我國農村產權抵押融資實現機制：典型模式與區域經驗
——基于全國多樣本的案例研究

李彩霞

（1.天津農學院 經濟管理學院，天津300384；2.天津農學院城鄉產業融合實驗室，天津300384）

一、引言

黨的十九大明確提出實施鄉村振興戰略，持續推進農業農村現代化。鄉村振興戰略中關鍵是推動一、二、三產業融合的農業供給側結構性改革，其改革過程必然產生很大的資金需求缺口，這需要金融的參與和支持。拓寬農村產權抵押融資渠道，是解決農村資金短缺的現實選擇，也為構建統籌城鄉金融協調發展新格局提供了條件。

農村產權抵押融資是農民和農業經營主體以其所擁有的資源資產及其相關權利作為抵押，向銀行業金融機構申請貸款的行為。其資源資產及相關權利包括農村土地承包經營權、農民住房財產權、林權、農業設施、水域灘涂養殖權、集體建設用地使用權、集體資產股份、大型農機具、圈舍和活體畜禽等。農村產權抵押融資作為一種特殊的融資形式，是盤活農村資源、資產的重要舉措，也是解決農戶和農業經營主體融資難題的有效途徑，更是促進農業現代化發展、實現鄉村振興的重要保證。

為實現農村產權抵押融資的快速發展，我國先后頒布實施《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》等予以指導，大力扶持農村產權抵押融資業務的深入開展。此后，全國各地結合其實際條件與現實需要，開始探索農村產權抵押融資路徑。隨著農村金融實踐的發展，目前我國已形成一系列較為典型的農村產權抵押融資模式，并且各地也逐漸獲得了一些較為成熟的經驗。為梳理全國現有農村產權抵押融資模式和成功經驗，提煉出可復制、可推廣的地方樣本，本文采用資料搜集和實地調研方式，開展多樣本的典型案例研究，為農村產權抵押融資創新提供堅實的理論與實踐基礎。

二、文獻回顧

經過多年來的實踐探索，全國各地已初步建立了農村產權抵押融資的制度體系和運行框架，為此，一些研究基于地方樣本，對各類農村產權抵押融資的實踐經驗進行了個案歸納與剖析。這些研究涵蓋貴州省農地抵押融資（羅劍朝等，2003）[1]、遼寧法庫縣農地抵押融資（張慶君，2010）[2]、成都市農村產權抵押融資（鄧綱，2011；萬廣軍和楊遂全，2011）[3-4]、寧夏同心縣農地抵押融資（郭忠興等，2014）[5]、武漢市農地經營權抵押融資（丁昆，2018）[6]、重慶市農村產權抵押融資（皮俊鋒和陳德敏，2019）[7]。

同時，為挖掘農村產權抵押融資的運行機制共性與關鍵制約因素，部分研究還開展了區域典型模式的對比性研究。諸如，羅劍朝和楊婷怡（2014）[8]對比研究了寧夏同心縣、陜西高陵區和楊凌示范區的農村產權抵押融資模式，通過比較政府主導程度、抵押物范圍、操作流程、運行機制、抵押物處置、風險防范機制、實施成效等內容，發現了三個地區農村產權抵押融資的共性和差異。張龍耀等（2015）[9]對武漢和棗莊地區的農地承包經營權抵押融資典型案例予以調查，從融資方式和效應角度予以比較，研究發現農地承包經營權抵押融資初步形成可復制模式。曾慶芬（2016）[10]根據四川和寧夏同心縣農地承包經營權抵押融資的區域經驗，通過對比研究發現，其共性在于農地經營權抵押融資須強化對借款人的監督，從而衍生出其他抵押擔保形式；而其個性則主要體現于監督形式差異。

