十九屆五中全會定調“十四五”規劃

黃孝光

中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議，于2020年10月26日至29日在北京舉行。習近平、李克強、栗戰書、汪洋、王滬寧、趙樂際、韓正等在主席臺上。圖/新華

10月29日，為期4天的中國共產黨第十九屆中央委員會第五次全體會議（十九屆五中全會）閉幕。全會審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》。

按照慣例，下一步國家發改委等部門將在此基礎上制定完成“十四五”規劃綱要，并由國務院提交明年全國兩會審議，兩會審議通過后正式對外公布。

與以往不同，這份規劃并非時間線上的簡單遞推，而是承載了更多新內涵——它是在全面建成小康社會的前提下，開啟30年現代化建設新征程的第一個五年規劃。中央黨校原副校長李君如在接受中新社采訪時指出，“這個5年規劃制定得好不好、執行得好不好、能不能如期甚至超額完成，關系到后面25年的現代化。這30年的第一個5年怎么走，就看今天。”

規劃編制重要性和難度尤為凸顯

自十四屆五中全會開始，審議通過五年規劃成為歷屆五中全會的主要議題。不同的是，此次全會不只包含“十四五”規劃，還涉及“2035年遠景目標”的內容。

“遠景目標一般是在特殊時期、大的歷史時期去研究。這次全會處于一個大的轉折期，中國要在全面建成小康社會基礎上，轉向開啟現代化新征程。”李君如說。他口中的轉折期，基于中共十五大報告提出的“兩個一百年”奮斗目標。十九大報告則進一步將實現現代化分成兩個階段：從2020年到2035年，在全面建成小康社會、實現第一個百年奮斗目標的基礎上，再奮斗15年，基本實現社會主義現代化;從2035年到本世紀中葉，再奮斗15年，把中國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。

“要通過兩個15年來實現現代化，就需要在制定5年規劃的時候，也制定2035年遠景目標，把5年規劃放到15年中通盤考慮，15年規劃又以5年規劃為基礎來提出遠景目標。”李君如認為，這是此次全會將“十四五”規劃和“2035年遠景”統一納入建議內容的原因。

清華大學中國發展規劃研究院執行副院長董煜曾多次參與國家五年規劃編制工作，他向《中國新聞周刊》提到，“十四五”規劃作為進入新發展階段后的第一個規劃，既要突出為現代化建設鋪路的時代特征，也要緊密結合當前的國內外形勢。

“十四五”規劃的另一個大背景是“百年未有之大變局”，這是兩年前中央政治局對國際格局巨大變遷和國內治理出現綜合難度作出的論斷。“過去我們面臨的不可測因素主要是經濟方面的、市場方面的，今后會更多體現在國際政治角力、地緣局勢突變、輿論戰線斗爭等方面。尤其是某些國家會更傾向于把國內問題國際化，針對中國的打壓、封鎖、訛詐會變本加厲，這會使我國本就不平坦的發展道路增添許多新的阻礙。”董煜撰文稱。

清華大學國情研究院副院長鄢一龍對《中國新聞周刊》指出，“大變局”體現在國際政治格局調整、中美關系持續惡化、逆全球化現象出現、新一輪科技革命和產業變革深化等多個層面，而新冠疫情的全球大流行加劇了國際環境的不穩定性。

基于當前特殊的時代背景和復雜的外部環境，“十四五”規劃編制的重要性和難度尤為凸顯。“‘十四五規劃的編制可能會難于以往，正面臨改革開放以來前所未有的復雜國內外環境。”國家發改委規劃司前司長、中美綠色基金董事長徐林撰文稱。浙江省“十四五”規劃專家咨詢委員會成員、浙江省發展和改革委員會原副主任劉亭發文認為：“較之新世紀以來已經執行的四個五年規劃，這一次‘十四五規劃的編制工作恐怕是最難的。難就難在我們面臨的是前所未有的不確定性。”

根據全會公報，以基本實現社會主義現代化為內涵的“2035年遠景”，涉及經濟、科技、工農業、文化、教育、生態環境、對外開放、百姓收入等多個方面，它們將被分解成一個個階段性目標，落實在“十四五”規劃上。“第二個百年目標從‘十四五規劃起航，過程中要目標明確、堅定航向、策略靈活，應對類似‘大變局浪潮的不斷沖擊，我們才能順利抵達社會主義現代化強國的彼岸。”鄢一龍說。

