對貴州省織金縣政策性森林綜合保險的思考

夏彩貴

摘 要：森林保險對于保障林農經濟利益、增強林農抵御自然災害能力、調動社會各界造林育林積極性都具有重要的意義。該文在了解織金縣政策性森林綜合保險實施情況、總結其主要做法的基礎上，客觀評價了森林綜合保險取得的成效;針對存在的問題，提出了促進森林綜合保險健康發展的對策建議，主要包括：多方面調動林農參保積極性，解決承保難問題;提高森林保險科技含量與制度約束力，解決理賠難問題;提高森林保險政策科學性與有效性，解決服務不到位問題。

關鍵詞：織金縣;政策性森林保險;問題;對策建議

中圖分類號 F842.6 文獻標識碼 A文章編號 1007-7731（2020）20-0060-05

Thoughts on Policy Based Forest Comprehensive Insurance in Zhijin County

XIA Caigui

（Zhijin Forestry Bureau，Zhijin 552100，China）

Abstract：Forest insurance is of great significance to safeguard the economic interests of forest farmers，enhance the capability of forest farmers to resist natural disasters，and increase the motivation to afforest and forest for all the society.Based on the understanding of the implementation of policy forest comprehensive insurance in Zhijin County and summing up main practices，this paper evaluates its effectiveness objectively.At last，for the problems in the development of forest comprehensive insurance，this paper puts forward some countermeasures：first，to encourage forest farmers to participate by various ways to solve the problem of lack of insurance drive;second，to improve the scientific and technological content of forest insurance and institutional binding to solve the hardness of claims;finally，to improve and perfect forest insurance policy to solve the problem of inadequate service.

Key words：Zhijin County;Policy based forest insurance;Problems;Solutions

林業是生態文明建設的基礎和關鍵，但同時也是一種生產周期長且風險性高的行業。隨著我國市場經濟體制的不斷完善和林權支改革的不斷推進，有效規避森林風險，建立健全森林保險制度勢在必行。

森林保險是森林經營主體（被保險人）按照一定標準繳納保險費以獲得保險公司（保險人）在森林遭受災害時提供經濟補償的合同行為，即投保人與保險人之間簽訂的相應經濟合同[1]。該保險以公益林和商品林等林木為保險標的，這種行為以契約形式固定下來，并受到法律的保護;投保可以是國有林業生產 單位、集體所有制合作林產、林業股份制企業以及林業專業戶、重點戶等。森林具有準公共物品的特點，市場機制難以單獨對森林保險發揮調節作用，為避免“市場失靈”現象，政策性森林保險受到重視。政策性森林保險是指在政府補貼下對林業經營者因非人為或非故意的原因造成的森林方面的經濟損失提供補償的一種保險制度【2】，它屬于政策性農業保險的一種。開展政策性森林保險的目的在于保護受災林農合法利益，以農戶自愿為前提，各級財政按比例補貼為基礎，由政府主導森林保險的供給，先試點、后推廣，先起步、后完善，以提高林業抗災能力。政策性森林保險具有非盈利性、強制性與自愿性相結合、政府扶持等3個方面的特點。政策性森林綜合保險負責賠償因火災，自然災害，森林病蟲（鼠）害直接造成保險林木死亡、流失、掩埋、主干折斷或倒伏的經濟損失。因此，隨著保險承保面積和補貼比例的不斷提升，我國政策性森林保險已成為分散林業生產經營的風險、提高林農抵御自然風險的能力、保障林農的利益、調動社會各界造林育林的積極性等方面的重要工具和手段，但目前財政對森林保險的保費補貼已經遠遠超過農戶自繳保費[3]，其政策預期效果是否達到？補貼效率到底如何？林農自愿投保的積極性是否提高？政府支持森林保險的能力是否有所加強？諸多問題備受社會各界的關注。為此，本文以2014年正式啟動政策性森林綜合保險項目的貴州省織金為對象，通過查閱資料、座談交流的方式（座談交流對象涉及全縣32個鄉（鎮、街道）及1個國有林場具體負責政策性森林保險業務的工作人員）開展調研，獲得相關資料，系統分析了存在的問題及原因，并提出了對策建議，以為促進織金縣政策性森林綜合保險業的健康發展提供參考。

