“政策工具·三螺旋”二維分析框架下的職業(yè)教育1+X證書制度研究

何元皓 馬立超

摘要：基于政策工具理論與三螺旋理論構建出二維政策分析框架，對《關于在院校實施“學歷證書+若干職業(yè)技能等級證書”制度試點方案》的政策文本進行內容編碼、歸類整理和數(shù)據(jù)統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，職業(yè)教育1+X證書制度的政策工具使用頻率的分布明顯不均衡。供給型政策工具使用過溢，內部結構明顯失衡;環(huán)境型政策工具的配置比例與內部結構均比較合理;需求型政策工具相對欠缺，內部結構差距懸殊;國家對體系建設、多元參與和人才培養(yǎng)的關注較多，卻忽視了態(tài)度立場的引領與財政支持的保障。未來應適當縮減供給型政策工具的使用頻率，協(xié)調不同政策工具的分布比例，發(fā)揮需求型政策工具的拉動作用和環(huán)境型政策工具的調控作用，實現(xiàn)不同政策工具內部結構的均衡化發(fā)展。同時，也要為職業(yè)教育發(fā)展提供思想指引和財政支撐。

關鍵詞：政策工具理論;職業(yè)教育政策;1+X證書制度;三螺旋理論;內容分析法

作者簡介：何元皓，男，華東師范大學教育學部2017級本科生，主要研究方向為教育政策;馬立超（通訊作者），男，華東師范大學教育學部2018級碩士研究生，主要研究方向為教育政策、教育管理。

中圖分類號：G710

文獻標識碼.A

文章編號.1674-7747（ 2020） 02-0023-08

一、問題的提出

2019年1月，國務院印發(fā)的《國家職業(yè)教育改革實施方案》提出，把職業(yè)教育擺在教育改革創(chuàng)新和經濟發(fā)展中更加突出的位置，對職業(yè)教育未來的發(fā)展重點、服務對象、改革內容與建設途徑等提出了具體要求[1]。為了避免職業(yè)教育辦學走向“普教化”和“技能化”兩個極端，我國開始借鑒國際職業(yè)教育的普遍做法，實行1+X證書制度，定期對職業(yè)技能等級證書有關工作進行“雙隨機、一公開”的抽查與監(jiān)督[2]。1+X證書制度是指學生在獲得學歷證書的同時也取得多種職業(yè)技能等級證書，其根本意義在于培養(yǎng)復合型技術技能人才[3]。這一制度設計反映了社會形勢和市場需求的變化，可謂新時代職業(yè)教育發(fā)展的“風向標”，為職業(yè)院校的學生提供了一張就業(yè)“入場券”[4]，有利于推進人才培養(yǎng)模式和評價模式改革[5]，同時，也是搭建技術技能人才成長“立交橋”、推進職業(yè)教育高質量發(fā)展、提升國家競爭力的重要創(chuàng)新舉措[6]。為了深入貫徹該方案的基本要求，將先進的國際經驗轉化為適切的本土實踐，教育部會同國家發(fā)展改革委、財政部、市場監(jiān)管總局于2019年4月聯(lián)合印發(fā)了《關于在院校實施“學歷證書+若干職業(yè)技能等級證書”制度試點方案》（以下簡稱《方案》）。但是，政策執(zhí)行的成效在很大程度上依賴于政策制定的科學性與合理性，也會受到政策文本傳達出來的價值理念的影響。因此，本研究以《方案》為分析對象，立足政策工具理論并借助三螺旋理論構建出政策分析的二維框架，對職業(yè)教育1+X證書制度的政策設計進行全方位透視，分析政策執(zhí)行過程中潛在的風險與問題，為職業(yè)教育證書制度的實施與改進提供實證依據(jù)。

二、研究方法與設計

（一）研究方法

本研究主要采用內容分析法。內容分析法作為一種定量與定性相結合的研究方法，通常用于對信息量大且有連續(xù)性的文本信息進行系統(tǒng)和定量的客觀描述[7]。《方案》由教育部等四部門聯(lián)合發(fā)布，是對1+X證書制度的進一步規(guī)定與細化，因而具有較高的針對性、權威性、代表性和適切性。

