資本積累、社會支出與社會投資：再析多目標動態平衡

文/袁富華

引言

正如生產投資規模不是產業創新能力的主要標志那樣，社會支出規模也不是福利國家的典型標志。同樣地，就業數量增長本身也不能說明城市化運作良好——除非高質量就業崗位增加、勞動者就業能力增強，以及家庭福利和社會福利全面提升。因此，投資、支出、就業賴以持續的制度建設才是實質性的，它是可持續發展的源泉。

城市化目標是福利社會，其活力根植于未來導向的生產性社會政策與社會投資，根本點是圍繞人的發展所達成的家庭、市場、國家三方權責動態平衡。福利社會的本質，在于未來導向的三方關系性契約及其妥協，這是營造機會公平、平衡不同群體利益訴求以達成社會團結的基礎，這個要點構成了積極福利國家制度的硬核。

以福利國家理念為分野，本文把長期發展過程分為三個階段：生產導向的資本積累階段、社會支出快速增長階段以及社會投資階段。第一階段與當代大多數后發工業化國家的特征類似。第二階段特征表現為物質資本積累導向的福利國家，第三階段特征表現為人力資本積累導向的福利國家，這兩個階段代表了發達國家20世紀50年代至今現代化升級螺旋。20世紀80年代以來，面對老齡化和全球化壓力，發達國家將注意力聚焦于未來導向的人力資本政策設計，試圖籍此獲得社會政策的生產性、落實積極福利國家的制度實踐。中國轉型時期的新發展觀很大程度上與此類似，其經驗值得借鑒。繼改革開放之后的福利社會制度建設，是中國新一輪制度變革的重中之重。在社會保護、社會投資與資本積累之間進行動態平衡，由此達成有助于知識中產階層擴大再生產的新契約關系，成為實現增長跨越的關鍵。

轉型理論框架下發展理念的評述

國家干預與市場組合的發展主義沿著三條路徑展開：其一是工業化失敗（或者，不能為高度城市化奠定穩固生產力基礎）的拉美道路，其二是特別成功（即，有力推動高端城市化可持續發展）的日本道路，其三是工業化取得巨大成功但是面臨轉型挑戰的中國道路。日本的特別之處在于，幾乎是完全基于經濟社會實踐，探索出了一套務實的“產業化理論”，該理論對馬克思主義、凱恩斯理論和熊彼特理論進行了極富創造性的綜合，其內核是創新驅動和產業結構升級，其作用是通過有計劃地組織生產、有組織地促進就業、有目的地積累人力資本，打造生產率上升螺旋，實現產業結構、企業創新、人才積累協同發展。根據高柏（2008）的研究，日本發展理念形成的時代，正值發軔于美國且擴散至全球的福特主義工業化黃金時期，雖然在生產組織形式上具有本國特色，但是卻繼承了福特主義的精髓——勞動生產率提升與工人參與利潤分享相互協調。

總的來看，二戰后被普遍認同且深入探索的資本主義轉型理論，依次出現在三個系統化的理論體系中——即波蘭尼（2017）的大轉型理論、法國調節主義理論和福利國家理論。波蘭尼主張運用國家干預和社會保護，抑制經濟脫嵌于社會所帶來的風險，這種思想作為反思性主題，貫穿于后續理論發展進程之中，特別體現在20世紀五六十年代資本主義黃金時代結束之后的轉型道路探索之中。作為一種替代新古典主義的方法論框架，法國調節主義繼承了傳統發展理論注重歷史（路徑依賴）和過程（因果累積）的實質主義傳統，不僅啟發了資本主義多樣性原因的理論探討，而且極大推動了各類資本主義模式內在沖突及其后果的研究，為梳理轉型問題、轉型方案提供了一套務實的思維方式。

