開放的世界，美國新一屆政府對(duì)外政策的選擇

麗貝卡·里斯內(nèi)　瑪利亞·拉普霍珀

美國總統(tǒng)選舉已至，選民們可能會(huì)不由自主地聚焦于新冠疫情、千瘡百孔的經(jīng)濟(jì)、得不到回應(yīng)的種族歧視問題和氣候危機(jī)。但選舉還涉及一個(gè)重大問題：未來美國在世界上的地位。

新冠疫情鞏固了特朗普“美國優(yōu)先”的政策，還為其封閉邊境、削減國際貿(mào)易和通過以鄰為壑的方法開發(fā)疫苗等做法提供了理由。其中有些措施是必要的，但決不能成為日后美國對(duì)外政策的藍(lán)本。

下一屆美國政府面對(duì)的，是一個(gè)被圍困的國家和世界，但這也成了一個(gè)歷史性的機(jī)遇，使其有機(jī)會(huì)用變革性的新策略來改善上述環(huán)境。在持續(xù)不斷的危機(jī)中，新一屆政府應(yīng)嘗試重新恢復(fù)美國的對(duì)外政策，以期能夠扭轉(zhuǎn)四年以來對(duì)自由主義國際秩序的破壞。

如果拜登入主白宮，他仍要應(yīng)對(duì)兩黨要求在軍事和經(jīng)濟(jì)上實(shí)行退縮策略的呼吁，理由是美國保持自給自足并降低對(duì)全球的野心，是對(duì)國家安全最有利的。

實(shí)際上，無論是對(duì)舊的自由主義世界秩序的留戀還是孤立主義的緊縮政策，都不完全符合美國利益，也不能讓華盛頓成功地駕馭世界。美國要重新調(diào)整對(duì)外政策來維持其強(qiáng)大，即使它已不再是毫無爭議的超級(jí)大國，但政策重塑的窗口正在逐漸變小。

如果對(duì)外政策的變革失敗，美國應(yīng)對(duì)外界威脅的能力就會(huì)被削弱，也難再保證自身的安定與繁榮。對(duì)這一必要的變革，需要華盛頓避免后冷戰(zhàn)時(shí)代的傲慢及其冠冕堂皇的對(duì)自由主義普世價(jià)值觀的宣傳。取而代之的是，美國政府必須為建立一個(gè)盟友和伙伴都能接受的國際秩序而提出積極的愿景——即所謂“開放的世界”。

現(xiàn)階段的混亂與動(dòng)蕩帶來了冷戰(zhàn)結(jié)束以來甚至是“二戰(zhàn)”以來世界洗牌的最大機(jī)遇。把眼前的破壞性時(shí)期轉(zhuǎn)換為創(chuàng)造性的時(shí)刻，美國必須在其中起領(lǐng)導(dǎo)作用。

開放的世界

在《開放的世界：特朗普之后美國何去何從》一文中，我們?cè)懻撨^美國只有在一個(gè)自由開放的國際環(huán)境中，才能保持安定與繁榮。此文發(fā)表后，一場席卷全球的疫情證實(shí)，國際體制不堪一擊，多邊合作也不可靠。這一切，讓美國很可能會(huì)向世界封閉自己，從而尋求安全感。

盡管所謂的自由主義國際秩序讓美國數(shù)十年來都受益良多，但多方勢(shì)力都對(duì)其進(jìn)行滲透。正在崛起的中國影響力不斷擴(kuò)大;通訊、人工智能和數(shù)字監(jiān)控技術(shù)革新日新月異;美國和其他西方國家內(nèi)部的分崩離析愈演愈烈。但即使放棄全球霸主和普世自由主義的野心，美國依然能夠保證其最切身的利益。

開放的世界，是國家可以自由制定獨(dú)立的政治決策;國際海域、領(lǐng)空和空間站都可用于軍事和商業(yè)交通;國家之間通過現(xiàn)代化的國際制度建立非正式合作。

美國要接受現(xiàn)實(shí)，它的對(duì)手早已今非昔比，且影響力越來越大。但華盛頓必須遏制任何想要建立自己勢(shì)力范圍的企圖，這就意味著要反對(duì)敵對(duì)國家在本地區(qū)稱霸、顛覆獨(dú)立國家的政治議程、封閉重要的水上和海上通道、封鎖信息空間等。