對政策文本進行編碼是內容分析的必要環(huán)節(jié)。為充分保障研究過程的規(guī)范性與研究結果的準確性，研究者在編碼過程中注重對數(shù)據(jù)進行可靠性檢驗。一方面，在對政策文本進行編碼時以“語句”為單位，多次核查數(shù)據(jù)編碼的準確性;另一方面，在對文本編碼進行歸類、統(tǒng)計與分析時，邀請擅長內容分析法和政策工具分析的研究人員對編碼結果進行審閱，找出理解有偏差或歧義的文本內容，在充分探討與交流的基礎上努力形成一致的編碼結果。

（二）文本編碼

本研究將《方案》作為分析對象，依據(jù)不可細分原則按照“章、節(jié)、語句”的邏輯進行數(shù)據(jù)編碼，在編碼結束后依次對《方案》中的“語句”單位進行歸類、統(tǒng)計與分析。編碼的語句總量共有71條，具體情況如表1所示（由于文本內容較多，故僅展示部分編碼表）。

（三）分析框架

政策工具是在政策執(zhí)行過程中所采用的方法或機制，也是聯(lián)結政策目標與政策實踐的橋梁，剖析職業(yè)教育的政策工具配置有利于洞察政策制定和落實過程中潛在的風險[8]。同時，由于職業(yè)教育證書制度牽涉到政府、職業(yè)院校、市場等多元主體的互動關系，為充分考慮職業(yè)教育1+X證書制度建立過程中所具有的特殊性，故在廓清政策工具的基礎上借助三螺旋理論構建出政策分析的二維框架，對《方案》進行深入全面的解讀。

首先，在政策工具方面，研究采用羅斯威爾（ Rothwell）和澤夫爾德（Zegveld）的政策工具分類方法，將職業(yè)教育證書制度的政策工具劃分為供給型、需求型與環(huán)境型等三種類型。其中，供給型政策工具是指政府相關職能部門通過擴大人才、信息、資金等要素投入來改善資源供給情況，主要包括技能培訓、信息支持、基礎設施建設、公共服務、師資建設及財政補貼等具體要素;需求型政策工具是指政府通過一系列方法與手段來改善市場環(huán)境，增強市場穩(wěn)定性，拉動制度建設，具體包括示范工程、服務外包、政府購買及需求融通等方式;環(huán)境型政策工具主要是指通過營造積極有利的社會環(huán)境和氛圍來推動1+X證書制度的建立，包括目標規(guī)劃、法規(guī)管制、社會參與及行政統(tǒng)籌等具體行為方式。供給型政策工具對職業(yè)教育證書制度的完善具有推動作用，需求型政策工具對制度的落實發(fā)揮拉動作用，而環(huán)境型政策工具對職業(yè)教育證書制度的建立也會產生間接影響。

其次，在三螺旋維度方面，研究充分借鑒亨利·埃茨科維茲的三螺旋理論[9]，并根據(jù)政策文本中關于職業(yè)教育1+X證書制度的各項具體措施，將該維度劃分為態(tài)度立場、財政支持、體系建設、人才培養(yǎng)及多元共建等五大要素。三螺旋理論在分析政府、高校與企業(yè)之間的互動關系時具有明顯的適切性。該理論認為，政府、職業(yè)院校與企業(yè)在價值理念和發(fā)展目標上存在巨大的差異，它們在保持自身系統(tǒng)獨立性的同時，由于受到共同利益或價值取向的影響，彼此間也會形成交叉影響的三螺旋關系。其中，企業(yè)、高校分別作為“經濟核心”與“知識核心”，兩者會形成一組供求關系，而政府在供需關系的協(xié)調與平衡過程中提供必要的產權保護，充分保障高校與企業(yè)之間知識交易市場的發(fā)展[10]。這與《方案》中通過政府主導、社會參與、多元共建來建立職業(yè)教育1+X證書體系的思路相契合。