綜上，全國各地在農村產權抵押融資實施路徑設計上紛繁多樣，現有研究也已積累了一些農村產權抵押融資的實踐經驗，但其地方案例仍存在進一步研究的空間。主要表現在：農村產權抵押融資的案例經驗研究主要集中于某一地區，并多圍繞農村土地承包經營權抵押融資的內容，尚未針對各地區紛繁的農村產權抵押融資機制梳理出可參照、可借鑒的運作模式，缺少其推廣應用的策略建議，難以實現農村產權抵押融資路徑的再次創新。因此，如何提煉農村產權抵押融資運行機制的共性與特性，形成可復制的地方樣本，促進相關成熟經驗的推廣與應用，將成為農村產權抵押融資在我國全面發展的關鍵問題之一。

三、農村產權抵押融資典型模式及其運行機制

根據全國各地農村產權抵押融資實踐，對照融資參與主體和實現路徑，本文將其歸納為“基本型”“風險分擔型”“增信型”三種農村產權抵押融資類型；并依據參與主體不同，具體細化為八種模式，詳見表1所示。“風險分擔型”和“增信型”農村產權抵押融資均基于“基本型”農村產權抵押融資的運行框架；其各種模式的關鍵是解決各參與主體之間聯合運行機制構建和運轉效率問題。

表1 農村產權抵押融資典型模式

（一）“基本型”農村產權抵押融資模式及其運行機制

“基本型”農村產權抵押融資可具體分為兩種類型：第一類是以借款人（即農村產權持有人）與銀行為參與主體；另一類是以農村產權持有人、抵押擔保機構和銀行為參與主體。

“農村產權持有人+銀行”農村產權抵押融資模式下，要求其抵押的產權權屬清晰，借款人以其擁有的農村產權直接向銀行抵押獲取貸款。由于此模式無風險補償機制，其風險較高，銀行放款的積極性低，貸款辦理流程也較為煩瑣。從目前實際情況看，通常不采用此模式。

“農村產權持有人+抵押擔保機構+銀行”農村產權抵押融資模式下，要明確農村產權權屬，農戶或農業經營主體以其擁有的農村產權向銀行進行抵押貸款；經抵押當事人對抵押產權評估并辦理抵押登記手續后，在政策性農業擔保機構的擔保下，銀行向農戶或農業經營主體發放貸款。為有效實施農村產權抵押融資，通常須設立三類服務于農村產權抵押融資的政策性金融機構，包括農村產權交易所、政策性農業融資擔保公司和農村資產管理公司，分別負責農村產權流轉、抵押擔保和不良貸款的抵押物處置。

（二）“風險分擔型”農村產權抵押融資模式及其運行機制

為防范農村產權抵押融資風險，各地通過實踐探索形成了多種應對金融風險的融資模式，本文將其稱之為“風險分擔型”農村產權抵押融資。此模式基于“基本型”農村產權抵押融資的基本運行框架，在借款人與銀行的借貸關系中，融入保險機構或政府部門等參與主體，其目的是防范農村產權抵押融資風險。“風險分擔型”農村產權抵押融資可依據參與主體不同，具體分為“農村產權持有人+抵押擔保機構+政府+銀行”和“農村產權持有人+抵押擔保機構+保險機構+政府+銀行”兩種模式。相對于“基本型”融資模式，“風險分擔型”農村產權抵押融資的風險較低。

“風險分擔型”農村產權抵押融資的主要運行機制一致，均是由農戶或農業經營主體通過政策性農業擔保機構進行擔保，以農村產權作為抵押，向商業銀行申請貸款；農村產權交易所可確定農村產權的流轉價值；農村資產管理公司負責抵押物的集中收購和處置。同時，在“農村產權持有人+抵押擔保機構+政府+銀行”融資模式下，設立由政府出資的風險擔保基金或風險補償專項資金，建立農村產權流轉和抵押融資的政策性風險分擔機制，一旦發生不良貸款，政府可提供貸款風險補償。在“農村產權持有人+抵押擔保機構+政府+保險機構+銀行”融資模式下，健全配套風險補償機制，發生不良貸款時，由保險機構和政府提供配套風險補償保障。