但是，開放的世界的建立不能要求美國像后冷戰(zhàn)時(shí)期那樣，去主導(dǎo)所有潛在的軍事或政治挑戰(zhàn)者。也不能強(qiáng)求美國接納無限制的貿(mào)易和移民，或者在緊急情況（比如疫情）時(shí)限制美國進(jìn)行更嚴(yán)格的邊境管控。美國尋求在經(jīng)濟(jì)相互依存中受益，不應(yīng)以不受約束的新自由主義為前提，例如，應(yīng)確保美國供應(yīng)鏈的韌性與安全性。

建立21世紀(jì)的秩序

后冷戰(zhàn)時(shí)代的自由主義國際秩序風(fēng)光不再，應(yīng)該成立一個(gè)新的管理體系來適應(yīng)21世紀(jì)。美國與其盟友和伙伴密切合作，讓諸如世貿(mào)組織之類的國際機(jī)構(gòu)更為現(xiàn)代化，防止一些國家的開放性被封閉國家所利用，尤其是在知識(shí)產(chǎn)權(quán)和數(shù)字貿(mào)易方面的開放。

美國還應(yīng)該在尚未完全掌控的領(lǐng)域開發(fā)新的機(jī)構(gòu)和制度，比如網(wǎng)絡(luò)空間。華盛頓在其中制定范式和規(guī)則時(shí)可以有明確的利益。其他大國當(dāng)然也會(huì)就全球秩序的建立展開競爭，但美國及其伙伴必須防止對(duì)這些國家的行為失去控制，從而確保世界能保持溝通與相互依存。

在技術(shù)革新快速但缺乏明確規(guī)則的領(lǐng)域，如互聯(lián)網(wǎng)治理和人工智能，這種競爭已經(jīng)很明顯了。美國必須與志同道合的國家建立更開放的規(guī)則和范式來阻止競爭者向他人施行他們的標(biāo)準(zhǔn)。華盛頓應(yīng)與同盟國、科技企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體一起，致力于為數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、隱私權(quán)、網(wǎng)絡(luò)犯罪和黑客行為制定規(guī)則。

美國應(yīng)當(dāng)帶頭建立一個(gè)開放和多元化的信息環(huán)境，既能鼓勵(lì)民主，也能給國家?guī)斫?jīng)濟(jì)利益，還能保護(hù)美國及其盟友免受惡性的外國網(wǎng)絡(luò)攻擊。這一點(diǎn)可以通過擴(kuò)大現(xiàn)存亞洲和歐洲的盟友來實(shí)現(xiàn)，以打擊嚴(yán)重的網(wǎng)絡(luò)入侵，比如對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的攻擊。

2018年6月9日，加拿大魁北克省，七國集團(tuán)峰會(huì)期間，德國總理默克爾等國家領(lǐng)導(dǎo)人與美國總統(tǒng)特朗普交談。圖/人民視覺

在人工智能等其他技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域，華盛頓也可以率先制定新的規(guī)范，并通過與盟友和合作伙伴密切協(xié)作來遏制惡意行為。但美國不能在行動(dòng)前猶豫不決，坐等全球達(dá)成共識(shí)，以防某些國家取而代之制定規(guī)則。

在應(yīng)對(duì)氣候變化和全球疫情等現(xiàn)存威脅方面，國際秩序同樣至關(guān)重要。美國應(yīng)該重新加入《巴黎氣候協(xié)議》，并游說其他主要排放國團(tuán)結(jié)起來，實(shí)現(xiàn)新的、雄心勃勃的國內(nèi)氣候指標(biāo)。這些附加承諾應(yīng)該透明且可執(zhí)行，允許華盛頓監(jiān)督環(huán)保措施的執(zhí)行，并對(duì)作弊者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁。美國還要重回世界衛(wèi)生組織，對(duì)其進(jìn)行改革和強(qiáng)化。華盛頓應(yīng)通過與合作伙伴分享疫苗和關(guān)鍵物資，來持續(xù)體現(xiàn)其在全球應(yīng)對(duì)新冠疫情方面的領(lǐng)導(dǎo)作用。還應(yīng)與七國集團(tuán)（G7）合作應(yīng)對(duì)后續(xù)的經(jīng)濟(jì)沖擊，與國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行合作向發(fā)展中國家提供經(jīng)濟(jì)援助。

在21世紀(jì)的世界秩序中，貿(mào)易規(guī)則也要更新。自由貿(mào)易在許多方面使美國受益，但它也允許更多的封閉社會(huì)利用這種開放性，從而損害美國工人的利益。美國應(yīng)通過談判制定新的多邊貿(mào)易協(xié)定提高勞動(dòng)、氣候和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，并利用這些協(xié)定推動(dòng)陷入困境的世貿(mào)組織做出改變。美國還應(yīng)與值得信賴的盟友密切合作，保護(hù)敏感行業(yè)和技術(shù)，比如半導(dǎo)體，并聯(lián)合起來確保這些技術(shù)的生產(chǎn)和供應(yīng)。

