調(diào)查研究在科學(xué)決策中的作用

劉桂云

[提要] 調(diào)查研究作為一種認識世界、改造世界的科學(xué)方法，被廣泛應(yīng)用于社會科學(xué)和自然科學(xué)領(lǐng)域。全面、深入地開展調(diào)查研究是科學(xué)決策的基礎(chǔ)，在科學(xué)決策過程中發(fā)揮著極為重要的作用，它是解決科學(xué)決策中主觀和客觀矛盾的基本途徑，是獲取科學(xué)決策所需信息的基本手段，是科學(xué)決策中集中民意的主要方式，是科學(xué)決策的基礎(chǔ)方法，是科學(xué)決策的重要程序保障。

關(guān)鍵詞：調(diào)查研究;科學(xué)決策;作用

中圖分類號：D668 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年8月4日

調(diào)查研究作為一種認識世界、改造世界的科學(xué)方法，被廣泛應(yīng)用于社會科學(xué)和自然科學(xué)領(lǐng)域，它能使決策盡可能建立在符合客觀實際和遵循客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，在科學(xué)決策的過程中發(fā)揮著極為重要的基礎(chǔ)性作用。

一、調(diào)查研究與科學(xué)決策

（一）調(diào)查研究。調(diào)查研究是一個總稱，它包括“調(diào)查”和“研究”兩部分。“調(diào)”，具有計算、算度的意思。“查”，指尋檢、查究、查核、考查。“研”，有細磨、審察的意思。“究”，指窮盡、終極、徹底推求、追根究底。調(diào)查研究是一種有目的、有意識的自覺認識活動。其中，“調(diào)查”主要是通過對客觀事物的尋檢、考查和計算來了解客觀事實的一種感性認識活動;“研究”則主要是通過對調(diào)查得來的客觀情況、事實、現(xiàn)象進行審察、追究和思維加工的一種理性認識活動。調(diào)查研究作為一種認識世界、改造世界的科學(xué)方法，被廣泛應(yīng)用于社會科學(xué)和自然科學(xué)領(lǐng)域。

科學(xué)的調(diào)查研究，是為了了解自然和社會真實情況，掌握自然和社會發(fā)展規(guī)律，探索改造自然和社會的正確道路或方法。一言以蔽之，就是毛澤東同志所說的“調(diào)查就是解決問題”，是為了解決各種各樣遇到的問題。調(diào)查研究按照不同的目的，可以分為學(xué)術(shù)性調(diào)查和應(yīng)用性調(diào)查。學(xué)術(shù)性調(diào)查，是指以學(xué)術(shù)研究為主要目的而進行的調(diào)查，如社會學(xué)調(diào)查、生物學(xué)調(diào)查等等。應(yīng)用性調(diào)查，是指以解決具體實際問題為主要目的而進行的調(diào)查，如政府制定價格調(diào)查、教育改革調(diào)查等等。

從表現(xiàn)形式看，調(diào)查研究可以作為方法、工作、程序、制度來存在。調(diào)查研究方法是指人們在認識事物、解決問題的過程中使用的一種手段和工具。調(diào)查研究工作是一切工作的基礎(chǔ)，從事的是調(diào)研和研究的工作，以區(qū)分于不同內(nèi)容的其他工作。調(diào)查研究程序是指在學(xué)術(shù)研究或解決問題的工作中，調(diào)查研究工作所處的位置、階段和順序，也包括其本身的內(nèi)容。調(diào)查研究制度，是指對調(diào)查研究工作、調(diào)查研究程序所做的規(guī)范化的規(guī)定。廣義的調(diào)查研究是指調(diào)查研究工作，包括所有屬于調(diào)查、研究性質(zhì)的工作。狹義的調(diào)查研究專指調(diào)查研究程序，是指作為一個專門的、獨立的程序，其他程序中可能也會有調(diào)研工作，但屬于輔助性、補充性的，不是該程序的主要內(nèi)容。

