國家治理體系現(xiàn)代化的主體之維

文/陳金釗 俞海濤

中共十七大以來，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為黨和國家的重要課題。國家治理體系包括體制機(jī)制、規(guī)范、主體、能力等諸多要素，其中主體要素不可或缺。目前法理學(xué)對法律行為研究很多，對主體設(shè)置的研究不很充分。國家治理中的法律規(guī)范體系和法律主體是擬制的產(chǎn)物，推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化需要推進(jìn)國家治理多元主體間關(guān)系的法治化。

國家治理主體的多元性

國家治理主要是指公共治理，目標(biāo)在于重構(gòu)并實(shí)現(xiàn)國家（包括政黨、政府等）、市場、社會之間的合理分工與有效協(xié)作，最大限度地增進(jìn)公共利益。國家與社會的合作、政府與非政府的合作、公共部門與私人部門的合作、強(qiáng)制力與主動性的合作、正式制度與非正式機(jī)制的合作都是國家治理的實(shí)現(xiàn)途徑。國家治理主體具有多元性，一是由于國家權(quán)力內(nèi)部的分工，在國家之中有多種權(quán)力主體；二是與國家權(quán)力主體并行的還有經(jīng)濟(jì)主體、社會組織等；三是國家治理的對象在法律上也以主體的方式存在，國家治理離不開公眾參與。在我國國家治理現(xiàn)代化的過程中，各種主體發(fā)生了巨大的變化。一是權(quán)力主體發(fā)生了變化。家國一體的皇權(quán)、王權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)檎h控制的權(quán)力，新型的黨、國管理體制機(jī)制已經(jīng)發(fā)展起來。二是作為被管理者的個體身份，也由專制社會的臣民轉(zhuǎn)變?yōu)閾碛袡?quán)利的公民或國民。三是在傳統(tǒng)官民區(qū)分的基礎(chǔ)上還分化出了社會組織，初步建構(gòu)了公權(quán)、私權(quán)及社會權(quán)體系。與之相對應(yīng)，以刑為主、諸法合體的法律規(guī)范體系轉(zhuǎn)變成了較為完整的公法、私法、社會法法律體系。另外，在主體思維方式上，法治已經(jīng)成為政治正確的標(biāo)志，反對專制、人治，走向法治被更多人所接受。隨著主體身份的變化，權(quán)利意識、平等愿望迅速提升，僅靠壓制方式的統(tǒng)治難以滿足維持長治久安和可持續(xù)發(fā)展的要求。這就需要轉(zhuǎn)變統(tǒng)治管理模式為法治治理模式。

管理思維所導(dǎo)致的主體不平等

管理思維強(qiáng)調(diào)權(quán)力主體的控制、管制以及壓服，缺少對治理主體多元性以及共治重要性的認(rèn)識，缺乏主體間平等協(xié)商的意識。從管理思維向治理思維轉(zhuǎn)變，需要認(rèn)真對待主體間的平等性。然而，傳統(tǒng)官本位思想遺緒、革命一體化思維衍生的負(fù)面效果以及擬制權(quán)力主體的神化對這種轉(zhuǎn)變起著阻礙作用。