為了解決自由貿(mào)易在美國造成的不平等，華盛頓應(yīng)該在制定新貿(mào)易政策的同時(shí)進(jìn)行國內(nèi)改革，包括減少對(duì)企業(yè)將生產(chǎn)力轉(zhuǎn)移到海外的激勵(lì)，從而直接解決與貿(mào)易相關(guān)的不平等和失業(yè)問題。只有當(dāng)新的國際秩序?qū)γ绹嗣裼欣麜r(shí)，美國才會(huì)在建立新秩序方面取得成功。

新的國家安全選擇

下一屆美國政府將要接手的對(duì)外政策手段，在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、意識(shí)形態(tài)和軍事領(lǐng)域都準(zhǔn)備不足。要滿足充滿變數(shù)的競爭需求，就必須認(rèn)識(shí)到，對(duì)外政策不能由國防部單獨(dú)制定。

美國必須重振國務(wù)院，重新平衡國防支出，使之傾向于外交和發(fā)展。要打造一個(gè)開放的世界，美國就需要一支資金充足、專業(yè)的外交使團(tuán)，在與大國競爭對(duì)手打交道的同時(shí)，處理好與中小國家的關(guān)系。下一屆政府必須扭轉(zhuǎn)過去幾年在國際機(jī)構(gòu)、環(huán)境和西半球等領(lǐng)域削減國務(wù)院預(yù)算的做法。它還應(yīng)推動(dòng)國防人力資源改革，使政府能夠更好地應(yīng)對(duì)非軍事國防威脅，并提高其利用私有人才和資源的能力，特別是在新技術(shù)、減緩和適應(yīng)氣候變化方面。

下一屆政府不必為了實(shí)現(xiàn)開放世界的目標(biāo)而追回美國失去的軍事主導(dǎo)地位。相反，美國應(yīng)該在高端核威懾和常規(guī)威懾能力以及下一代軍事技術(shù)的研發(fā)上加大投資。華盛頓的成功在于捍衛(wèi)美國利益，而無需訴諸戰(zhàn)爭。

保護(hù)美國利益不受非軍事挑戰(zhàn)，下一屆政府需要重新考慮國防機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)。長期戰(zhàn)略往往跨地區(qū)、跨領(lǐng)域，甚至跨越國內(nèi)外政策之間的鴻溝，新政府應(yīng)設(shè)法打破阻礙其協(xié)調(diào)的障礙。情報(bào)機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)與私營企業(yè)的合作，以提高發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的能力，并為與盟國、伙伴和公眾共享信息提供更多的選擇。

在美國國內(nèi)危機(jī)不斷的情況下，新一屆政府可能采取暫時(shí)擱置長期戰(zhàn)略和秩序建設(shè)的做法，但這會(huì)讓華盛頓浪費(fèi)稍縱即逝的機(jī)會(huì)。從很多方面來看，美國仍是強(qiáng)大的，但如果它現(xiàn)在不采取行動(dòng)，它的相對(duì)實(shí)力將會(huì)衰退，而對(duì)手則會(huì)變得更強(qiáng)大。面對(duì)21世紀(jì)的問題和動(dòng)向，長期以來令華盛頓受益的制度和規(guī)則將變得越來越無力。我們提出的議程著眼于解決現(xiàn)實(shí)的問題：重新構(gòu)想美國在全世界的角色和國際體系的結(jié)構(gòu)，以應(yīng)對(duì)歷史性的全球變化。

如果美國不能承擔(dān)起領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，要么屈服于對(duì)后冷戰(zhàn)秩序的留戀，要么屈服于內(nèi)向型民族主義，那么它將完全無法應(yīng)對(duì)十年后的世界。這個(gè)世界可能會(huì)變得越來越混亂，美國最重要的經(jīng)濟(jì)、政治和安全目標(biāo)都遠(yuǎn)得不到保障。然而，如果華盛頓在這一刻站出來，美國就能領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)開放的世界，保證未來幾十年的安定和繁榮。

（原文發(fā)表于2020年9月30日，版權(quán)由美國《外交事務(wù)》雜志提供。作者麗貝卡·里斯內(nèi)系美國海軍戰(zhàn)爭學(xué)院助理教授;瑪利亞·拉普霍珀系美國外交關(guān)系委員會(huì)高級(jí)研究員、耶魯大學(xué)法學(xué)院中國中心高級(jí)研究員。）