1 研究區概況

織金縣位于貴州省中部偏西，畢節市東南部，地處烏江上游六沖河與三岔河交匯的三角地帶。東面與貴陽市相鄰，南面與安順市和六枝特區接壤，西面與納雍縣和六特區枝交界，北面與大方縣和黔西縣毗鄰。氣候屬亞熱帶東南季風濕潤氣候，年降雨量1060～1500mm，無霜期240～290d，年相對濕度82%。植被屬中亞熱帶常綠闊葉林帶，其組成種類繁多，類型復雜，森林植被又具有較強的次生性。

2 織金縣政策性森林綜合保險實施情況

2.1 政策支撐 在我國，森林保險屬于農業保險的范疇，自2004年到2018年的中央“一號文件”中，其政策內容均有所涉及。尤其隨著集體林權制度改革的不斷推進和深化，政策性森林保險的重要性越發凸顯，除中央“一號文件”外，從2008年起，中央及各級部門先后出臺了多項政策文件來推動政策性森林保險工作，2009年，福建、江西和湖南3省的森林保險首先被財政部、國家林業局納入了國家政策性農業保險試點范圍，相關部門先后出臺了《關于中央財政森林保險保費補貼試點工作有關事項的通知》《關于做好森林保險試點工作有關事項的通知》等政策文件，逐步將森林保險納入中央政策性森林保險保費補貼范圍，以確保政策性森林保險工作的有序開展。2013年3月貴州省林業廳會同金融、農業、保監相關部門聯合下文《關于進一步擴大我省農業保險保費補貼品種相關工作的通知》，《通知》明確了政策性森林保險保費的各級保費補貼比例，公益林保費補貼：中央50%、省30%、市6%、縣14%;商品林保費補貼：中央30%、省25%、市7.5%、縣17.5%，林農20%;2013年6月，貴州省林業廳會同財政、金融、保監部門聯合下文《關于印發貴州省政策性森林保險指導實施意見》，2013年7月，畢節市人民政府辦公室出臺了《畢節市政策性森林保險實施意見（暫行）》，2013年8月，織金縣人民政府辦公室出臺了《織金縣政策性森林保險實施方案（暫行）》。該實施方案中明確了織金縣政策性森林保險統一實行綜合險，保險期限為1年，轄區內的森林資源，不分林種、樹種，保險費率為3‰。2016年，貴州省林業廳會同省金融辦、省財政廳、省農委、省扶貧辦、省保監會出臺了《貴州省2016年政策性農業保險工作實施方案》。2017年3月，畢節市林業局下發了《關于加快推進2017年政策性森林保險工作的通知》，文件中調整了政策性森林保保費補貼的比例，公益林比例不變，商品林保費補貼比例調整為：中央30%、省級財政30%、市級財政7.5%、縣級財政17.5%、林農15%。

2.2 實施情況

2.2.1 入保情況 根據上級林業主管部門的相關文件，織金縣積極開展了政策性森林綜合保險的相關工作，2014—2017年入保情況見表1所示。由表1可知，2014年、2015年、2016年、2017年保險金額和保費分別為89713.455萬元、269.1404萬元;89712.66萬元、269.1379萬元;90091.988萬元、270.276萬元;99188.503萬元、297.5656萬元。投保森林類型涉及公益林和商品林，投保對象涉及集體林權改革部分、國營桂花林場、退耕還林部分。

2.2.2 理賠情況 2014年受災林地49宗，受災面積329.85hm2，理賠金額為140.6355萬元，2015年受災林地40宗，受災林地面積202.67hm2，理賠金額103.04625萬元，2016年受災林地39宗，受災林地124.59hm2，理賠金額為47.2902萬元，2017年受災林地14宗，受災林地面積66.24hm2，理賠金額21.941625萬元。4年累計理賠金額312.9136萬元，年均理賠金額78.2284萬元，理賠金額占保費的比例為28.29%。

3 主要做法和成效

3.1 主要做法

3.1.1 確定工作目標 通過保費補貼的政府財政支持方式，把全縣范圍內集體林權制度改革時頒發過林權證的公益林和商品林納入政策性森林保險范圍，引導林業企業、林業專業合作組織、林農積極參與政策性森林保險，提高森林災害預防和應急能力，實現生態得保護、林農得實惠、保險得發展的目標。

3.1.2 明確工作思路 以科學發展觀為指導，以政府引導為前提，以政策支持為保障，以市場運作為手段，以扶持林業生產發展、服務林農為目標，以防范和控制林業生產過程中的風險為目的，以確保林木安全和促進林農增收為重點，充分發揮公共財政對林業的支撐保障作用，加快完善林業生產融資體系，增強林業抵御風險的持續健康發展能力，促進農民增收。