全國各地在實施中，摸索出多種“風險分擔型”農村產權抵押融資形式，如湖北鄂州“農村產權抵押融資+風險補償基金”、山東濰坊“農村產權抵押融資+風險補償資金池”。在這些融資業務中，抵押物范圍涵蓋農村土地承包經營權、林權、水域灘涂養殖權、農業生產設施、集體建設用地使用權、農村房屋所有權等。

（三）“增信型”農村產權抵押融資模式及其運行機制

農業生產經營活動存在較大的不確定，并且農村產權價值不易充分體現。為此，一些省市采取一定措施對農村產權抵押融資中的借款人增信，在“農村產權持有人+抵押擔保機構+政府+銀行”融資模式基礎上，通過農戶信用評級、結對農戶擔保、行業協會擔保、合作社或村集體經濟組織擔保等增信方式，實現了具有地區特點的農村產權抵押融資模式，本文將其稱之為“增信型”農村產權抵押融資模式。其具體包括以下四種具體形式。

“農村產權持有人+農戶信用評級機構+抵押擔保機構+政府+銀行”模式中，農戶以農村產權作為抵押物，同時根據農村征信系統對農戶進行信用評級，以農村產權抵押與信用共同作為擔保為農戶融資增信，提高農村產權抵押融資的授信額度，據此向金融機構申請貸款。基于該模式延伸出諸多實際運作范式，諸如廣西玉林“農村產權交易中心+農戶信用評級+農村產權抵押”模式，其依托農村產權交易中心促進農村土地流轉至農業適度規模經營主體；并通過建立健全農村征信系統，以有效提升農村土地承包經營權抵押融資的授信額度。

“農村產權持有人+結對農戶+抵押擔保機構+政府+銀行”模式中，首先由借款農戶與其他村民簽訂農村產權流轉結對協議；借款農戶再基于結對協議，以農村產權為抵押物向銀行申請貸款。比如，山東棗莊農村土地承包經營權“結對融”模式，由借款村民與其他村民自愿簽訂土地流轉結對協議，該結對協議承諾當借款農戶無法償還銀行貸款時，由結對農戶代為償還，銀行將土地承包經營權流轉至結對農戶。

“農村產權持有人+行業協會+抵押擔保機構+政府+銀行”模式中，通常由行業協會作為借款人，以農業產業鏈打包擔保予以融資，向行業內經營主體提供資金支持。諸如，重慶市的金銀花產業鏈打包擔保融資，通過農業投資擔保機構與金銀花行業協會合作，為一些金銀花企業提供貸款。

“農村產權持有人+合作社/村集體經濟組織+抵押擔保機構+政府+銀行”模式中，農戶以其擁有的農村產權折股入資，然后村集體經濟組織或農業合作社作為抵押融資主體，向銀行申請抵押擔保融資。該模式中所抵押的農村產權一般以農村土地承包經營權為主，據以實現土地規模化經營。比如，山東棗莊“農村土地合作社+土地承包經營權抵押”融資模式，首先農民以土地承包經營權入股成立農村土地合作社；再由合作社和銀行共同委托農村土地資產評估事務所，依據土地收益評估確定土地參考價格，并基于農村產權交易中心，實現土地產權的流轉價值；合作社在政策性土地擔保機構的擔保下，以土地使用權作為抵押向銀行申請貸款。又如，江蘇太倉“農場專業合作社+土地承包經營權抵押”融資模式，首先組建“農場專業合作社”；以合作社作為融資主體，向銀行申請農村土地承包經營權抵押貸款。

四、農村產權抵押融資可復制與推廣的區域經驗

農村產權抵押融資涉及產權價值評估、抵押登記、融資擔保、履約保險、資產處置、風險補償等關鍵環節。在全國各地不斷的實踐探索下，圍繞農村產權抵押融資關鍵環節，形成了一些可復制與推廣的區域經驗。