基于上述分析，本研究將政策工具維度（X軸）與三螺旋維度（Y軸）相結合，構建出“政策工具·三螺旋”二維政策分析框架，如圖1所示。

三、研究結果與分析

（一）X軸：政策工具維度分析

按照政策工具的維度劃分對《方案》的具體條款進行編碼整理、準確歸類與數(shù)據(jù)分析，統(tǒng)計結果見表2。總體而言，《方案》所運用的政策工具類型較為齊全，涵蓋供給型、需求型和環(huán)境型等三種政策工具，而且每種工具的作用形式呈現(xiàn)出多樣化特點。分析發(fā)現(xiàn)，三種政策工具的使用頻率明顯不均衡：供給型政策工具的使用頻率最高，文本編碼頻次有64條，占所有政策工具的44.44%;其次為環(huán)境型政策工具，相關的文本頻次共50條，占34.72%;需求型政策工具的配置最少，文本頻次僅30條，所占比例為20.83%。

1.供給型政策工具使用過溢，且內部結構明顯失衡。首先，從不同政策工具的配置比例來看，供給型政策工具使用過多，涉及政策語句共64條，在三種政策工具中所占比例高達44.44%。政策工具使用頻率的差異能夠體現(xiàn)不同行為假設背后潛藏的價值理念。研究結果表明，政府更傾向于從供給端人手，通過加強技能培訓、提供公共服務、保障基礎設施建設等方式來促進職業(yè)教育1+X證書制度的推行。然而，過度使用供給型政策工具容易導致對經濟社會發(fā)展需求的忽視，如果缺乏需求端的拉動和政策實施環(huán)境的改善，勢必會影響職業(yè)教育1+X證書制度的實施進程。其次，在供給型政策工具的作用形式方面，其內部結構存在失衡現(xiàn)象，體現(xiàn)在：公共服務的使用頻率最高，涉及20項政策條目，占比高達13.89%;技能培訓共有16條政策語句，占比達11.11%;基礎設施建設、信息支持和師資建設涉及的政策條目分別有11項、7項和6項，所占比例均居于4% - 8%之間;財政補貼方面的政策條目頻率最低，僅有4條，占所有作用形式的2.78%。一方面，公共服務的占比最高，反映出國家在建立職業(yè)教育1+X證書制度過程中的工作重心，也體現(xiàn)出政府由“管制型”向“服務型”轉變的強大決心;另一方面，技能培訓和基礎設施建設的使用頻率較高，這既能為制度建設和政策落實提供人力資源支撐，也可以滿足最基本的物質性需求。技能培訓主要是通過開發(fā)職業(yè)教育培訓課程體系、完善職業(yè)教育評價體系、提升專業(yè)人才就業(yè)能力來實現(xiàn)，而基礎設施建設則主要是依托政府與企業(yè)合作來促進實訓基地和培訓平臺的完善。另外，《方案》也強調信息技術的運用，提出通過建立“1+X”證書信息管理服務平臺、“學分銀行”等信息化服務平臺，實現(xiàn)使用體驗與管理效率的雙重提升，這體現(xiàn)了國家對信息技術和職業(yè)教育管理融合的重視，符合信息化時代下的職業(yè)教育發(fā)展需求。然而，《方案》對師資建設和財政補貼的關注卻相對較少。毋庸置疑，師資隊伍建設是實現(xiàn)職業(yè)教育人才培養(yǎng)目標的根本保證和重要依托[11]，也是促進職業(yè)教育特色內涵發(fā)展和經濟社會轉型升級的基本依靠力量[12];財政補貼也可以充分發(fā)揮其激勵效應，提高政策執(zhí)行主體的積極性與主動性，能以最快的速度、最直接的效應來影響政策落實過程。因此，未來的政策制定應適當加強對這些方面的重視。