3.1.3 規范管理行為 根據《貴州省政策性森林保險指導意見》（黔林宣通〔2013〕155號）和《畢節市政策性森林保險實施意見（暫行）》（畢林辦通〔2013〕120號文件要求，出臺了《織金縣政策性森林保險實施方案（暫行）》（織府辦〔2013〕230號），規范管理行為，確保從承保單位的確定、承保協議的簽訂、投保清單的確認、保單的簽訂、發放保險憑證的管理、保費補貼申報及劃撥、森林保險災害損失鑒定、理賠資料收集，到受災保險賠款及理賠時效等一系列工作能有理有據、有條不紊地開展。

3.1.4 堅持科學實施

3.1.4.1 統籌部署，分工明確，強化宣傳 政策性森林保險承保單位中標后，織金縣林業主管部門同承保部門簽訂《織金縣政策性森林保險承保協議》。為推動該項工作的開展，林業主管部門組織召開了林業部門的分管局長、相關業務人員、分管林業的鄉（鎮）領導、林業環保站負責人、保險公司負責人及負責政策性森林保險工作的業務人員為參會人員的政策性森林保險專題大會，大會上分管局長對織金縣政策性森林保險工作做了全面的部署，林業局及各鄉（鎮）負責提供投保單及參與賠付的查勘定損工作，保險公司負責保單的簽訂及受災賠付工作，財政部門負責保費補貼的撥付工作。并要求鄉黨委、政府通過召開各種會議等形式，大力宣傳開展政策性森林保險的意義、政策、保險內容和具體實施辦法，真正做到家喻戶曉。

3.1.4.2 兼顧利益、分類實施 統籌兼顧財政補貼能力、林農繳費能力和保險承辦機構的承保能力，對公益林和商品林區別對待，分類指導。公益林保險費由各級財政按比例補貼：中央財政補貼50%、省財政補貼30%、市財政補貼6%、縣（區）財政補貼14%。商品林保險費由各級財政補貼與投保人自繳組成：中央財政補貼30%，省財政補貼25%（2014、2015、2016年）、30%（2017年），市財政補貼7.5%，縣（區）財政補貼17.5%，投保人自繳20%（2014、2015、2016年）、15%（2017年）。

3.1.4.3 明確責任，突出抓實 根據專題會議明確投保清單由林業局及鄉（鎮）負責提供，鄉（鎮）領導又將其工作明確給林業環保站（或包村干部）和村書記、主任負全責。并要求投保清單中每一宗林地的林木所有權人簽字蓋章。

3.1.4.4 協同配合，共同推進 因政策性森林保險是一項新生事物，投保人員多而雜，按照傳統保單簽訂方法簽訂保單，工作量大;群眾對政策性森林保險知曉率低，農民對保險報案、賠付程序不清楚。針對以上問題，以保障林農利益為出發點，林業主管部門、承保機構、財政部門建立協同配合機制，及時解決實施過程中的新情況、新問題上。按照政府和有關部門要求，結合實際制定切實可行的實施方案。

3.1.4.5 遵循規則，搞好服務 參與政策性森林保險的經辦機構要嚴格按照國家法律法規和有關要求做好承保、理賠、宣傳、培訓等全過程服務，盡量做到承保手續簡單、理賠流程便捷、賠案處理規范，賠款及時足額。承保單位在電視、廣播、網絡、宣傳海報、宣傳折頁、服務手冊等媒體、媒介發布政策性森林保險報案電話、查勘應提供的材料、定損相關規定、理賠流程等信息。

3.2 取得的成效 自2014年織金縣實施政策性森林綜合保險以來，取得了一定的成效。

3.2.1 森林保險覆蓋面穩定擴大，保險金額逐年增加 自實行政策性森林保險以來，保險覆蓋面逐年擴大，保險金額逐年增加，保障能力逐步增強。2014年啟動政策性森林保險，承保面積7.9746萬hm2，提供保障風險金近9億元，2017年，承保面積8.8168萬hm2，提供保障風險金近10億元，惠及林農近6萬戶。