推進“雙循環”新發展格局

全會公報強調，要不斷提高貫徹新發展理念、加快構建“以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”，這也是“十四五”規劃的題中之義。

據國務院發展研究中心宏觀經濟研究部研究員張立群分析，“國內大循環”指的是中國經濟持續高增長所形成的巨大體量。“這個體量一方面表現為強大的生產和供給能力，包括最完備的產業鏈，最大的制造業體系等，另一方面表現為超大規模的國內市場。一旦中國經濟順暢運轉起來，它就會帶動世界經濟，促成‘國內國際雙循環。”

“雙循環”戰略被納入新一輪五年規劃，此前已有信號。今年5月召開的中央政治局會議，首次提出“構建國內國際雙循環相互促進的新發展格局”。9月28日，中央政治局召開會議，進一步明確推動“十四五”時期我國經濟社會發展，必須構建新發展格局。

與往年相比，創新方面有了不一樣的表述。十八屆五中全會公報中關于創新的表述是，堅持創新發展，必須把創新擺在國家發展全局的核心位置。今年的表述為，堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位。

鄢一龍向《中國新聞周刊》分析稱，中央反復強調要善于“在危機中育先機、于變局中開新局”，新發展格局正是為應對“前所未有之大變局”而提出的：“‘大變局使得客觀上，中國要在更高水平上統籌獨立自主與對外開放，統籌國內國際兩個大局;統籌兩個市場，以立足國內市場為主體，國內市場與國際市場相互促進;統籌兩個生產，優化提升國內產業鏈，國內國際產業鏈相互補充;統籌兩種創新，內源式創新為主體，同時繼續向世界學習，推進國際創新協作。”

根據全會公報，擴大內需是新發展格局的戰略基點，這也意味著國內市場是促進循環的基本盤。“‘十三五時期，中國經濟發展比較突出的問題是有效需求不足或者說產能過剩，經濟發展陷入一種消極循環。”基于此，鄢一龍認為“十四五”時期需重點挖掘消費潛力、擴大需求空間，以便推動供需的大循環，推動經濟均衡從消極循環轉向積極循環。

董煜則強調了深化供給側結構性改革的重要性：“擴大內需是新發展格局很重要一個邏輯，但現在需求升級，需求結構在發生變化，只有通過供給側改革提高供和需的匹配度，才能真正激活‘內循環。”

延續“十三五”規劃，“十四五”規劃將繼續以供給側結構性改革為主線。不過隨著經濟形勢的發展變化，供給側結構性改革的內涵也在發生一些調整。據董煜分析，全會公報中“加快培育完整內需體系，把實施擴大內需戰略同深化供給側結構性改革有機結合起來，以創新驅動、高質量供給引領和創造新需求”相關表述，賦予了供給側機構性改革新的內涵。

以國內大循環為主體，并不等于放棄國際循環。董煜認為，“十四五”時期，中國一方面要繼續保持國內市場的規模，爭取拉開與其他市場的差距，穩定地成為全球最大市場，同時也要不斷改善國內市場環境，提升對全球資金和人才的吸引力，與愿意合作的國家、地區和企業形成互惠互利的關系，鞏固提升中國供應鏈在全球生產網絡中的地位。

“我們要把門開得更大，以更高水平的開放來對沖美國的圍堵，才是正解。”鄢一龍強調。

堅持創新的核心地位

全會公報將“關鍵核心技術實現重大突破，進入創新型國家前列”寫入2035年基本實現社會主義現代化的遠景目標當中。全會公報提出，“十四五”期間，要堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐，強化國家戰略科技力量，提升企業技術創新能力，激發人才創新活力，完善科技創新體制機制。

統計發現，在全會公報中，“安全”和“創新”是五中全會公報中的高頻詞。安全共出現了25次，而創新出現了15次。創新被放在了更加突出的位置。

與往年相比，創新方面有了不一樣的表述。十八屆五中全會公報中關于創新的表述是，堅持創新發展，必須把創新擺在國家發展全局的核心位置。今年的表述為，堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位。