（一）傳統(tǒng)官本位思想遺緒

古代國家治理的主體是君主、官吏。君治官，官治民，君主設(shè)官為民。在整個統(tǒng)治管理結(jié)構(gòu)中，官吏如網(wǎng)之綱，庶民如網(wǎng)之目，綱舉目張。“官”的本義是“公”，是處理國家公務(wù)的人，因此歷史上稱禪讓為“官天下”，但后來禪讓傳統(tǒng)被禹啟的“家天下”毀壞了。作為“官僚”的“官”隨著古代集權(quán)體制的形成而出現(xiàn)，是對官的本來涵義的異化。官本位意識維護(hù)和服務(wù)官僚集權(quán)體制，在專制體制下，一切政治權(quán)力歸于帝王及其所屬官僚，人民無絲毫權(quán)利可言。帝王之術(shù)甚至被稱為牧民之術(shù)或馭民之術(shù)，這種修辭在官僚精英與普通平民之間造就的甚至不是人群中地位的不平等，而是不同種群間的鴻溝。有學(xué)者認(rèn)為，中國是21世紀(jì)世界上唯一一個將前19世紀(jì)的政治文化保持在民族國家內(nèi)部的社會。官本主義長期支配我國傳統(tǒng)社會的政治文化和政治體制，其實(shí)質(zhì)是官員的權(quán)力本位，它與建立在公民權(quán)利本位之上的現(xiàn)代政治文明和國家治理格格不入，與社會主義政治文明背道而馳。

（二）一體化思維衍生負(fù)面效果

伴隨中國現(xiàn)代化進(jìn)程的革命斗爭中，有一根紅線牽動著主體的分工運(yùn)作，即“分工不分家”的一體化思維。這種思維下，盡管各行為主體有著嚴(yán)密的分工，國家和社會的同質(zhì)化程度很高，以至于人們至今分不清政黨、國家、政府、社會之間的界限。不可否認(rèn)，一體化管理模式對于取得革命勝利起了重要作用，對社會發(fā)展也發(fā)揮了積極作用，但同時也衍生了一些負(fù)面效果：以管制、管理為重心的模式衍生了國家萬能、政黨萬能、政府萬能等錯覺。這不利于和平時期國家與社會治理的法治化。單靠一體化管理模式維持秩序不具有可持續(xù)性。原本管理、治理的含義沒有質(zhì)的區(qū)別，由于受軍事思維的影響，管理成了管制，與治理漸行漸遠(yuǎn)。多元主體協(xié)同治理的新模式蘊(yùn)含著主體在分工基礎(chǔ)上的合作、共治，可以改變管制壓服模式所帶來的困境。然而，在權(quán)力分化、身份變更、制度更新、思維轉(zhuǎn)變中，一些人還殘存為統(tǒng)治而管理的思想。馬克思主義認(rèn)為國家有政治統(tǒng)治和社會管理兩項(xiàng)基本職能，兩者相輔相成。很多人只意識到了國家的統(tǒng)治職能，忽視了社會治理職能。現(xiàn)代治理觀念強(qiáng)調(diào)主體間的平等、互動、協(xié)商、博弈，以超越一體化科層的對抗格局。權(quán)力的法治化運(yùn)作，多元主體的共治格局，權(quán)力的服務(wù)功能要求國家必須由單一的統(tǒng)治功能向社會服務(wù)功能轉(zhuǎn)化。這就需要分權(quán)、下放權(quán)力以及轉(zhuǎn)移權(quán)力，由全能型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

（三）擬制主體的神化

法律擬制是對主體、規(guī)范、原則以及思維方式的法律化確認(rèn)。這里的擬制不是擬文撰寫，而是關(guān)于主體權(quán)責(zé)、行為規(guī)范的設(shè)定。擬制有參照的對象，但不是對自然世界的被動反映，它滲入了人為的設(shè)定，其主要功能是對模糊不清的事實(shí)、界限不明的主體身份、難以斷定的行為予以明晰的規(guī)定。法律主體是一種人格化擬制。國家治理主體是類比人得出的擬制概念，從擬人開始產(chǎn)生了公民、法人、國家、政府、單位、組織等主體，繼而賦予其權(quán)力、權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任等，從而使其受到法律關(guān)系的調(diào)整。法律所擬制的國家治理主體本身并無神秘之處，然而國家、政府和一些組織在佩戴了權(quán)力的光環(huán)后，被神秘化、神圣化了。權(quán)力的耀眼光環(huán)致使很多人不敢正視，甚至盲目崇拜。人在這些“超人”面前變得渺小，成了被控制的對象。人們忘記了權(quán)力主體的擬制本色，忘記了擬制本來就是“故意的虛構(gòu)”。原本擬制的主體成了權(quán)力絕對化象征，本該大寫的人反而矮化成被“牧”的對象，最終“自以為是其他一切主人的人，反而比其他一切更是奴隸”，對擬制主體的神化讓人們失去了自由。對此，批判法學(xué)、后現(xiàn)代法學(xué)對公司、法人、國家、政府等進(jìn)行了揭開面紗的研究。還原國家治理主體的擬制性，對由管理向治理轉(zhuǎn)變有積極意義。國家治理主體的法律擬制論，否定了專制皇權(quán)的神賦論、血統(tǒng)論，從而為破除權(quán)力萬能論提供了理論支持。在解開了神秘主體的擬制性后，人們自然就會認(rèn)為附在主體之上的權(quán)力并沒有天然的合法性，對其設(shè)置的不合理、不合法之處可以在充分論證后予以修正。