3.2.2 風險保障功能 政策性森林綜合保險在幫助林農降低經營風險、及時恢復災后生產方面發揮了重要作用。自2014年開展政策性森林保險以來，全縣先后發生了森林火災、洪災共102起，因災損失森林面積723.35hm2，理賠面積723.35hm2，支付理賠312.9136萬元，有力地化解了林木經營者森林火災、洪災等自然災害的風險，幫助林農及時恢復生產，充分體現了森林保險的保障作用。

3.2.3 林業投融資環境得到優化，經營者資產保險意識進一步強化 政策性森林保險補貼制度的實施，加大了各級財政對林業的投入，強化了林業經營者的資產保險意識和管護森林資產的責任意識，增強了各類金融機構投資林業的信心，林業融資環境得到了改善，促進了林權抵權抵押貸款增長，調動了林農開展生產經營的積極性，對于保障林農收益、推動生態建設發揮著重要作用[4]。自2014年以來，開展林權抵押貸5宗，抵押林地面積73.8hm2，獲得貸款金額426萬元。

3.2.4 集體林權制度改革得到鞏固，林農發展林業生產的信心增強 政策性森林保險的實施讓林農以較少的投入獲得了較穩定的經營保障，增強了林農發展林業生產的信心，有力地推動了集體林權制度改革的發展，促進了林區的和諧發展[4]。

4 存在的問題

通過查閱相關資料及對林農個人及家庭的基本情況、林農家庭經濟狀況、森林保險情況以及林農政策需求等方面的了解，織金政策性森林綜合保險工作的開展存在以下幾個方面的問題：

4.1 承保難

4.1.1 林農風險意識淡薄 由于林農受教育水平低下，思想觀念比較落后;多數小戶林農保險意識不足，風險意識淡薄，投保意愿不高[5]。

4.1.2 保險費收取困難 一方面，由于小戶林農家庭收入有限，閑余資金缺乏，不愿購買森林保險，保險費繳納缺乏積極性;另一方面，由于林木生長周期漫長、災后恢復極為緩慢，林業部門對林木采伐限額控制嚴格，林業收益對小戶林農的收入增長影響十分有限，導致其投保意愿不高[6]。

4.1.3 承保信息采集難 在森林保險實際運行中，保險機構對商品林投保信息采集成本較高，投入較大，效果欠佳 ，如林農身份證號、聯系方式、賬戶信息、林權證復印件等信息，常常受制于林農分散、外出務工、轉承包等因素，采集成本投入和產出反差較大，而且如果承保信息不全將引發后續理賠信息確認、理賠時效性不足等衍生問題[6]。

4.1.4 森林保險承保率低于考核目標 由于部分林木權屬不清，影響政策性森林保險承保率。根據《織金縣政策性森林保險承保協議》內容及上級業務主管部門下達的目標考核任務，織金縣應納入政策性森林保險面積為13.58萬hm2，其中公益林11.2173萬hm2、商品林2.3627萬hm2;而經2008年集林林權制度主體改革發證的面積為9.5827萬hm2（其中公益林7.686萬hm2，商品林1.8967萬hm2），國營桂花林場發證面積為0.2773萬hm2，退耕還發證面積約0.8萬hm2。織金縣已發證面積約為10.66萬hm2，小于應納入政策性森林保險面積13.58萬hm2，還有約2.92萬hm2的林地沒有確權發證，故2.92萬hm2的林地難與開展政策性森林保險投保工作，織金縣政策性森林保險的承保率只有78.5%，低于考核目標。

4.2 理賠難

4.2.1 查勘定損技術準確度欠佳 保險機構面臨受災地塊區劃、損失程度、賠付率的確定等技術問題，容易引發爭議。目前，保險公司僅能依靠林業技術人員運用對坡勾繪，GPS定位測量技術，對受災林地進行查勘定損，定損準確度和林農認可度欠佳，容易引發爭議[6]。

4.2.2 理賠資料收集難 集體林木受災，在收集理賠相關資料時因涉及人員較多，理賠資金分配方案難確定，相關資料難收集影響賠付資金的撥付。

4.2.3 部分受災信息上報受阻 森林火災是森林的第一災害，是織金縣林木的主要災害，為保護好織金縣的生態環境，森林火災納入織金縣各級政府目標考核，在收集統計災害信息時，各級政府怕影響年終目標考核，隱瞞了部分火災信息，導致理賠不到位。另外，保險公司宣傳工作不到位，發生火災時林農找不到報案電話，災害信息上報受阻，導致理賠不到位。