（一）建立規范的農村產權價值評估機制

農村產權抵押融資的前提是合理評估確定農地、農房、農業設施等抵押物價值。由于區域自然條件、地理環境、農作物經濟效益等存在較大差異，建立規范的農村產權價值評估機制存在一定難度。目前，全國各試點地區建立了政府專家評估、專業評估機構評估、雙方協商評估、金融機構自主評估等機制。此外，為合理評估抵押的農村產權，一些地區通過組建專業評估委員會和建立規范的農村產權評估規則，形成了較為成熟的農村產權評估區域經驗。其典型范例是貴州省遵義市鳳岡縣湄潭試驗區建立的農村產權價值評估機制，其運作情況詳見圖1所示。一方面，成立農村產權專業評估委員會。建立以金融部門和農民、企業、合作社等行業內部認可的農村產權專業評估委員會，由縣長、職能部門、金融機構、村民議事會等成員組成，并在該評估委員會下設置茶葉、林業、果園、土地、房屋、機器設備等專業委員會；各委員會成員包括行業部門的中高級業務人員、金融部門信貸人員、社會行業專家等，專業評估委員會組長為行業分管領導，副組長為農信社分管信貸的主任。另一方面，建立規范的農村產權評估規則。根據不同農村產權的特點，制定針對農村茶園、山林、果園、土地承包經營權等各類農村產權的評估原則、評估辦法、估價標準、估價認定等規則。

圖1 農村產權價值評估機制

（二）挖掘具有地域特色的農村產權抵押物

圖2 創新農村產權抵押物及其抵押融資流程

農村產權抵押融資中抵押物一般涉及農村土地承包經營權、農民住房財產權、林權、農業設施、水域灘涂養殖權、集體建設用地使用權、集體資產股份等。為打破農村產權融資抵押物單一的局限，一些地區發揮地域特色，創新農村產權抵押物，并取得了明顯成效。典型范例包括云南大理的“水果權證”、廣西隆安的種植物等。其中，云南大理州賓川縣結合地方農業特色，經賓川縣政府與銀行合作，選擇葡萄、柑橘等樹種和經濟效益好、見效周期較長的經濟林木，將土地使用權、林果所有權和經營權進行“三權合一”，根據“人、地、證相符，表、冊、證一致”的要求，以林權證、土地承包合同以及“四荒”轉讓等資料為依據予以確權，由縣政府頒發“水果權證”；然后農戶用“水果權證”抵押，向銀行貸取生產經營資金。廣西隆安縣的農業經營企業選擇香蕉作為抵押物向銀行融資，其中，抵押物的評估價以土地租金和地上種植物價值綜合確定。各地創新農村產權抵押物及其抵押融資流程詳見圖2所示。結合各地實踐情況看，創新性農村產權抵押物須挖掘地方農業特色，政府出臺政策支持，搭建金融機構之間合作平臺，合理確定抵押范圍。

（三）開展農業產業鏈打包擔保融資

農戶或農業經營主體由于自身規模的局限和潛在風險的存在，其利用農村產權進行抵押融資存在一定難度，為此一些地區嘗試借助產業集聚優勢，開展農業產業鏈打包擔保融資，重慶市的農業產業鏈打包擔保融資就是其典型范例。重慶市江津區花椒產業協會與農業擔保機構合作，基于花椒產業鏈的完整性和資金鏈的安全性，采用花椒行業打包擔保融資方式申請貸款，為花椒經營業主解決資金融通難題，滿足了花椒收購、加工、流通等產業季節性資金需求；同樣，重慶秀山金銀花行業協會與農業擔保機構合作，借助行業協會的信息優勢，評估行業與企業經營情況后，向多家秀山金銀花企業提供貸款。農業產業鏈打包擔保融資的基本流程詳見圖3所示。農業產業鏈打包擔保融資模式，開發“工廠化”擔保服務，可充分利用行業協會的比較優勢，便于充分識別與管控借款人風險，一定程度上降低了交易成本和擔保風險。

