持續(xù)推進高校內部控制體系建設的對策研究

程志芬（高級會計師）（武漢大學 湖北武漢 430072）

高校內部控制體系建設是一項基礎性、常規(guī)性、長期性的工作，是完善高校治理體系、規(guī)范內部權力運行、優(yōu)化業(yè)務流程、管控重大風險、合理配置資源、服務發(fā)展戰(zhàn)略、推進高等教育各項事業(yè)發(fā)展的重要保障。高校如何執(zhí)行財政部、教育部有關文件精神，將內部控制體系建設落到實處，常抓不懈，持續(xù)推進，形成長效機制，事關高校內控體系建設的發(fā)展前景和高校教育事業(yè)的健康發(fā)展。

一、我國內部控制建設的路徑

我國的內部控制建設最初在上市公司開始試行。第一步，采取先行試點，適時出臺規(guī)范。2008年，結合上市公司內控試行情況，財政部等五部門聯合發(fā)布了《企業(yè)內部控制規(guī)范》，并于2009年7月1日起，先在上市公司范圍內施行，同時鼓勵其他未上市的大中型企業(yè)執(zhí)行。第二步，完善規(guī)范，細化措施。2010年，以《企業(yè)內部控制規(guī)范》為基礎，五部委聯合發(fā)布了《企業(yè)內部控制配套指引》（包括《企業(yè)內部控制應用指引第1 號——組織架構》等18項應用指引、《企業(yè)內部控制評價指引》《企業(yè)內部控制審計指引》），至此，標志著適應當時我國的企業(yè)內部控制規(guī)范體系基本建立起來并逐步實施。隨著內部控制規(guī)范體系的逐步完善，以及國家監(jiān)管部門對上市公司內部控制建設日趨重視，我國上市公司的內部控制水平逐年上升，內部控制建設也在國有大中型企業(yè)廣泛實施。第三步，從企業(yè)到行政事業(yè)單位，全面推行內部控制體系建設。隨著企業(yè)內部控制建設逐步發(fā)展，尤其是上市公司和大型國有企業(yè)的內控建設成效的顯現，行政事業(yè)單位內部控制體系建設開始破冰啟程。2012年11月，財政部制定并印發(fā)了《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》，要求行政事業(yè)單位2014年1月1日開始執(zhí)行。2015年財政部發(fā)布了《關于全面推進行政事業(yè)單位內部控制建設的指導意見》，對行政事業(yè)單位的內部控制建設提出了更具體的指導意見，并明確要求行政事業(yè)單位在2016年底前完成內部控制建設的具體實施工作。2016年，財政部發(fā)布了《關于開展行政事業(yè)單位內部控制基礎性評價工作的通知》，對內部控制基礎性評價工作作出了明確的要求和具體的工作安排，包括評價指標和評價報告的上報時間。同年，為推動部屬高等學校進一步完善內部控制，提高內部管理水平，教育部也研究制定了《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》，在財政部六大業(yè)務模塊的基礎上，結合高校實際，將經濟活動擴展到科研、校辦企業(yè)、基金會、所屬單位等十五個方面。至此，行政事業(yè)單位內部控制體系建設全面進入了動員學習、摸索實踐階段，多數高校內部控制基礎性評價在調研的基礎上，委托社會中介機構實施。在行政事業(yè)單位基礎性評價工作完成之后，2017年財政部出臺了《行政事業(yè)單位內部控制報告管理制度（試行）》，要求行政事業(yè)單位將年度內部控制建設情況如實上報，標志著我國內部控制體系建設進入新的階段。