4.3 服務不到位

4.3.1 法律支撐不足 政策性森林保險的發展離不開政府的扶持和法律的保障，但目前還沒有專門的森林保險的法律法規，政策性森林保險制度僅僅作為一項政策而非法律條文的形式予以規定[7]，政策性森林保險的實施缺少法律保障。隨著國家法治體系建設的加強，農村法律知識日益普及，林農的法律意識不斷增強，在調處林木受災理賠糾紛過程中，一些林農對提供的“實施意見，實施方案”持懷疑態度，他們要求實施部門出示相關的法律法規條文，但由于國家缺乏森林保險的法律法規，因此，給基層糾紛調處工作帶來一定難度。

4.3.2 縣級調整政策出臺不及時 2013年織金縣政府出臺《織金縣政策性森林保險實施方案》，2016、2017年貴州省、畢節市相繼出臺相關方案，調整各級保費補貼比例，但縣級政府并未出臺相應的調整方案加以跟進，仍然還在使用2013年縣級政府出臺的《織金縣政策性森林保險實施方案》。

4.3.3 宣傳力度不足 政府對政策性森林保險的宣傳力度不夠，林農接受信息有限，林農對政策性森林保險了解不足，導致林農投保意愿不高。另外由于宣傳不到位，林農理解出現偏差，導致林農對林木的管護放松，林農認為受災后都會有保險機構賠償，放松管護也不影響林農收入，甚至有的林農還故意制造災害，如森林火災，主要是針對集體公益林部分。

4.3.4 財政補貼劃撥不及時 由于各級財力不足，省、市、縣財政補貼劃撥出現不及時，當年的保費補貼常常出現夸年劃撥，一定程度上影響了森林保險工作的開展。

5 促進政策性森林綜合保險健康發展的對策建議

5.1 多方面調動林農參保積極性，解決承保難問題 （1）加強宣傳力度，提高林農風險意識，調動林農參保積極性，提升入保覆蓋度。一是通過電視、廣播、網絡、宣傳海報、宣傳折頁、服務手冊等媒體、媒介發布政策性森林保險政策、意義、報案電話、查勘應提供的材料、定損相關規定、理賠流程等信息，讓更多林農了解、認可、參與政策性森林保險。二是通過走訪群眾，服務群眾，讓更多群眾受益于政策性森林保險，從而參與政策性森林保險。（2）創新林木采伐限額控制制度、積極發展林下經濟，增加林農林業收入，提高林農經營林業的預期，調動林農參保積極性。（3）地方政府積極處理集體林改遺留問題，進一步明晰部分林木權屬，保障林農的合法權益，調動林農參保積極性，提高承保率。

5.2 提高森林保險科技含量與制度約束力，解決理賠難問題 （1）推行高新技術，提高查勘定損技術準確度。引進衛星定位、遙感影像等技術和裝備在林業災害監測監控、查勘定損中的應用，提高承保機構查勘定損的精確性。（2）建立森林保險信息平臺，確保理賠提速。建立政策性森林保險入保數據庫及信息查詢共享平臺，解決承保信息采集難問題，提升保險機構的理賠服務能力，從而達到受災林木的及時理賠。（3）建立健全森林災害信息報送機制，確保受災信息及時報送。一是建立森林災害信息報送平臺，及時反映森林災害信息;二是健全森林受災信息報送監督與獎懲機制，提高制度約束力，杜絕相關政府部門隱瞞部分火災信息，導致理賠不到位的行為發生。

5.3 提高森林保險政策科學性與有效性，解決服務不到位問題 （1）完善森林保險制度，加強政策、法律支撐。國家應出臺政策性森林保險的法律法規，如“政策性森林保險法”或“政策性森林保險實施條例”等，提高森林保險政策的科學性。這樣可打消部分林農對政策性森林保險相關政策的懷疑，使基層林業工作者在政策性森林保險工作時更加順利、更加有法可依。（2）轉變管理理念，提高森林保險政策的執行水平。一是縣級政府相關部門要轉變工作作風，跟蹤上級新出臺的森林保險政策，積極研究本縣實際情況，及時出臺縣級調整政策，提高森林保險政策的有效性和時效性。二是完善財政補貼劃撥制度，強化各級財政為民理財觀念，消除當年的保費補貼常常出現夸年劃撥的非正常現象，保障森林保險工作的正常開展。

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（責編：張宏民）