美國(guó)州際生態(tài)治理對(duì)我國(guó)跨區(qū)域生態(tài)治理的啟示

呂承達(dá)

（布林梅爾學(xué)校，波士頓栗子山 02467）

美國(guó)是一個(gè)實(shí)行聯(lián)邦制度且地域相對(duì)遼闊的國(guó)家，進(jìn)行科學(xué)的州際生態(tài)治理是聯(lián)系州際之間關(guān)系的有效手段，也是州際領(lǐng)導(dǎo)十分關(guān)注的問(wèn)題，所以在實(shí)際的治理中投入許多人力和財(cái)力，也總結(jié)出一定的有效治理經(jīng)驗(yàn)。主要的治理方式就是上面提到的三種，通過(guò)對(duì)這三種方式的解讀，希望能夠?qū)⒚绹?guó)州際生態(tài)治理的經(jīng)驗(yàn)有效總結(jié)并加以借鑒。

1 美國(guó)州際生態(tài)治理經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)的州際生態(tài)治理體系是結(jié)合多種中心治理的基本要求，以及在實(shí)際的州際生態(tài)治理糾紛中發(fā)揮著重要的作用，將其經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)可以概括為三個(gè)基本方面，這三個(gè)方面確保治理體系的有效運(yùn)行。

1.1 美國(guó)州際生態(tài)治理是一種綜合性治理

這種綜合性治理首先體現(xiàn)在立法、司法和行政權(quán)力的共同治理，生態(tài)治理是一個(gè)整體性很強(qiáng)的工程，需要國(guó)家的不同權(quán)利機(jī)關(guān)發(fā)揮其職能的同時(shí)做好相互協(xié)作，這樣才會(huì)為生態(tài)環(huán)境的治理貢獻(xiàn)自己最大的力量，形成治理的最大合力，立法機(jī)關(guān)提供制度，執(zhí)法機(jī)關(guān)確保制度的順利執(zhí)行，司法機(jī)關(guān)提供必要的支持并進(jìn)行法律問(wèn)題的修正。這樣的高效配合打破了傳統(tǒng)對(duì)生態(tài)治理的立法崇拜，加快了州際生態(tài)治理的腳步。再就是體現(xiàn)在國(guó)家的傳統(tǒng)治理和州際合作治理的有效組合，傳統(tǒng)的生態(tài)管理就是對(duì)其進(jìn)行法律的約束，其中以行政立法為主，這樣的形式對(duì)于工業(yè)之前的生態(tài)治理還是有效果的，但是對(duì)于現(xiàn)在的狀況不是很適合，無(wú)法在復(fù)雜的后工業(yè)時(shí)代進(jìn)行有效的生態(tài)環(huán)境治理。因此面對(duì)這種這情況，新的生態(tài)環(huán)境治理方法出現(xiàn)了，那就是進(jìn)行州際合作治理。州際合作治理方法相對(duì)于傳統(tǒng)的治理方法更加靈活，能夠抓住主題問(wèn)題進(jìn)行有效的協(xié)商，通過(guò)對(duì)不同利益整體的優(yōu)化，確定最佳的治理方法，實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的有效治理。

1.2 美國(guó)州際生態(tài)治理是制度之治

美國(guó)進(jìn)行生態(tài)治理的方法還有法治，法治可以為公共治理進(jìn)行制度保障。通過(guò)法制可以將政府、市場(chǎng)和社會(huì)都連接在一起，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理制度的有效改革，這樣可以確保以政府為主要導(dǎo)向，使市場(chǎng)和社會(huì)可以充分參與到跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境的治理中，充分發(fā)表自己的意見(jiàn)并且進(jìn)行意見(jiàn)的決策和實(shí)施的監(jiān)督。在實(shí)施中需要注意的是，公共治理的法治不僅僅局限于對(duì)傳統(tǒng)法律的遵循和實(shí)施，還要對(duì)那些不能夠運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力進(jìn)行實(shí)施的“軟法”進(jìn)行遵守和實(shí)施。因?yàn)椤败浄ā笔怯蓞^(qū)域間的協(xié)商和合作產(chǎn)生的，它的治理效果有時(shí)候會(huì)比傳統(tǒng)法律的實(shí)施好一些，所以它在進(jìn)行區(qū)域合作治理方面有積極的影響，所以美國(guó)州際生態(tài)治理體系下的體現(xiàn)形式有判例法和成文法，也包含可以發(fā)揮廣泛作用的聯(lián)邦憲法和州際協(xié)定。