與調節主義理論有所不同的是，20世紀90年代以來逐步系統化的福利國家理論，聚焦于社會權利分析，旨在克服傳統福利體制的僵化問題，這體現在一系列理論探索上：如，艾斯平-安德森的廣義福利國家概念及其之于社會變革的作用、英國關于“第三條道路”的探索、2000年里斯本峰會關于知識經濟時代國家競爭力和社會凝聚力的探討等。歐洲福利國家理論的研究對象，直接面對兩大變化：一是外部全球化競爭加劇對國內福利制度變革產生的壓力，二是國內人口結構和產業結構變動所帶來的沖擊。基本的理論共識是，人口老齡化與社會支出的剛性壓力，將增加社會成本和私人成本，面對內部壓力，不改革戰后傳統福利體制，就會影響國家生產率和競爭力。由此，最近二三十年來發展理念上發生的最大變化，就是反思消極的、靜態的、補償性的傳統再分配福利理念，強調以教育、培訓和活化勞動力為核心的社會投資理念。

資本積累、社會支出和社會投資

（一）權責組合與發展階段

調節主義理論與福利國家分析框架，在微觀層面上重視家庭、企業（市場）、國家之間的權利與責任關系及其協調，這種互補性視角由JaneJenson詳細論述，非常有助于發展過程及后果的分析。總體來看，在技術進步使得持續增長成為可能、并由資本積累和生產力發展推動社會現代化的漫長歷程中，資本主義國家終于在二戰之后過渡到福利國家階段，并且隨著結構服務化時代的到來，將其發展重心從生產優先順利過渡到以人的發展為中心。三階段發展模式的特征，扼要展開如下：

1.資本積累階段及其更加現實的問題：制度重要性地位的確立。從現象上來看，無論是發達國家還是后發國家，從經濟起飛直至走向成熟的工業化階段，屬于資本積累時期，發展戰略一般圍繞生產優先以突破貧困陷阱展開。從行動主體責任之組合來看，政府再分配及家庭再生產均服務于企業（或市場）積累。制度方面，這是一個由慣例或個別契約主導的關系網絡，穩固的家庭關系與短視的市場利潤追求并存，包括照料、養老等大部分福利由家庭或私人提供，國家只是在諸如濟貧、教育等方面提供最基本的保障。當然，這是由工業化發展階段相對穩定的就業環境以及相對充足的人口紅利決定的。歷史上，發達國家在這個階段的最大特色，在于較早意識到了制度建設之于持續資本積累的重要性，包括基礎教育體系、商業制度和三方契約關系的建立完善。

2.社會支出與傳統福利制度：社會伙伴關系重要地位的確立。二戰后至20世紀70年代是福特主義效率/分享體制的國際傳播時期。作為一種信念而非單純的技術體系，福特主義有效推動了高等教育體系、三方伙伴關系和合作性契約制度的發展，可以認為，真正發達意義上的資本主義理念，就是在這個時期被廣泛實踐和探索，最終形成各具特色的福利國家。發達國家二戰后至20世紀70年代普遍出現的公共服務支出的快速增長，可以看做是物質資本積累導向的福利國家的建設時期，這個過程重新配置了企業（市場）、家庭和國家的權利與地位。

3.社會投資與積極的福利國家：人的發展重要地位的確立。20世紀80年代以來逐漸加劇的全球化與老齡化，加之結構服務化導致的收入差距擴大和失業風險，給發達國家帶來了諸如家庭脆弱性、兒童貧困、老年貧困等新風險。人力資本積累導向的福利國家發展，因此成為重要探索方向。這個理念的重要性在于，突破了傳統福利制度結果管理的、靜態的、補償性再分配的局限，確立了——“人”才是真正的社會財富——這一認識。