圖3 農業產業鏈打包擔保融資流程

（四）拓寬農村產權抵押融資增信渠道

農村產權抵押融資面臨產權價值評估難、處置難等問題，為實現農業經營主體的融資增信，某些地區基于農村產權抵押融資基本運行模式，創新融資擔保措施，拓寬農村產權融資范圍。山東棗莊市探索出一套農村土地承包經營權“結對融”模式，提升了農村土地承包經營權抵押融資功能（紀秀江，2018）[11]。該農村土地承包經營權“結對融”模式，以借款農戶與其他農戶簽訂的結對協議為基礎，當借款農戶以農村土地承包經營權為抵押物向銀行申請貸款時，經借款人所在村委會協調，由借款村民與其他村民自愿簽訂土地流轉結對協議，并在鎮農村產權交易所予以備案登記；結對協議中約定，當借款農戶無法償還銀行貸款時，由結對農戶代為償還，銀行并將土地承包經營權流轉至結對農戶。其基本流程如圖4所示。

圖4 “結對融”模式基本流程

（五）創新涉農貸款的反擔保措施

圖5 農村產權反擔保的抵押融資基本流程

為降低涉農貸款風險，擴大融資規模，不少地區創新反擔保措施，將銀行難以處置的農村土地承包經營權、農業生產主體的生物資產（種豬、種苗、種養殖產品）、林權等農村產權設為反擔保物。在此方面已經積累了不少成功經驗的是重慶市。重慶市銀行與農業擔保公司合作，共同與長壽現代農業園區及園區內柑橘企業簽署抵押融資協議，將所屬企業的土地承包經營權、生物資產納入反擔保范圍，為園區內柑橘企業提供擔保貸款；重慶市開縣欽穗糧油有限公司在缺少有效抵押物情況下，將其所有的林權作為反擔保措施之一，向銀行申請到經營資金貸款。農村產權反擔保的抵押融資基本運行流程如圖5所示。首先，農業經營主體向銀行申請貸款，銀行與擔保機構對接擔保物，經評估機構評估擔保物；其次，若原有擔保物無效或存在缺口，農業經營主體將提供某些農村產權作為反擔保物予以抵押融資；再次，農業經營主體與銀行及擔保機構根據反擔保物性質簽訂協議，將反擔保物納入抵押融資范圍；最后，銀行提供貸款，完成反擔保抵押融資。

（六）建立農村產權抵押融資風險補償機制

通過建立農村產權抵押融資風險補償機制，可化解不良貸款風險。目前農村產權抵押融資風險補償機制的區域經驗已較成熟。湖北部分地區和山東濰坊在農村產權抵押融資風險補償方面已建有較為完善的機制。湖北鄂州建立由財政共同出資設立的農村產權抵押融資風險補償基金，基金實行專戶管理、獨立核算、封閉運行，風險基金每年按照上年度農村產權抵押融資貸款余額的6%予以補充，如銀行和擔保公司處置不良貸款的抵押資產后仍存在損失，則由風險補償基金予以分擔損失的80%。湖北武漢市出臺農村產權抵押融資風險補償機制，農業經營主體以土地承包經營權為抵押所形成的不良貸款，由第三方風險分擔機構承擔損失的50%；并由農村資產管理公司集中收購、處置農村產權融資抵押物。山東濰坊市劃撥1000萬元財政資金，建立風險補償資金池，委托專業機構予以市場化資本運作，并定期開展第三方審計和績效考核；農業經營主體按貸款額的2%繳納風險保證金，用以補充風險補償資金池；當發生農村產權抵押融資不良損失時，先行由風險補償資金池給予不良貸款本金凈損失20%的補償，待不良資產處置后再償還風險補償資金。其具體運作情況見圖6所示。

圖6 農村產權融資風險補償運行機制

（七）實施不良貸款的抵押資產處置方案

農村產權融資中不良貸款的抵押物處置一直是金融機構亟待解決的難題之一。為有效降低商業銀行信貸風險，及時處置不良貸款的抵押物，天津市實施了與農村產權融資相配套的抵押資產處置方案。在農村產權融資開始前，由天津農村產權交易所、融資主體（借款人）與金融機構（銀行）共同簽署“抵押資產處置的前置委托協議”；當融資主體出現違約情景時，將啟動“前置委托協議”，進行抵押資產處置程序，即由農村產權交易所對抵押資產進行“價格測算—抵押公示—預掛牌—通知寄送—正式掛牌”，確保抵押資產能及時、合理處置。詳見圖7所示。