2 美國(guó)州際生態(tài)治理對(duì)我國(guó)跨區(qū)域生態(tài)治理的啟示

在進(jìn)行區(qū)域生態(tài)治理方面我國(guó)和美國(guó)有相同的特點(diǎn)，首先我們都屬于面積廣袤的國(guó)家，而且我國(guó)現(xiàn)在也處于因工業(yè)化進(jìn)程而造成的環(huán)境污染階段，所以我國(guó)采取借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)將其與自身融合，致力于探索出符合而中國(guó)國(guó)情的生態(tài)治理道路。而美國(guó)的治理經(jīng)驗(yàn)可以從兩個(gè)方面來(lái)說(shuō)，宏觀上啟發(fā)我們實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域治理要與府際合作治理相結(jié)合，在具體方面要加強(qiáng)市場(chǎng)參與，發(fā)揮司法的作用和行政協(xié)議的制定和實(shí)施，這些都對(duì)跨區(qū)域生態(tài)治理具有重要作用。

2.1 統(tǒng)一傳統(tǒng)的環(huán)境管制和府際合作治理

我國(guó)實(shí)施的生態(tài)管理制度主要是生態(tài)資源管理和環(huán)境保護(hù)管理兩種方式互不干涉，互相獨(dú)立的治理體制，導(dǎo)致整個(gè)結(jié)構(gòu)的整體性治理管理被專(zhuān)業(yè)化的機(jī)構(gòu)進(jìn)行了分割，而且現(xiàn)在我國(guó)的環(huán)境管理都被稱(chēng)為“行政區(qū)生態(tài)”，意思是生態(tài)的治理被行政區(qū)域所分割，每個(gè)行政區(qū)域只會(huì)對(duì)自己的管轄區(qū)域負(fù)責(zé)，這樣的治理模式無(wú)法實(shí)現(xiàn)區(qū)域的協(xié)同治理。府際的治理指在當(dāng)前體制下，不同的區(qū)域政府和部門(mén)進(jìn)行充分的協(xié)商，最后達(dá)成共識(shí)實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的共同治理，在這種治理方法中遵循主體之際的共同行動(dòng)準(zhǔn)則，實(shí)現(xiàn)各方利益的優(yōu)化，所以其中的每一方積極性都很高，治理的結(jié)果也很樂(lè)觀。傳統(tǒng)的治理方法無(wú)法對(duì)跨區(qū)域的生態(tài)體系做出具體有效的規(guī)范，而且在其他的方面也非常浪費(fèi)人力和財(cái)力，治理效果也不是很讓人滿意。依據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的治理體制，結(jié)合美國(guó)的治理經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)該廣泛進(jìn)行府際生態(tài)治理合作，將府際合作治理和環(huán)境管制結(jié)合在一起，既要對(duì)體制改革深化，明確執(zhí)法的主體，將執(zhí)法權(quán)實(shí)現(xiàn)相對(duì)集中，最終實(shí)現(xiàn)綜合執(zhí)法的目的，還要建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的生態(tài)行政執(zhí)法體系，鼓勵(lì)所有的地方政府積極開(kāi)展生態(tài)合作治理模式。