（二）城市化的特殊福利函數-多目標動態平衡

多目標動態平衡的背景及其重要性，特別值得理論研究者重視。歐盟積極福利國家的政策支點，有三個相互聯系的層面：青少年發展投資、激活勞動力市場（積極勞動市場政策），以及老年人的社會保護，這也是生命歷程理論的一般框架。社會政策和制度設計的根本目的，也是著重于如何保持三者之間的動態平衡，以維持社會凝聚和社會公平，未來導向的政策色彩非常濃重。傳統福利資本主義時代，運作良好的關系性契約使得三方權責分明，推動工業化社會穩步發展：穩固的傳統家庭使得一個男性掙工資者足以滿足用度，女性照料兒童以提升家庭福利；穩固的勞資關系，使得就業收入來源穩定且有利于調動工人積極性；國家及其伙伴管理運作平衡的社會保障系統。但是，全球化趨勢、老齡化和結構服務化，加重了各國在效率-福利動態平衡中的負擔。針對經濟社會條件變化進行再平衡的措施包括四個方面。（1）重塑社會契約關系。家庭、企業（市場）與國家權責方面，重視國家干預之于社會機會公平的作用，做好知識經濟時代宏觀層面的經濟社會政策協調、保持游戲規則的公平。（2）社會投資的生命歷程管理。注重教育和培訓體系建設的層次性、連續性、整體性，建設與知識經濟時代相適應的終身學習機制和氛圍，增強社會對變化的適應性。（3）積極的勞動市場政策，包括消除勞動市場性別歧視，重視技能培訓的體系化建設，提高勞動市場流動性以緩解短期失業壓力。（4）增強養老保障體系的彈性和適應性，包括老年再就業市場的擴展，延遲退休年齡以及多層次養老保障體系建設。

（三）制度多樣性與路徑偏離

1.發展路徑的偏離及其后果：利益捕捉。根據Garay（2010）的論述，拉美主要大國在20世紀90年代普遍步入新民主時代之后，才開始實施福利制度向“外部人”的擴展——即擴大農村、非正式部門就業者的社會保護覆蓋面，當然，這已經是這些國家工業化之后的事情了。單單從技術和生產組織來看，福特主義工業化及其各類變種沒有多大差別；但是，福特主義本質上是一個制度理念，它還包括了效率提高與利潤分享協同演進這個關系性契約硬核，單純技術模仿可以獲得短期利潤，但最根本之處，還是關系性契約的不斷完善，這一點在后發國家中通常做得不夠好。仍以拉美國家為例，受制于固有的土地權利集中以及短期利益目標，工業化時期的資本主導傾向一直難以扭轉，經濟發展處于“利益捕捉”并由此固化的利益集團左右之下，三方契約中家庭長期被排斥在市場之外，無法建立起有利于家庭和勞動者的制度妥協與利潤分享規則。其城市化過程也往往是無地農民向城市集聚，但不能得到充分社會保護，最終形成低收入群體固化的格局。即使在20世紀90年代以來實現了快速的社會政策擴展，但是根本的創新激勵環節——積極的勞動市場和社會投資機制仍然缺失，這種支離破碎的政策無助于人力資本積累和創新發展。城市化陷阱由此產生。

2.經濟的脫嵌。與發達國家三階段線性序貫升級路徑比較起來，后發國家中等收入陷阱的分化拐點，通常發生在城市化時期的結構服務化過程中，主要標志是經濟社會發展不協調與失衡，表現為：（1）后發國家追趕失敗的種子，至少在工業化時期就埋下了，這是因為太過強調短期利潤追求，忽視資本持續積累背后的制度動力，尤其是通過三方公平游戲規則達成的經濟嵌入；（2）進一步，經濟脫嵌于社會體系，具體表現為知識中產階層再生產的萎靡不振，拉美國家陸續倒在城市化門檻之下，也是由于這個環節的缺失；（3）雖然發展模式是多樣的，但是有活力的發展模式依然是稀缺資源，這需要不斷反思、設計和再生產。

