行政事業單位內部審計存在的問題及對策建議

呂穎菲 黃松（上海財經大學浙江學院 浙江金華 321000）

內部審計在企業治理結構中作用越來越重要，它對發現企業財務問題、增強自我約束能力、提升企業管理水平發揮了積極的作用。為了深入了解某市行政事業單位內部審計存在的問題，筆者走訪調研了25家行政事業單位，其中機關單位17家，公司及銀行4家，高校1家，醫院3家。在內部審計調研的過程中，深入了解并記錄了各行政事業單位的內部審計機構設置、人員配備；了解了近三年來內部審計工作的開展情況及成效；了解了各單位內部審計工作現狀、困難及需求。在此次調研走訪的基礎上，本文以2018年審計署頒布的《審計署關于內部審計工作的規定》、2019年全面實施的新政府會計制度以及行政事業單位分類改革為依據，緊密結合某市行政事業單位內部審計存在的問題提出建議，以期能為行政事業單位內部審計發展獻計獻策。

一、某市行政事業單位內部審計工作開展的主要問題

（一）內部審計部門設立方面

在被調研的25家單位中，電業局、公安局、市中心醫院、市人民醫院等8家單位建立了獨立的內部審計部門，其他單位大部分將內審工作與財務處合署辦公。有些單位只有內審工作人員，而沒有設置機構，如市中醫醫院。68%的單位并未實現內部審計部門上的獨立，且各單位內部審計部門在經費保障、人員數量、人員專業素養以及內審機構的完善性等方面存在著較大的差距。被調研單位的內部審計工作基本上由本單位正職領導負責，普遍存在內部審計職責不清、人員混雜、經費預算不足等問題。

（二）內部審計制度建立方面

在被調研的25家單位中，大多數單位已經建立了內部審計制度，并以內部審計制度規范手冊的形式在本部門傳達和執行。內部審計制度已經建立并相對完善的單位有：電業局、衛健委、交通局、公安局、教育局等12家。其他13家單位有些也已經建立，但并不完善；有些有相應的制度，但沒有制度規范手冊。被調查單位普遍存在著一些問題：一是沒有形成具體規范。內部審計制度只停留在總括性的內容上，沒有具體到操作層面，沒有進行標準化。沒有具體規范，使得處理上和操作上變得隨意。二是崗位沒有嚴格分離。三是信息化水平落后。內部審計如果建立在信息化的基礎上，制度的建立將比較簡單。但由于信息化水平的落后，使得內部審計制度只能依靠手工操作，使得制度的建立存在一些技術上的困難。

（三）內部審計開展的目的方面

被調研單位內部審計部門發揮的職責和作用不同，開展的審計項目也不同。25家被調研單位開展了專項資金審計和經濟責任審計；17家單位開展了工程項目審計；有幾家單位開展了其他項目的審計。如市電業局開展了營銷專項審計，中國電信某分公司開展了工程物資審計，市公交集團開展了小金庫審計，市衛健委開展了信息化項目審計等。被調研單位審計項目的開展存在著以下問題：一是審計項目開展不充分。大部分單位只開展了2—3項審計，未能涉及更廣的領域和范圍，不能做到真正的全面審計。二是自身涉及審計范圍較少。由于機構、人員和經費的問題，對較多的審計項目，大量購買社會中介機構的服務，讓中介機構完成審計，使得自身參與審計項目變少，無法真正掌控本單位的真實情況。

（四）內部審計的標準化方面

內部審計的標準化與信息化和數字化是息息相關的。在被調研的25家單位中，市電業局、中國電信某分公司等已經開展了數字化和信息化審計，并取得了良好的成績。市電業局依托電力系統大數據的特點，將審計手段與大數據進行結合，從而在浙江省國電系統建立了300多項標準化規范，可按要求操作和執行，標準和規范程度高。其他單位的標準化存在著以下問題：一是信息化系統沒有建立。特別是機關事業單位，由于存在經費和統籌的問題，無法建立行之有效的信息化系統，使得內部審計的標準化停留在設想中。二是審計方式的落后。部分被調研單位仍然停留在手工審計、現場審計等傳統審計方式上，無法利用大數據系統進行數字化、智慧化審計。

（五）內審人員數量及專業素養方面

調研發現，被調研單位審計人員數量差別較大，且專業素養和工作經驗存在較大差距。一是人員配備問題。在人員配備上，市電業局、省農村信用社聯合社某辦事處、市財政局等單位擁有較多的內審人員，且在學歷和經驗等相關方面達到了較高的水平。而其他單位的內審人員較少，且多由會計人員兼任，其專業性和獨立性不足，這些單位基本上能做一些常規審計，如工程審計、項目審計等，對專業要求高的審計項目，往往不能很好地完成。二是專業素養問題。目前在崗的內審工作人員大多數都具有相當的經驗，足以應對日常的審計業務。但除了經驗以外，是否具有中級審計師或以上資格也很重要。據不完全統計，25家被調研單位的內審工作人員達到245人（其中省農村信用社聯合社某辦事處101人，其中級審計師57人），但具有中級審計師資格的人員比較少，大部分為普通工作人員，比如會計和出納。高級人才的缺乏給未來內部審計工作帶來了一定的阻滯，也無法更好地提升單位的管理能力。

（六）內審部門發揮的作用方面

內部審計應當發揮監督、檢查和咨詢等作用。有些單位的內部審計人員，如市電業局，能在監督和檢查的基礎上為本單位經營決策、工作人員工作提供良好的咨詢。然而大部分被調研單位內部審計人員只能發揮監督和檢查職能，而無法提供咨詢服務。