8月24日，中共中央總書記、國家主席習近平在中南海主持召開經濟社會領域專家座談會，聽取學者對“十四五”規劃編制的意見和建議。他在會上提道：“我們更要大力提升自主創新能力，盡快突破關鍵核心技術。這是關系我國發展全局的重大問題，也是形成以國內大循環為主體的關鍵。”

關鍵核心技術被“卡脖子”，正是當下中國遭遇的發展瓶頸之一。董煜接受《中國新聞周刊》采訪時提道：“國與國之間的競爭，越來越體現在創新能力的競爭上。誰抓住核心技術，誰就能擁有未來。然而當前產業鏈方面一些被卡脖子的因素，嚴重制約了我們的發展。”

今年以來，美國對華為的斷“芯”禁令正式生效引發關注。“中國在設計方面已經達到世界先進水平，華為的麒麟芯片，寒武紀陳氏兄弟兩個年輕人設計的AI芯片，還有紫光的芯片等都屬于世界領先。但是，中國在設計領域只有‘半條腿，因為芯片設計的輔助軟件以及很多知識產權都被外國掌握。”北京大學國家發展研究院院長姚洋撰文提道。

芯片生產包含設計、晶圓材料、晶圓加工、封測四道主要工序，想把四道工序做全困難重重。“我國現在提出的目標是在2025年把芯片自給率從1/3提升到70%，我認為難度很大。”姚洋認為，與其做芯片的全行業閉環，更可行的做法是在一些關鍵點上先做出突破。

董煜認為，我國在核心元器件、軟件技術、創新人才等方面均與發達國家存在不小差距，難以通過“十四五”規劃一步到位。“相信2035年我國能夠真正實現以創新為引領的發展、真正和其他國家并駕齊驅甚至有所超越。但在此之前，要的是保持戰略定力，久久為功。”

平衡好發展速度與質量

關于“十四五”規劃，學界討論的另一個焦點，是經濟增速與發展質量的平衡問題。

國家五年規劃預期增長目標的選擇是否合理，對各地設定各自的五年規劃預期目標具有重大導向性影響。多次參與國家規劃制定的中美綠色基金董事長徐林撰文稱，從過去的經驗看，過高的預期目標一般會使各級地方規劃預期目標跟隨性加碼提高，最終會導致因整體目標過高在實施過程中采取不必要的刺激性政策，產生杠桿攀升、違約增多、產能過剩、泡沫加大等副產品，最終會影響增長的質量和可持續性。

“近期多有專業人士預測中國‘十四五期間的經濟增長率在5%～6%之間。地方上動輒8%及以上，我以為還是盲目樂觀了一些。”浙江省發展和改革委員會原副主任劉亭參與過多地“十四五”規劃思路咨詢，他發現不少地方“對未來發展面臨的風險和挑戰，估計有點不足;而對預期奮斗的目標和定位，則設定得太高調了一點”。

清華大學中國發展規劃研究院執行副院長楊永恒日前撰文分析了一些地方政府將GDP增速當成發展“指揮棒”的亂象，并建議“十四五”規劃淡化GDP增速指標，增加反映經濟增長效率和質量的指標，例如新經濟新動能產業增加值占GDP比重、居民消費貢獻率、資本產出率等反映經濟結構優化和效率提升的指標。

全面建成小康社會的一個硬性指標是2020年GDP比2010年翻一番，為此，在“十三五”規劃的十大目標中，保持經濟增長被列入第一位考量。相比之下，十九大報告關于“兩步走”的戰略安排未設定GDP翻番之類的定量目標，有評論認為這給“十四五”規劃淡化增長目標創造了條件，也為推動經濟高質量發展提供了更大空間。

鄢一龍認為全面高質量發展應成為“十四五”規劃的主題：“不但經濟進入高質量發展階段，社會、生態、文化、國家治理體系都進入高質量發展階段，由規模擴張的發展模式全面轉向更加注重質量、效率、效益的發展。”

國務院發展研究中心宏觀經濟研究部研究員張立群同樣認為，應當站在一個更廣闊的時空來謀劃“十四五”規劃：“過去我們是補課式的發展，解決當前的一些急需，補當前最緊迫的一些短板。但是隨著發展水平的提高，如果要面向第二個百年目標做事情，就應該注重長遠，做到一張藍圖干到底，而不是隨時地翻來覆去地建了拆、拆了建。”