圖7 抵押資產“前置委托協議”運作流程

（八）建立有效的農村產權交易與流轉市場

圖8 “三位一體”“六統一”的農村產權流轉交易平臺

從全國農村產權抵押融資實際情況看，作為配套農村要素有效流通的重要載體，應建立完善的農村產權登記、交易與流轉市場。天津市在農村產權流轉交易平臺建設方面走在全國前列。天津市組建農村產權交易所，負責全市農村產權流轉交易信息的登記與發布、農村產權流轉交易活動的組織及配套服務；建立“市級平臺—區級分市場—鎮（街）工作站”三位一體的市場服務體系，其中，市級平臺為天津農村交易所，區級分市場和鎮（街）工作站分別依托區級和鎮（街）農經管理部門；同時，實施農村產權流轉交易信息系統，并采用統一監督管理、交易系統、信息發布、交易規則、交易流程、收費標準的“六統一”整體運營模式。詳見圖8。

五、建議與啟示

（一）區域經驗借鑒的建議

1.因地制宜地選擇應用農村產權抵押融資區域經驗

農村產權抵押融資的區域經驗涵蓋農村產權評估、抵押物設定、風險補償機制等多個環節，這為在全國各地推廣農村產權抵押融資業務提供了實踐參考。但在實際借鑒農村產權抵押融資區域經驗時，須考慮地區資源稟賦差異，因地制宜地加以選擇，以確保農村產權抵押融資經驗適合其地域特點和地方融資實際需求。比如，在確定農村產權融資抵押物時，須充分挖掘地方農業特色和優勢產業，通過金融機構的多方合作，創新性選擇農村產權抵押物，確保農村產權抵押融資切合地方實際。

2.注重綜合借鑒農村產權抵押融資的地方樣本

農村產權抵押融資的地方樣本是源于各個地區的實踐探索，雖看似錯綜繁雜，但其也存在一定的共性與內在聯系。在“復制”各地區域經驗時，須綜合加以分析，注重各種農村產權抵押融資成功經驗的互補性和關聯性。如農村產權抵押融資既有經驗中，創新反擔保措施和建立風險補償池都屬于農村產權抵押融資風險化解機制，均可化解不良貸款風險，兩者可綜合考慮加以借鑒。

3.重視農村產權抵押融資機制二次創新

目前，全國農村產權抵押融資已形成了一些較為成熟的區域經驗，這為農村產權抵押融資業務推廣提供了一定理論指導與實踐參照。然而，隨著農村新業態的出現，以及一、二、三產業融合發展的需要，農村金融也要不斷創新，這其中也包括對農村產權抵押融資的創新。因此，注重對現有融資機制二次創新，將會為農村產權抵押融資發展提供更大的空間。農村產權抵押融資機制的不斷創新離不開地方樣本的區域經驗，如考慮將“結對融”應用到農業產業鏈打包擔保融資方式中，達到對現有農村產權抵押融資路徑的二次創新，實現農村產權抵押融資跨越式發展。

（二）研究啟示

目前，通過地方經驗的不斷積累，需要整合全國農村產權抵押融資的典型案例和區域經驗，形成可復制、可推廣的地方樣本，為農村產權抵押融資模式的不斷創新提供參照。未來重點研究是各具體農村產權類型的融資路徑與模式分析，著重關注農村集體產權制度改革后，集體資產股權抵押融資的實現機制；以及在目前農村集體經濟發展和生態環境保護背景下，探索農村生態資源融資運行機制。此外，今后還應盡快建立完善的農村要素流通市場，推廣農村產權登記與轉讓的線上融資服務平臺，建立以農村產權抵押為基礎的更加靈活多樣的信用貸款融資模式。