可以說我國高校內部控制體系建設規(guī)范化、規(guī)模化實施是從內部控制基礎性評價開始的。之后以內部控制報告為紐帶，持續(xù)開展內部控制體系建設工作。在實施內部控制基礎性評價之初，直屬高校都成立了以校長為組長的內部控制建設領導小組，校辦、人事、財務、基建、采購、國資、后勤、所屬企業(yè)等部門負責人為領導小組成員。內部控制建設領導小組的主要職責是統(tǒng)一指揮高校內部控制建設工作，確定高校內部控制建設的基本思路、工作重點、建設計劃，建立健全高校內部控制體系建設組織體系，推動內部控制體系建設常態(tài)化。內部控制基礎性評價從單位層面和業(yè)務層面進行，涵蓋了高校組織架構、運行機制、崗位職責、信息系統(tǒng)和收支、預算、基建、政府采購、資產管理、合同管理等重要經濟業(yè)務。只有部分高校成立了內部控制體系建設監(jiān)督評價領導小組，成員主要是紀檢、監(jiān)察、審計部門負責人。通過內部控制基礎性評價，初步搭建了內部控制建設的組織體系，但多以臨時機構或牽頭部門的形式存在，難以保證內部控制報告的質量。

二、高校內部控制體系建設存在的問題

高校內部控制體系建設從2016年全面開展以來，各高校按照上級部門的要求，在清理內部控制制度、優(yōu)化業(yè)務流程方面取得了一定的成效。但各高校內部控制體系建設因高校重視程度不同，建設水平和效果參差不齊。有的高校成立了專門機構，配置了專業(yè)人員，完善了內控制度，開展了風險評價工作，基本形成了長效機制，成效明顯。但多數高校只是采取外包方式開展了基礎性評價工作，內部控制體系建設只停留在文字上，與上級部門的要求相距甚遠。可見，高校內部控制體系建設還沒有真正形成常態(tài)化、專業(yè)化機制，必須引起高度重視。

（一）內部控制體系建設管理機構不健全

高校內部控制體系建設常態(tài)化是高校持續(xù)推進內控體系建設的關鍵所在，也是目前高校內控體系建設達不到預期效果的重要原因。從工作實踐來看，高校內控體系存在的共性問題是缺乏獨立的內部控體系建設機構和專業(yè)的內部控制建設人才，這是高校內部控制體系建設的嚴重不足。雖然高校內部控制體系建設在許多高校被確定為“一把手工程”，也成立了以“一把手”為組長的內部控制體系建設領導小組，但具體操作時卻大打折扣，絕大多數高校都是指定牽頭部門或成立臨時機構來開展工作，把內部控制體系建設當成階段性、臨時性的任務應對上級的要求。根據近幾年教育部直屬高校內部控制年度報告統(tǒng)計情況，只有極少數高校成立了專門的內部控制體系建設機構（如北京大學、北京師范大學、陜西師范大學、西安電子科技大學等）。未設置專門機構的高校，牽頭部門大多數是財務部門，其權威性不夠，財務部門難以勝任這一重要工作。根據《會計改革與發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》的部署，行政事業(yè)單位內部控制對象從經濟活動層面拓展到全部業(yè)務活動和內部權力運行，當前高校內部控制體系建設范圍已經從最初的基礎性評價的六大業(yè)務模塊（預算管理、收支業(yè)務管理、資產管理、基建工程管理、政府采購管理、合同管理）拓展到科研管理、后勤管理、人才招聘、招生管理、企業(yè)管理、所屬單位管理、基金會等各項管理活動中，內控體系建設貫穿了高校運行的全過程，以進一步規(guī)范高校的權力運行。由此可見，高校內部控制體系建設不僅應當由專門的機構和專業(yè)的人才來負責，更應該由一個統(tǒng)籌性強、職權相對高的專門機構來承擔，才能更好地實現內控體系建設的預期目標。