（二）科學(xué)決策。決策是管理者對未來工作實踐的方向、目標和達到目標的措施、方法，利用已知信息，做出選擇和決定的過程。科學(xué)決策則是指在科學(xué)的決策思想指導(dǎo)下，按照科學(xué)的決策規(guī)律，遵循科學(xué)的決策程序，運用科學(xué)的決策方法進行的決策。決策實踐古已有之，科學(xué)決策是相對于經(jīng)驗決策來說的，經(jīng)驗決策是指管理者對決策對象的認識與分析，以及決策方案的制定和選擇主要依靠其在長期工作中所積累的經(jīng)驗、智慧所進行的決策。這是管理者經(jīng)常用的決策方式，也是最傳統(tǒng)、最常用的決策方式，它的優(yōu)點是決策速度快、效率高。第二次世界大戰(zhàn)以來，隨著社會化大生產(chǎn)的迅速發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的巨大進步，社會分工越來越專業(yè)、精細，社會生活更加復(fù)雜多變，人們的利益訴求更加個性多元，單靠管理者個人的經(jīng)驗、智慧進行決策已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢的需要，管理者經(jīng)常會感到力不從心，特別是在一些重點工作、重大問題的決策上，稍有不慎就會決策失誤。為了提高決策質(zhì)量，減少決策失誤就需要進一步提高決策的科學(xué)化水平，全面、深入的開展調(diào)查研究，使決策盡可能建立在符合客觀實際和遵循客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，廣泛征求各利益相關(guān)方的意見，平衡好各方面的利益關(guān)系，促進經(jīng)濟、社會科學(xué)和諧發(fā)展。

綜合我國以實事求是的思想路線為核心的決策理論、西蒙的決策理論、奎德等學(xué)者的政策分析理論，科學(xué)決策有以下幾點要求：一是要以科學(xué)的理論為指導(dǎo)，所謂科學(xué)的理論就是有利于人們正確認識客觀實際和客觀規(guī)律的理論;二是要按照事先設(shè)定的科學(xué)程序來進行，不按照程序作出的決策無效，決策者應(yīng)承擔相應(yīng)的責任;三是要采用科學(xué)的決策方法和現(xiàn)代化的決策工具;四是專業(yè)性、技術(shù)性強的內(nèi)容更多的依靠專家學(xué)者和智囊組織的力量;五是推進決策的民主化，決策中要廣泛聽取各有關(guān)方面的意見，特別是相關(guān)群眾的意見。

二、調(diào)查研究是科學(xué)決策的基礎(chǔ)

（一）調(diào)查研究是解決科學(xué)決策中主觀和客觀矛盾的基本途徑。管理者的決策方案，是主觀認識，主觀認識只有正確反映客觀實際才能是科學(xué)的，才能作為行動的指南，達到預(yù)期的結(jié)果。因此，要使我們作出的決策具有科學(xué)性，在實際決策過程中就要認真解決好主觀和客觀的矛盾。就要發(fā)揮人的主觀能動性，在實踐中認識客觀事物，探尋客觀事物的內(nèi)在聯(lián)系和發(fā)展規(guī)律，調(diào)查研究就是實現(xiàn)主觀正確認識客觀的基本途徑。

同時，由于客觀事物的運動性和發(fā)展性，管理者必須隨著客觀情況的變化，不斷進行新的調(diào)查研究。“主觀認識如果跟不上客觀情況的發(fā)展，就會使決策犯保守的錯誤;主觀認識如果超越了客觀情況的現(xiàn)實性，就會使決策犯冒進的錯誤。”因此，在決策實踐中，管理者要隨時注意調(diào)查了解決策的執(zhí)行情況和新出現(xiàn)的情況，調(diào)整完善決策乃至做出新的決策。

（二）調(diào)查研究是獲取科學(xué)決策所需信息的基本手段。科學(xué)決策的關(guān)鍵在于信息的收集，管理者在決策時時刻離不開信息的支持。信息的數(shù)量和質(zhì)量直接影響著決策的水平，決策過程是一個思維過程，思維的內(nèi)容來源于信息，信息越多、越準確，決策思維的廣度和深度也就越大，決策也就越正確。信息量少或者信息不實，決策思維的原材料就不足或者虛假，往往會導(dǎo)致決策不完善以至于失誤。從決策的基本步驟看，每一步都離不開對信息的收集和處理。

l、借助信息發(fā)現(xiàn)問題。問題是決策的起點，沒有問題就沒有決策，只有通過多種渠道和方式，收集大量的信息，并對信息進行鑒別、處理，才能把需要解決的問題清晰地找出來。

2、依靠信息確定目標。確定決策目標需要對未來狀況進行預(yù)測，預(yù)測則離不開信息，只有在掌握大量信息的基礎(chǔ)上，通過科學(xué)的預(yù)測分析，才能確定正確、清晰的目標。