2.2 將區(qū)域行政協(xié)議的制定和實(shí)施進(jìn)行規(guī)范

區(qū)域行政協(xié)議主要說(shuō)的是府際進(jìn)行合作的行為規(guī)范要求，除了要求還要有相應(yīng)的文字展示來(lái)確保制度實(shí)施的有效性，進(jìn)行府際合作治理對(duì)跨區(qū)域生態(tài)治理有直接有效的影響，所以在一定程度上來(lái)說(shuō)制定區(qū)域行政協(xié)議可以實(shí)現(xiàn)對(duì)跨區(qū)域生態(tài)治理的制度約束。美國(guó)聯(lián)邦非常支持州際生態(tài)治理制度的實(shí)行，在憲法和其他有關(guān)生態(tài)治理的法律中表明了相關(guān)的制度要求和法律保障，還有更為詳細(xì)的協(xié)議實(shí)施、制定以及責(zé)任的承擔(dān)都有相應(yīng)的規(guī)定。在我國(guó)因環(huán)境治理而出現(xiàn)行政協(xié)議的地區(qū)也有，主要都在我國(guó)的東南和東北的長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲和京津冀地區(qū)，比如曾經(jīng)出臺(tái)的《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》、《泛珠三角區(qū)域跨界環(huán)境污染糾紛行政處理辦法》和《京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)專(zhuān)題規(guī)劃》等相應(yīng)的協(xié)議，但是這些區(qū)域行政協(xié)議只是區(qū)域政府對(duì)所在地區(qū)進(jìn)行的自發(fā)探索，協(xié)議產(chǎn)生的責(zé)任界定以及性質(zhì)歸屬等方面都不具備明確的法律規(guī)定，沒(méi)有法律作為基礎(chǔ)，就會(huì)缺乏在法律適用性方面的問(wèn)題。所以在以后的治理是應(yīng)該完善相應(yīng)的法律法規(guī)，對(duì)區(qū)域行政法律法規(guī)的性質(zhì)、違約責(zé)任的承擔(dān)和糾紛的解決方式都給出明確的規(guī)定，這樣才可以讓區(qū)域行政協(xié)議在跨區(qū)域生態(tài)治理中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

2.3 保證市場(chǎng)參與到治理中

市場(chǎng)和社會(huì)力量的參與是美國(guó)進(jìn)行州際生態(tài)治理的顯著特點(diǎn)，這一特點(diǎn)是為了實(shí)現(xiàn)多元化的治理參與。市場(chǎng)的作用是促進(jìn)生態(tài)資源在不同地域的優(yōu)化配置以及在一定程度上提高資源的利用效率。美國(guó)進(jìn)行跨區(qū)域治理的模范典型就是田納西的管理局，田納西領(lǐng)域的管理局是依據(jù)國(guó)有公司的經(jīng)營(yíng)管理模式對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行科學(xué)有效的治理，實(shí)現(xiàn)了資源利用和生態(tài)治理的有機(jī)整合，使區(qū)域的綜合治理成為現(xiàn)實(shí)。黨的十八屆三中全會(huì)依據(jù)市場(chǎng)在生態(tài)治理的效果提出建立環(huán)保市場(chǎng)化體制。國(guó)內(nèi)應(yīng)用跨區(qū)域市場(chǎng)治理的制度主要包括：

（1）保障主體區(qū)域的功能劃分，將重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域的補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化；

（2）環(huán)保市場(chǎng)的發(fā)展速度要不斷加快，建立區(qū)域間的水權(quán)交易制度；

（3）完善市場(chǎng)的治理機(jī)制，推動(dòng)社會(huì)資本的投入，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理的第三方投入。

3 結(jié)語(yǔ)

對(duì)于國(guó)土面積廣大的大國(guó)來(lái)說(shuō)，進(jìn)行科學(xué)和有效的區(qū)域生態(tài)協(xié)助共同治理是一直以來(lái)的困擾。截止目前為止，還沒(méi)有說(shuō)有哪一個(gè)大國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了區(qū)域間生態(tài)的有效治理，都是在進(jìn)行不斷的摸索時(shí)期。對(duì)美國(guó)的生態(tài)治理經(jīng)驗(yàn)借鑒并不意味著美國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)有效治理，只是因?yàn)閮蓢?guó)的生態(tài)治理有相似性，可以結(jié)合美國(guó)對(duì)區(qū)域治理的經(jīng)驗(yàn)對(duì)國(guó)內(nèi)的治理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行科學(xué)創(chuàng)新。