（二）風險意識不強

高校內部控制體系建設的主要目的是把控風險。根據高校基礎性評價報告，各高校內部控制體系都或多或少存在一定的缺陷。缺陷的存在就意味著風險的存在，如果不及時整改或者整改不到位，就會產生風險。盡管高校本身也對現有整改難以到位的缺陷作了分析和說明，但并不能避免風險發(fā)生，甚至可能引發(fā)重大的違紀違規(guī)違法事件。比如基建工程中預算調整程序不規(guī)范可能導致決算不能按時完成的管理弊端以及導致權力尋租的腐敗問題等。預算管理中的績效評價不到位、高校的內債問題普遍存在，如果不予高度重視，勢必給高校的可持續(xù)發(fā)展帶來風險。這些問題主要是高校內部控制體系建設風險導向意識不強引起的。目前，高校的工作重點主要圍繞人才培養(yǎng)、科學研究為中心展開的，諸如學科建設、人才隊伍建設、保障條件建設等，這些都從宏觀上引導高校的發(fā)展方向，往往忽視了高校的各項管理活動特別是經濟活動所涉及的控制重點和風險點的把控，致使部分高校只是按照政策規(guī)定走程序，沒有根據高校自身辦學特點和業(yè)務實際來開展工作，導致高校風險評估、風險分析的依據不充分而產生風險。

（三）信息化建設缺乏整體規(guī)劃

信息與溝通是內部控制的五要素之一，也是內部控制體系建設的必要手段。當前高校各業(yè)務部門信息化建設都在提速增效，但互通互聯不到位，各自為陣的“信息孤島”現象依然存在。這既有總體規(guī)劃滯后的原因，也有思想觀念不開放、協(xié)同不夠的問題。當前多數高校已經實現了辦公審批流程自動化（即0A系統(tǒng)），擁有財務核算系統(tǒng)、固定資產管理系統(tǒng)、工薪管理系統(tǒng)、教務管理系統(tǒng)，而普遍缺乏合同管理系統(tǒng)、基建項目管理系統(tǒng)、采購管理系統(tǒng)、績效評價系統(tǒng)。信息系統(tǒng)的不完善導致內部控制制度和業(yè)務流程的嵌入受制約，影響各重要信息系統(tǒng)之間的互聯互通、信息共享和業(yè)務協(xié)同，無法落實成本效益原則，弱化內部控制的實效。

（四）內部控制監(jiān)督與評價不到位

按照財政部、教育部的要求，高校在2016年開展內部控制基礎性評價。由于時間緊、任務重，多數高校委托第三方實施基礎性評價。在具體操作中，由于是初次開展內部控制評價，加之高校內部控制體系建設機構和人員的欠缺，社會第三方機構雖然內部控制政策水平高、專業(yè)性與獨立性強，但對高校具體情況缺乏全面了解，在沒有高校專職人員的配合下，難免出現評價結果不準確的現象。現在多數高校明確內部控制監(jiān)督與評價由內部審計部門負責，但真正由內部審計部門開展自我評價的高校并不多。究其原因，一是內部審計部門開展內部控制評價經驗不足、專業(yè)水準有限、獨立性程度不高。二是上級部門對內部控制監(jiān)督評價沒有嚴格要求和檢查，難以形成有效的內部控制監(jiān)督與評價機制。

三、持續(xù)推進高校內部控制體系建設的對策

全面開展內部控制體系建設不僅是《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的要求，更是高等教育保持職能正常高效運行和不斷發(fā)展的需求，高校要進一步推動改革發(fā)展，加快雙一流建設的步伐，就必須持續(xù)推動高校內部控制體系建設，確保教育事業(yè)持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展。

（一）國家要加強對高校內部控制體系建設工作的指導和考核

1.強化上級指導的針對性。目前國家對高校內部控制體系建設的政策指導性文件不少，但多是制度性的，缺乏操作性強的年度工作指導。當前國家對各高校內部控制體系建設的剛性要求就是上報年度內部控制報告，但是沒有日常的、具體的內部建設工作要求，使內部控制報告流于形式。上級部門要結合高校上一年度內部控制報告的問題和不足，提出下一年度的內部控制建設重點，以年度計劃的方式下達，以年度報告的方式總結。做到年初有計劃、年中有項目、年末有總結，這樣才能持續(xù)推進內部控制體系建設，形成由外到內的自覺性，變“要我控”為“我要控”。上級部門還可以通過開展內部控制專項檢查或制度上報、實施專項業(yè)務管理的風險評估等方式，來推動、引導高校內部控制體系建設持續(xù)深入發(fā)展。