擬制思維衍生平等的治理主體

（一）主體平等性來自社會契約的擬制

治理需要強(qiáng)調(diào)政黨、政府與其他治理主體的平等地位，才能調(diào)動各方參與的積極性。在我國強(qiáng)調(diào)治理主體平等性能有效克服官本位的思想。然而需要看到，國家治理主體之間是有科層等級的權(quán)力體系，真正的平等是做不到的，平等只是擬制意義上的平等，屬于原則性要求。國家治理主體的平等性來自社會契約論的擬制，社會契約源于對私人契約的模仿。契約雙方是平等的，經(jīng)濟(jì)生活中正常的商品交換關(guān)系需要自由和平等的前提。治理主體的權(quán)力通過社會契約、人民讓渡而來，并非天賦神圣。人民既然能夠賦予主體權(quán)力，也可以剝奪主體的權(quán)力。社會契約精神主要是約束公權(quán)力，講究公權(quán)與私權(quán)的平等性。在政治生活中倡導(dǎo)契約精神，其最大的功效就是把權(quán)力主體請下了神壇。

（二）契約思維不是和合思維

“如果將法家之‘法’理解為一種國家與民眾之間的約定或‘契約’的話，那么，其‘信德’就體現(xiàn)出了對契約的尊重與保障，這恰恰形成與現(xiàn)代契約觀念的某種暗合。”搞法治也需要信德，法治不僅需要法治邏輯，還需要法治道德，即信守約定的契約精神。將契約提升為一種精神，就是要避免個體主觀情感的不穩(wěn)定與自私性，使得雙方能夠充分尊重約定和對方的利益。遵守契約的信德精神，有助于雙贏、共生、共存。契約是某種約束機(jī)制，但是一些人只注重“契”，忘掉了“約”，“契約”退化成了“合同”。其中傳統(tǒng)和合思維起了很大作用，和合思維是中華和合文化的靈魂，是一種獨(dú)具特色的東方智慧，但它也有不利于現(xiàn)代法治建設(shè)的一面。和合思維的特點(diǎn)就是從整體、辯證、關(guān)系的角度出發(fā)，講究各要素間的一團(tuán)和氣，不分你我。如此一來，構(gòu)成整體的要素的獨(dú)立性沒有了，權(quán)力與權(quán)利、權(quán)利與權(quán)利的界線沒有了，約定與制約也沒有了。在和合思維方式支配之下，法律與政治、社會要素間的關(guān)系綁架了對契約、法律的理解、解釋和運(yùn)用。