3、根據(jù)信息制訂方案。方案要具有可行性，要準備多個方案，方案的制訂不僅需要管理者豐富的經(jīng)驗，更需要以全面、可靠的信息做基礎(chǔ)。

4、憑借信息評估選優(yōu)。評估選優(yōu)是指管理者對備選方案的成本效益和可行性大小進行分析，從備選方案中選擇一個滿意方案。“就備選方案來說，可能都有一定的可行性，但實現(xiàn)的途徑、方式、代價、風(fēng)險、時間有所不同，如果對決策對象的信息掌握不多，了解不深，面對眾多方案，就無法區(qū)分優(yōu)劣，導(dǎo)致決策失誤。”

5、依靠信息實施決策。在決策實施過程中，管理者依據(jù)反饋的信息，加強控制，適時對原決策進行調(diào)整完善。

調(diào)查研究的過程實質(zhì)上就是一個信息廣泛收集、加工處理的過程，所以調(diào)查研究是獲取科學(xué)決策所需信息的基本手段。

（三）調(diào)查研究是科學(xué)決策中集中民意的主要方式。一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去，這是我黨在90多年的革命和建設(shè)實踐中形成的群眾路線。中國共產(chǎn)黨和中國政府在決策實踐中通過“從群眾中來，到群眾中去”這樣一個自下而上之后又自上而下的反復(fù)溝通、實踐、修正的過程，使基層群眾的意見、要求、利益得以反映到黨和政府的各項決策中來。調(diào)查研究則是實現(xiàn)“從群眾中來，到群眾中去”的主要途徑，深入到人民群眾中開展調(diào)查研究，了解人民群眾的愿望和要求，了解與決策有關(guān)的各方面情況，收集對形成決策方案有益的意見和建議;選擇的決策方案是否正確，也要靠人民群眾的實踐來檢驗，通過調(diào)查研究獲得有關(guān)信息反饋給決策者。所以說，調(diào)查研究是科學(xué)決策中集中民意的主要方式。

（四）調(diào)查研究是科學(xué)決策的基礎(chǔ)方法。方法是實現(xiàn)目標的工具，有了有效的方法解決問題可以事半功倍。在科學(xué)決策的過程中方法的科學(xué)化是其中一個重要內(nèi)容，要借助多種有效的方法，以求正確的把握問題，預(yù)測和分析決策事物的發(fā)展變化趨勢，制定較好的政策。在決策的各個基本步驟中都有一些具體的方法作支撐，比如在界定問題和確定目標階段有實地觀察法、訪問調(diào)查法、集體訪談法、比較法、矛盾分析法等，在擬訂方案階段有頭腦風(fēng)暴法、實證經(jīng)驗比較法、快速調(diào)查法等，在選擇方案階段有民意調(diào)查法、可行性分析、模型預(yù)測等，在決策的實施階段有試點試驗法、政策前后比較法等。在這些方法中調(diào)查研究的方法是一個基礎(chǔ)的方法，在前兩個階段發(fā)揮著主要方法的作用，在后兩個階段也經(jīng)常會用到，其他方法的正確運用要建立在調(diào)查研究獲得的全面、準確信息基礎(chǔ)之上。

調(diào)查研究方法分為調(diào)查方法和研究方法兩類。常見的調(diào)查方法有文獻調(diào)查法、實地觀察法、訪問調(diào)查法、集體訪談法、問卷調(diào)查法、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查法、實驗調(diào)查法等。常見的研究方法有資料與信息數(shù)據(jù)的評估整理、圖表分析法、統(tǒng)計分析、比較法、分類法、矛盾分析法、階層分析法、因果分析法、系統(tǒng)分析法等。這些方法中有些是需要調(diào)查者親力親為的傳統(tǒng)方法，有些是運用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段的方法，有些是傳統(tǒng)和現(xiàn)代方法的結(jié)合，有些是我黨歷史上傳承下來的方法，有些是學(xué)習(xí)西方社會調(diào)查、政策分析等理論借鑒的方法，這些方法根據(jù)決策的不同類型、不同情況而有不同的運用。

（五）調(diào)查研究是科學(xué)決策的重要程序保障。科學(xué)的決策程序是科學(xué)決策的重要保障，現(xiàn)代社會越來越重視程序的作用，認為程序公正是實體公正的基礎(chǔ)，同理程序科學(xué)是實體科學(xué)的基礎(chǔ)。