大國治理現代化：權衡與選擇

1.應該立足于福利國家或福利制度認識城市化。依托人口紅利和國際技術轉移，中國在短短四十年實踐基本實現了工業化，成為制造業大國并建立了比較系統的制造業體系，這是值得肯定的成就。十九大以來逐步確立的“創新、協調、綠色、開放、共享”新發展觀，概言之就是要實現城市化新階段的效率-福利目標動態平衡，如果比照一下里斯本戰略內容以及歐洲福利國家改革愿景，可以看到中國的新發展理念是一種非常前沿的福利制度理念。中國城市化發展的這種戰略定位，有助于破除工業化的一些思維慣性——特別是當前爭議較多的增長速度問題。但是，站在發展階段轉型的十字路口回溯以往工業化歷程，很容易發現中國工業化落下了一些功課——主要表現在社會發展長期滯后于經濟發展，社會保障制度化水平有待提高，以及未來導向的社會投資制度建設等。對于剛剛進入工業化后期的中國而言，這涉及到了工業化時期很少關注的企業、政府三方責權機制契約重新訂立問題，相關規則設計構成了深化制度改革的全新主題。

2.應該充分認識到中國發展轉型的關鍵挑戰。第一，服務業的質量問題。結構服務化的競爭優勢和效率補償能力，主要在于通過科教文衛服務業發展，引領知識經濟發展，因此，服務業規模化發展并不重要，關鍵是其推動知識創新的作用。如果不顧結構服務化對于整體經濟的效率補償作用，為了實現充分就業而片面追求服務業規模化發展，將會落入城市化陷阱——即低工資服務業或非正式就業的擴張，從而給城市化帶來巨大壓力。第二，知識中產階層的再生產問題。與服務業高端功能相應的，是知識中產階層擴大再生產這個環節，這個階層的再生產能力將直接決定城市化發展的可持續性。原因是，知識中產既作為知識創新要素的提供者、又作為服務業和制造業高質發展的需求市場存在，從供求兩個層面帶動城市化發展。第三，消費結構升級問題。這與高質量的產業結構相聯系，同時由知識中產階層的擴大進行推動。從發展經驗來看，拉美國家沒有能夠盡快擺脫中等收入陷阱的約束，很大程度上與這三個層面的缺失有關。

3.應該認識到大國效應的利弊。（1）我們前期研究得出的一個主要結論是，在城市化條件下，中國人口增長向低度均衡收斂趨勢將很快出現，這是由城市化發展決定的客觀規律。為了應對這種問題，政策優先選項是提升人口質量，兼顧質量提升與數量增長的平衡。換句話說，中國人口增長將迎來補償性增長時期——即由收入提高和公共服務水平推動邊際增長的時期。當然，人口規模巨大只是代際代內公平的特殊之處之一，另一個特殊之處，在于中國老齡化趨勢發生在中等收入水平階段，與此相關的問題是潛在的老年貧困問題，這無疑會對社會支出平衡造成壓力。（2）針對老齡化問題的討論很多，問題關鍵在于應該在三方權責平衡的條件下，討論延遲退休與就業創造，這一點需要充分的討論。

4.應該認識到積極福利國家建設的重要性。從歐洲國家經驗看，針對教育技能升級與人力資本積累的社會投資，同時也是為了保證未來福利再分配平衡，這是一種動態的積極的福利國家理念。對于中國的啟示有三個方面。第一，城市化不單純是為了集聚人口，也不單純是為了追求充分就業，最重要的是提供有質量的工作、提供穩定的收入保障，以及建立家庭、企業和國家之間的三方承諾，借此吸收城市化風險、消除不確定性。第二，知識經濟時代，創新的動力是資金、人才和制度土壤，三者缺一不可。中國工業化時期三方權責關系中，傾向于企業積累的經濟政策受到重視，這是特定歷史條件使然。但是這種工業化契約抑制了未來導向的社會投資，直接問題就是有助于服務業高端化和知識經濟發展的人才儲備不足，人力資本積累連同就業能力的制度建設有待加強。第三，盲目的城市化和盲目的結構服務化——即城市化發展的規模思維而不是質量保證，與城市化的福利社會本質背道而馳，強力推行將會掉入財政不可持續、高質量工作創造不足、知識中產階層再生產停滯問題，根本上阻礙社會凝聚力形成。