2.加強監(jiān)督檢查和考核。鑒于前期高校內部控制體系建設并沒有達到預期、組織保障也不到位的情況，國家應明確各高校應建立相應的內部控制體系建設專門管理機構，配備必要的專業(yè)人員，并納入高校內部控制體系建設的考核內容。高校內部控制體系建設是否有效直接與高校負責人的重視程度密切相關，因此國家要將高校內部控制體系建設成效與對高校負責人的考核與財政撥款相銜接，加強對內控考評結果的應用，從管理理念、決策層級及經濟手段上保證高校內部控制體系建設的健康發(fā)展。

（二）高校要不斷深化內部控制體系建設工作

1.提高政治站位，做好頂層設計。內部控制體系建設涉及高校各層級各部門及高校各項工作的方方面面，高校負責人要從高校的建設與發(fā)展的大局出發(fā)，從戰(zhàn)略發(fā)展的高度來籌劃并推進高校內部控制體系建設工作，做好頂層設計，使之成為高校治理體系和治理能力建設的重要組成部分。通過不斷推進內部控制體系建設，始終把控高校建設發(fā)展過程中的風險點，規(guī)避或減少風險，促進高等教育事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

2.強化內部控制體系建設的組織領導。在高校內部控制體系建設中，領導重視是關鍵。只有領導充分認識到內控體系建設的重要性，才能從整體上推動內控體系建設。首先，要明確內部控制體系建設的專門機構或牽頭部門，制定崗位職責，并配備必要的工作人員。其次，內部控制體系建設的專門機構或牽頭部門要通過卓有成效的工作和內控體系平臺建設，順利推進學校的教學、科研等各項工作，使領導層切實認識到內控的重要作用，從而更加重視內控體系建設，形成良性循環(huán)，真正實現“有為就有位”。

3.加快信息化建設。在“互聯網+”時代，各項業(yè)務工作相互融合、人機融合是大勢所趨。內部控制體系信息化建設的目標是利用現代技術手段，將制度、流程嵌入計算機系統(tǒng)，實現部門數據信息互通互聯，減少人為控制，實現機控，以減少權力濫用、把控風險。高校信息化建設亟需做好總體規(guī)劃，建立統(tǒng)一的信息數據標準，搭建高水平的互聯互通平臺，整合高校各部門的信息系統(tǒng)，發(fā)揮整體效應，構建全校性的業(yè)務流程關鍵點、明晰化的工作模式和風險防范的管控模式，不斷豐富完善高校內控體系，使之適應不斷變化發(fā)展的新形勢、新要求。

4.有效開展內部控制體系的監(jiān)督評價。開展內控體系建設的有效性評審是檢驗內控體系建設成效的有效方式。高校實施內部控制體系建設的監(jiān)督評價，一是要明確內部控制建設的評價機構，確定評價內容和指標體系。二是選擇評價方式，是自我評價還是委托第三方服務機構進行評價。三是強化對評價結果的應用。內部控制監(jiān)督評價既可以對全校的內部控制進行整體評價，也可以對一個部門的內部控制進行有效性評價，還可以對某個業(yè)務模塊的有效性進行專項評價。無論采用哪種評價方式，無論評價內容和范圍大小，都必須與獎懲問責機制對接起來，并形成良性互動。對于有效性評價好的，予以獎勵；對有效性評價中發(fā)現重大問題及對這些問題整改不及時、不到位的，對被評審對象的相關責任人必須問責，真正做到以評促建、以建促評，以此提高各高校加強內部控制監(jiān)督評價工作的自覺性。

5.完善巡視、巡察、審計相結合的聯動機制。內部控制體系建設作為一種制度安排，其實施情況與成效勢必與各種監(jiān)督機制存在著有機聯系。當前各級巡視、巡察工作和審計監(jiān)督已將內部控制制度的建設與落實納入檢查范圍，其目的是加強對權力的監(jiān)督和制約，將權力關進制度的籠子。所以，內控體系建設將在今后的實際建設中，將巡視、巡察、監(jiān)察、審計等監(jiān)管督查機制聯動起來，形成多位一體的監(jiān)督評價機制，真正做到依法治校，全面提升高校治理水平和治理能力現代化。