2.環(huán)境型政策工具配置合理，內部結構也相對均衡。在三種政策工具的使用頻率分布上，環(huán)境型政策工具的使用相對合理，《方案》中所涉及的具體語句共有50條，占比約35%。這表明，政府在推動職業(yè)教育政策落實的過程中注重“環(huán)境營造者”的角色與職能，也體現(xiàn)了國家在優(yōu)化職業(yè)教育發(fā)展的社會環(huán)境方面所做出的努力。從內部結構分布來看，目標規(guī)劃和社會參與牽涉的條目較多，分別有18項和15項，所占的比例也均超過10%;行政統(tǒng)籌、法規(guī)管制的運用雖然相對較少，但其比例也都位于4%～7%之間，差距相對較小。因此，環(huán)境型政策工具的整體運用和內部結構相對合理。目標規(guī)劃的使用主要是通過設立階段性目標，并根據(jù)目標統(tǒng)籌行政、市場、社會資源，合理劃分主體之間的權責關系，從而推進政策的落地與實施。社會的廣泛參與既能為1+X證書制度的執(zhí)行提供大量資源，也可以借助社會力量的介入來有效規(guī)范培訓和評價過程，防止權力濫用帶來的政策成效降低[13]。雖然行政統(tǒng)籌與法規(guī)管制具有較高的權威性，實施效率較高且成本較低，但必須要依賴于嚴格的服從型社會關系才能實現(xiàn)，過分使用則不利于調動基層政策活動者的積極性[14]。因此，國家在落實職業(yè)教育1+X證書制度時對這兩種政策工具作用形式的使用應有所克制，這有利于調動社會各界共同參與職業(yè)教育證書制度建設的積極性。

3.需求型政策工具相對欠缺，且結構分布差異懸殊。從總體上看，職業(yè)教育1+X證書制度實施中所采用的需求型政策工具較為欠缺，僅涉及30條政策文本，占比20.83%，明顯低于供給型政策工具和環(huán)境型政策工具，所占比例甚至未達到供給型政策工具的一半。這充分表明，國家在職業(yè)教育1+X證書制度建設過程中的政策工具配置不盡合理。相對于供給型和環(huán)境型政策工具而言，需求型政策工具往往體現(xiàn)出時效性強、效率高、導向性明顯等特征。該類政策工具的欠缺容易催生政策執(zhí)行過程中的形式單一現(xiàn)象，導致需求端與供給端的不匹配甚至錯位，極大地削弱政策所應發(fā)揮的拉動作用，不利于1+X證書制度的迅速推廣和可持續(xù)發(fā)展。此外，需求型政策工具的內部結構分布差異懸殊、分化嚴重。其中，建設示范性工程的舉措最多，占比為7.64%;其次是需求融通和技術標準，這兩種作用形式所涉及的政策語句均有7條，占比均為4.86%;服務外包的方式使用較少，僅涉及4條語句，占2.78%;政府購買所占的比例最低，僅有0.69%，這也是15種政策工具作用形式中使用頻率最低的方式。由于1+X證書制度是職業(yè)教育改革與發(fā)展的創(chuàng)新之舉，因此，有必要通過開展試點工程來做好階段性經驗總結，然后再根據(jù)各個地區(qū)和省市的實際情況進行統(tǒng)籌部署，最終實現(xiàn)“由點到面”的擴散實施。需求融通有助于消解多方主體的需求差異，通過校企合作培養(yǎng)、學歷教育與職業(yè)培訓相結合等形式，提升人才培養(yǎng)的靈活性、適應性與針對性，促進證書融通、技崗融通、校產融合，暢通人才成長通道[15]。建立技術標準體系也是實現(xiàn)職業(yè)教育制度化、規(guī)范化發(fā)展的必要途徑。通過借鑒國際先進的技術標準，開發(fā)職業(yè)技能等級標準體系，有利于促進職業(yè)教育1+X證書制度在我國不同區(qū)域的實施與評估。服務外包是需求端各主體共同參與、合作共贏的有力措施。外包服務能夠吸引社會參與、引進民間資本、推動校企合作，是促進職業(yè)教育發(fā)展和證書體系建設的重要手段，國家需要在政策實施過程中適當提高服務外包、政府購買等手段的使用頻率。

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[責任編輯 賀文瑾]