決策程序的研究源于決策過程的研究，前面提到的決策的基本步驟實際上就是對科學(xué)決策過程的一個概括。最早對決策過程進行深入研究的是美國管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、心理學(xué)著名學(xué)者西蒙。西蒙認為，決策絕不只限于從幾個備選方案中選定一個這樣的行動，而是包括幾個階段和涉及許多方面的整個過程。在他看來，決策過程包括四個階段：（1）“情報活動”，其任務(wù)是探查環(huán)境，尋求要求決策的條件;（2）“設(shè)計活動”，其任務(wù)是設(shè)計、制定和分析可能采取的備選行動方案;（3）“抉擇活動”，其任務(wù)是從可供選擇的各種備選方案中選出一個適用的行動方案;（4）“審查活動”，其任務(wù)是對已經(jīng)做出的抉擇進行評價。決策的基本步驟和政策分析理論中的政策分析過程框架都是在西蒙的四階段理論基礎(chǔ)上發(fā)展演變出來的。更進一步，西蒙認為，對于優(yōu)秀的管理者來說，這四個階段不是同等重要的，關(guān)鍵是前兩個階段，后兩個階段次之。因此，他建議管理者應(yīng)該用大部分時間在前兩個階段，用較少的時間在后兩個階段。其中的第一個階段“情報活動”實際上主要就是調(diào)查研究活動。

我黨在長期的決策實踐中，也逐步形成了具有中國特色的決策理論，其核心是實事求是、群眾路線和調(diào)查研究。實事求是就是堅持一切從實際出發(fā)，理論聯(lián)系實際，將馬克思主義的普遍真理和中國革命和建設(shè)的具體實踐相結(jié)合，制定出符合中國國情的正確政策。群眾路線前面已經(jīng)提及。調(diào)查研究則是落實實事求是要求的基本途徑，是貫徹執(zhí)行群眾路線的應(yīng)有之義。在進行決策前，進行廣泛深入的調(diào)查研究，了解群眾的要求，全面了解客觀情況，如實把握客觀規(guī)律，在調(diào)查研究基礎(chǔ)上做出符合實際的決策，這是我黨、我國各級政府的優(yōu)良傳統(tǒng)。毛澤東同志說：“沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)”。陳云同志說：“我們應(yīng)該用百分之九十以上的時間去弄清情況，用不到百分之十的時間來決定政策”。習(xí)近平同志指出：“必須把調(diào)查研究貫穿于決策的全過程，真正成為決策的必經(jīng)程序”。這些都足以表明我黨在決策過程中對調(diào)查研究的高度重視。

從制度規(guī)定看，在行政決策特別是重大行政決策過程中一般都有調(diào)查研究的程序規(guī)定。新中國成立后大陸第一部行政程序規(guī)定《湖南省行政程序規(guī)定》（2008年）中規(guī)定，重大行政決策事項進入決策程序后，決策承辦單位對擬決策事項應(yīng)當深入調(diào)查研究，全面、準確掌握決策所需信息，結(jié)合實際擬定決策方案。《蕪湖市重大行政決策程序規(guī)定》（2009年）第10條規(guī)定：政府作出重大行政決策一般應(yīng)當經(jīng)過下列程序：（1）調(diào)查研究;（2）專家論證;（3）征求意見;（4）部門協(xié)調(diào);（5）合法性審查;（6）集體討論;（7）結(jié)果公開。第11條規(guī)定：決策承辦單位對重大行政決策應(yīng)當開展調(diào)查研究，全面、準確掌握決策所需的信息;調(diào)查研究的內(nèi)容應(yīng)當包括決策事項的現(xiàn)狀、必要性、可行性、利弊分析以及決策風(fēng)險評估等;調(diào)查研究工作完成后，決策承辦單位應(yīng)當擬訂決策備選方案。《廣州市重大行政決策程序規(guī)定》（2010年）第9條規(guī)定：決策起草部門可以自行組織起草決策草稿，也可以委托有關(guān)專家或者專業(yè)研究機構(gòu)起草決策草稿;起草決策草稿，應(yīng)當具有法律和政策依據(jù)，并開展調(diào)查研究，全面掌握和分析決策事項所涉及的有關(guān)情況;對需要進行多方案比較研究的重大行政決策，應(yīng)當擬訂兩個以上可供選擇的決策備選方案。美國《聯(lián)邦行政程序法》中規(guī)定，聯(lián)邦政府機構(gòu)制定規(guī)章需調(diào)查研究所提議的規(guī)章的經(jīng)濟影響、環(huán)境影響和其他方面的影響等;作出行政決定需對有關(guān)情況進行調(diào)查。

主要參考文獻：

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