（七）社會中介機構的使用方面

由于內部審計人員數量和專業素養上的差距，使得被調研單位不得不以政府采購服務的形式，利用社會中介機構幫助本部門完成內部審計工作。目前，25家被調研單位的社會中介機構使用率為100%。但在使用社會中介機構時，在使用范圍、主導權和專業性等方面存在相應的問題和差距。（1）使用范圍問題。只有部分被調研單位使用少量的中介服務，大量本單位人員參與內部審計工作，因此能夠很好地了解自身審計的內容和進程，保證審計質量。大部分被調研單位以中介機構服務為主，造成本單位在審計的內容、進程和質量上缺位，無法進行有效的監督，最終影響審計質量。（2）主導權問題。使用社會中介機構時，部分單位牢牢抓住對所審計項目的主導權，包括審計程序、審計范圍、審計方式、審計人員的調配和審計報告的出具等方面。但也有些單位，由于人員配備和其他問題，未能對社會中介機構進行有效監控，在內部審計過程中放棄了主導權。對社會中介機構出具的審計報告、實施的審計程序無法評價其優劣，也無法全面檢查出本單位存在的問題。（3）專業性問題。社會中介機構數量眾多，其所提供服務的質量存在較大的差異。社會中介機構的專業性和盡責程度極大地影響了單位的內部審計質量。

二、對策建議

（一）積極探索構建適應新政府會計制度的內部審計體系框架

行政事業單位為了提高內部審計工作的實效性，需要不斷完善內部審計制度，進而充分發揮其監督的職能。行政事業單位應該結合新政府會計制度深入研究內部審計工作的重點及難點，并設計具有適用性的具體審計流程，尤其針對傳統審計制度中的審計盲區進行重新的調整與完善，確保審計管理工作的全面性，督促行政事業單位的管理人員與審計人員能夠嚴格地依照并遵守內部審計制度開展審計工作。

（二）整合審計資源，建立人員集中調配機制

由于人員編制的限制，一級單位（審計處）通常不能有效解決本級內部審計人員編制的問題。因此，單位系統應整合審計資源，建立內部審計人員集中調配機制，從二級單位或基層單位內審人員中抽調人員補充一級單位（審計處）力量，解決一級單位（審計處）人員較少的問題。同時又可提升內部審計機構的地位，保持內部審計獨立性。對于不適于委托外部中介機構進行審計的項目，一級單位（審計處）可從二級單位或基層單位調配人員組織內部審計隊伍進行審計。建立項目回避制度，與項目關聯的被審計單位的內部審計人員不得加入該項目的審計隊伍。

（三）拓寬人員選拔途徑，強化審計隊伍建設

行政事業單位應拓寬內部審計人員選拔途徑，提供晉升渠道，解決人員專業對口和部分人員編制問題。在集中調配管理中，通過內部審計實踐“傳幫帶”的作用，以及依托中介機構專業能力，不斷提高內部審計人員的專業素質和能力。同時，建立崗位輪崗和交流任職制度，增加宏觀思維。此外，還應加強后續教育和培訓，強化內部審計人員隊伍建設。積極探索實施審計人員到業務部門輪崗以及到部門交流任職制度。

（四）完善內部審計業務外包機制，加強中介機構選聘管理

2019年6月中國內部審計協會發布《內部審計具體準則第2309號——內部審計業務外包管理》，對內部審計業務實施外包的考量因素、中介機構的選擇、業務外包合同的簽訂、審計項目外包的質量控制以及中介機構工作質量的評價等內容做出了具體規定。各行政事業單位可以根據此準則，結合本單位業務特點，制定《外聘中介機構管理辦法》來完善內部審計業務外包機制，加強中介機構選聘管理。在制定具體條款時，各行政事業單位應明確內部審計機構外聘中介機構時應考慮的因素，通常需要考慮如下因素：內部審計機構現有的資源是否滿足工作目標要求；內部審計人員是否缺乏特定的專業知識或技能；聘請社會中介機構是否符合成本效益原則等。此外，關于確定納入備選中介機構的條件，內部審計機構應當考慮備選中介機構的以下情況：是否已入選所在省市財政系統中介機構庫；是否依法設立，合法經營，無違法、違規記錄；是否具備國家承認的相應專業資質；從業人員是否具備相應的專業勝任能力；擁有良好的職業聲譽等。

（五）探索增值性內部審計發展

新形勢下行政事業單位有必要進行角色定位，轉變思維方式，結合單位實際開展增值型內部審計，實現內審監督效能的最優化和整體價值的最大化。增值型內部審計是對行政事業單位內部控制、風險管理體系的健全性、有效性進行監督和評估，查清風險因素和產生原因，分析其可能造成的影響，找出薄弱環節，提出強化內控風險管理的措施。行政事業單位開展增值型內部審計應突出對風險的關注。在審計過程中自始至終都關注風險，依據風險選擇審計內容，以降低風險為導向，并采取措施強化對單位風險管理，將其控制在可承受的范圍之內，進而進行內部控制制度的符合性測試、實質性測試，并進行監督檢查和評價，提出建設性意見和建議。

（六）大數據背景下積極探索“項目式”審計轉向“平臺型”審計

隨著互聯網與信息技術的深入應用、人工智能技術的普及以及“審計機器人”的誕生，設立審計大數據分析平臺，由“項目式”審計轉向“平臺型”審計的可行性將大幅提高。“平臺型”審計以重大風險作為審計動態追溯點，對審計流程進行重大調整和審計監督層面的擴展等。在內部審計領域，內部審計采用這一模式后，可以將實時審計嵌入業務與管理的過程，從動態業務中了解真相比從靜態業務測試中了解真相更加容易；另外，還可以滿足內部審計“關口”前移的發展趨勢，適應企業與單位對內部審計的新要求。