具體措施。

1.健全從預算編制到評價考核的全過程精細化管理制度。首先，A植物園統一了內部預算編制的方法和口徑，設立專門崗位實時掌握預算編制的有關政策，設置好預算科目和報表形式，并要求各部門通過系統統一填制預算相關信息。其次，A植物園要求各部門都參與到預算執行全過程中，每年對下年度預算事前籌劃，提前一個月要求各部門先行申報預算，各分管領導和財務部門先期審核，對項目先行謀劃和篩選。最后，嚴格內部控制管理，加大制度管理力度，加強歸口管理，嚴格制定審批權力，實施工作問責制，做到“誰審批、誰負責”，保證預算審批人員對每一次的預算申請保持謹慎態度，對項目執行情況進行監督和評價，定期進行跟蹤分析，對項目資金使用存在問題的個案進行例外管理，分析問題根源，做到預算完成有評價，并從評價結果中尋求更高效的改進方案。

2.加強預算參與的人員培訓，做好精細化預算管理基礎工作。精細化預算管理工作最終都要落實到具體人員，為此，A植物園加強和重視財務人員的預算業務培訓，要求每一財務人員指導業務部門部門預算和報銷工作，針對業務相對復雜和編制困難的部門實行個別輔導，確保全面預算管理滲透到每一環節，實現預算編制全面化和規范化。另外，管理基礎和技能標準化是精細化管理的基礎工作。A植物園建立健全了單位內部控制制度，明確了內部控制組織機構及各部門崗位職責；成立了預算委員會，規范了預算管理機構；并根據單位特點制定了11項內部控制實施細則，使各部門職責明確、管理制度標準，有據可依。另外預算管理要實行流程化和創新優化，堅持“先規劃、后預算，分步驟、分階段”地實行預算精細化管理的流程。

3.提前做好整體規劃，對特殊預算項目進行分類管理。A植物園對于長期規劃和短期規劃提前進行整體規劃，就近三年規劃的項目庫以及項目資金爭取的渠道，在預算管理上根據這些項目的重要性和緊迫性進行分類管理。A植物園根據自身業務特殊性對一些項目進行分類管理。公用經費、管理費用、專項資金等項目預算管理的流程是：提前布置各部門報送明年計劃和項目需求，財務部門進行分類匯總分類管理：（1）公用經費預算。特點是經費預算調劑空間比較小，因此預算管理上總額只能用人頭經費進行定額測算不能突破，基本在往年預算基礎上根據當年需求情況做些微調。（2）管理費用。主要由財政部門核定，一般可以根據部門預算情況和當年收入情況適度增加，可以根據單位的業務需要進行設置，使用的范圍也比較廣。首先，財務部門可以列出必須開支的費用，先進行分配。其次，將余下可調劑的資金進行二次分配，根據各部門報送的需求進行歸類整理，按照項目的重要性和合理性進行排序，然后由分管領導先行審核，由相關領導和財務部門根據重要性和合理性進行統籌安排。最后，項目預算的編排，如中小型修繕基建資金和項目建設以及改造方面資金，可以在單位事先排好的項目庫內，根據最后能統籌的資金額度和項目的緊急程度安排適當的資金。（3）專項資金。一般是指生態補償金、病蟲害防治資金等，這些資金一般是相對固定的，根據總量進行編排，資金相對比較緊張，只能按需統籌分配。預算委員會要對整個預算編排征求意見，再次修改完成預算編報。以上流程化和創新化過程，使財務、業務部門、管理層各方共同參與、配合，將預算編制工作滲透到每個環節，有利于預算執行時各方有數，大大提高了預算的準確度和執行力。

4.構建信息化系統，加強各部門間及與財政部門的預算信息協調。為有效編制園內預算計劃，A植物園建立起數字化預算管理信息系統，預算編制、預算執行、資產管理、基建管理、監督管理等部門都可通過該系統實時更新、查詢數據，并對與預算編制相關的基礎數據和重要信息進行溝通協調，實現信息共享。通過該系統，A植物園實現了“二上二下”的預算編制程序：“一上”——A植物園預算部門通過預算信息系統向各部門歸集信息，并根據本年計劃及去年項目情況編制預算建議數，向上級財政部門報送人員、資產等基礎信息及項目支出需求。“一下”——上級財政部門向A植物園下達預算控制數，植物園預算管理部門再根據下達控制數與其余各部門商量溝通，結合植物園實際情況對預算進行修改調整并形成預算草案。“二上”——A植物園繼續向上級財政部門報送所編制的預算草案及說明。“二下”——上級財政部門審核、批復、公開。

5.嚴格控制預算追加，強化預算約束的“剛性”。為強化預算約束的“剛性”，嚴格控制隨意追加預算或改變資金用途現象，A植物園對預算追加和改變資金用途情況進行了嚴格規范：首先，預算調整由各業務部門提出書面申請，詳細說明調整理由、建議方案、調整前后預算指標的比較及預算調整所帶來的影響。其次，財務部門和歸口管理部門對各業務部門提交的預算調整申請報告進行審核。然后，預算管理委員會根據審核后的預算調整進行審批。再次，預算管理委員會根據預算調整事項性質或調整金額的不同按照國家有關規定報送主管部門、財政部門審核審批備案或審批。最后，當審批通過后，下達相關業務部門執行。

6.加強績效考評管理，提升植物園預算執行力。除實時監測預算和財務信息分析外，A植物園每季度都采集績效運行信息并匯總分析，對預算執行情況進行跟蹤管理和督促檢查，通過比對本年計劃績效指標與實際執行情況、往年績效指標及未實現的績效指標等，編制績效評價報告，將評價結果報告預算管理委員會，并反饋至各分部門，對績效評結果較好的部門，在以后年度預算分配方面給予優先考慮；對績效考核較差的部門，要求其進行整改，對以后年度該部門的項目立項和預算分配從嚴把關，以此切實做到花錢問效、無效問責，對偏離目標的項目進行分析改進，將預算做實、績效做優。

（二）案例啟示。

1.科學性、規范性和有效性。“兩上兩下”這一“上下結合”編制工作的科學程序可以成為行政事業單位進行預算計劃編制的程序依據，并且能夠在此基礎上有效地安排與配置預算編制的時長。

2.實時聯動、共享共用。為提高財政資金的使用效率，事業單位需要全面性地收集與預算計劃編制有關的基礎性數據，這就需要單位預算管理信息化建設不能局限于預算管理部門內部，而要將建設目標落在多部門聯網、多系統連接上，組織內部各個業務部門充分結合現有業務具體情況，編制詳盡具體的預算計劃。