（三）國家和社會治理現(xiàn)代化需要契約精神

新時代中權(quán)力張揚(yáng)和權(quán)利絕對化導(dǎo)致的社會矛盾、官民矛盾需要契約精神予以化解。契約概念和精神已經(jīng)沖出私法的領(lǐng)域，成為當(dāng)代中國法治建設(shè)的基石之一。改革開放以來，自然經(jīng)濟(jì)被不斷打破，傳統(tǒng)治理模式面對陌生人社會顯得捉襟見肘，契約所隱含的平等、自由和理性的原則被用來構(gòu)建國家和社會。權(quán)力合法性不能僅靠過去的歷史功績，在和平時期，訂立并遵守契約的能力成為執(zhí)政能力先進(jìn)性的標(biāo)志。現(xiàn)代國家和社會中的契約可以分為兩類，一種是橫向契約，調(diào)整民與民的關(guān)系，屬于法治社會的范疇；一種是縱向契約，調(diào)整官與民的關(guān)系（官與官的關(guān)系調(diào)整最終為民服務(wù)），屬于法治國家和法治政府的范疇。橫向契約就是合同和私法，縱向契約就是憲法、行政法等公法和社會法。由于權(quán)力較之權(quán)利有更大的擴(kuò)張力和破壞性，縱向契約的遵守就顯得更為重要。契約精神不僅要在權(quán)利主體之間，還要在權(quán)力與權(quán)利主體之間、權(quán)力主體之間得到尊重和貫徹；換言之，需要貫徹在法治國家、法治政府、法治社會的一體化建設(shè)中。

官民關(guān)系的法治化重構(gòu)

世上原本不存在法律規(guī)范、法律主體和法律調(diào)整機(jī)制等，這些是立法者擬制的產(chǎn)物。國家治理法治化要求主體的劃分、設(shè)置能夠滿足建構(gòu)法律關(guān)系的要求，包括具體法律關(guān)系和抽象法律關(guān)系，從而能夠開展基于法律的調(diào)整。

（一）承認(rèn)官民關(guān)系有助于化解社會矛盾

官民關(guān)系是當(dāng)今政治社會的主要關(guān)系，官、民之間的矛盾構(gòu)成了典型的社會矛盾。“社會主義官民關(guān)系構(gòu)成社會主義政治統(tǒng)治的根本格局，制約著社會主義政治過程，其存在與發(fā)展直接決定著政治發(fā)展?fàn)顩r。健全雙向性的官民關(guān)系，推動官民關(guān)系走向新境界，是我國民主政治大發(fā)展的內(nèi)在需要和基本保證。”只有承認(rèn)官民關(guān)系，才能發(fā)現(xiàn)官民矛盾。如果不進(jìn)行主體分類，就無法明確誰跟誰之間的矛盾。在新近形成的思維方式中，存在著權(quán)力主體神秘化的傾向，與法治不相適應(yīng)的政治話語成功修飾了權(quán)力主體。在權(quán)力主體被稱為“仆人”以后，權(quán)力沒有了主體，大家都成了民。然而，“‘官’與‘民’的關(guān)系是社會生活中的主要關(guān)系，無‘民’就無所謂‘官’，‘官’的存在就是‘為民’，‘為民’成為為官之道的理論支點(diǎn)。”這就需要“對‘官’與‘民’進(jìn)行價值回歸，在同一平臺上構(gòu)筑兩者之間的良性關(guān)系”。通過法律擬制，可以把“自然”的社會關(guān)系轉(zhuǎn)化為主體間的法律關(guān)系，從而得以指引、規(guī)范主體的行為，運(yùn)用法律手段、法律思維解決矛盾和沖突。官民關(guān)系不僅是政治關(guān)系而且是法律關(guān)系，通過擬制把政治活動的主體轉(zhuǎn)化為法律主體，更利于用法治思維分析當(dāng)今社會的矛盾，用法治方式化解社會矛盾。

（二）官、民可以擬制為抽象法律關(guān)系的主體

“官民之間的沖突與對抗，一直是古今中外國家治理中很難調(diào)和的一對范疇。”中國近代以來官民關(guān)系愈趨平等，公民有了更多的權(quán)利、自由，但壓服的管理方式加劇了官民矛盾。“中國特殊的社會轉(zhuǎn)型背景造就了政府主導(dǎo)型的現(xiàn)代化模式。這在很大程度上激發(fā)了公共權(quán)力部門‘為民做主’的行為，政府機(jī)關(guān)也就相應(yīng)地承擔(dān)起對民眾的‘無限責(zé)任’，同時導(dǎo)致民眾對政府的過度依賴。”在這種背景下就需要法治把權(quán)力圈在法律的籠子里面，把權(quán)力主體納入法律關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。法律的基本分類是公法、私法以及社會法。由于私法學(xué)（民法學(xué)）被稱為權(quán)利之學(xué)，所以，私法主體也被稱為權(quán)利主體，公法學(xué)與權(quán)力聯(lián)系密切，公法主體因而也被稱為權(quán)力主體。當(dāng)今法理學(xué)已經(jīng)能夠非常明顯地區(qū)分權(quán)利與權(quán)力的概念意味著，官、民可以成為抽象法律關(guān)系的主體。官民之間的矛盾主要是政治學(xué)、社會學(xué)所研究的社會矛盾，與規(guī)范法學(xué)所研究的具體糾紛不同；前者需要通過構(gòu)建抽象法律關(guān)系來分析，后者需要通過建構(gòu)具體法律關(guān)系來解決。

（三）用法治國家、法治政府和法治社會化解官民矛盾

基于官民兩種主體的劃分，可以發(fā)現(xiàn)存在三種社會矛盾，即官與官、官與民、民與民之間的矛盾。因?yàn)楣偈菣?quán)力主體，民是權(quán)利主體，這三種矛盾又可以表述為權(quán)力之間的沖突、權(quán)力與權(quán)利之間的沖突、權(quán)利之間的沖突。這些沖突可以納入公法、私法以及社會法的法律關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，因而可以運(yùn)用法治方式予以化解。中共十八大提出的法治國家、法治政府和法治社會就是處理官民矛盾的新路徑。其一，法治國家化解官與官之間的矛盾。法治國家之“國家”是指國家權(quán)力，而國家權(quán)力由官代行。法治國家協(xié)調(diào)官與官的權(quán)力之間的沖突，使國家權(quán)力的獲取和行使法治化。其二，法治政府化解官與民之間的矛盾。法治政府把行政權(quán)力納入法律進(jìn)行調(diào)整，要求政府依法行政。政府不能把公共權(quán)力絕對化，公民也不能把個體權(quán)利絕對化，需要平衡好兩者間的關(guān)系。其三，法治社會化解民與民之間的矛盾。法治社會把作為權(quán)利主體的社會組織、經(jīng)濟(jì)組織、公民等納入法律關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，讓它們在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，依據(jù)憲法、法律實(shí)施自治。法治中國戰(zhàn)略從三個層次實(shí)現(xiàn)對官民關(guān)系的全面覆蓋，把國家、政黨、政府、社會組織、公民等主體都圈進(jìn)法治的籠子，從而達(dá)到?jīng)]有法外主體的法治要求，實(shí)現(xiàn)任何主體都必須接受憲法和法律約束的目標(biāo)。

結(jié)語

中國特色社會主義國家治理體系的治理主體包括中國共產(chǎn)黨、中國人民、政府、社會組織、市場主體等，作為共治主體和法律關(guān)系的主體它們是平等的。平等性源于擬制。然而，在法律成為既定的社會現(xiàn)象以后，人們遺忘了法律主體的擬制性，忽視了契約精神，把一些擬制的權(quán)力主體當(dāng)成了超人。主體之間失去平等、平衡后，出現(xiàn)了權(quán)力的張揚(yáng)以及權(quán)利的絕對化，這對實(shí)現(xiàn)國家和社會治理現(xiàn)代化非常不利。中國近代以來官民關(guān)系愈趨平等，以權(quán)壓權(quán)的矛盾解決方式只會加劇官民之間的矛盾，因此亟需從統(tǒng)治管理思維轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ沃卫硭季S，將官民關(guān)系重構(gòu)為抽象法律關(guān)系，納入法治的軌道。