1+X證書制度中的社會評價組織與“經濟學中的燈塔”

臧志軍

1+X證書制度試點已經進行了將近一年，在企業和學校中形成了加速推進的熱潮，但在許多理論研究者和實踐者的心中仍然存在一些疑問，如1與x是平行關系還是互補關系，雙方的相互影響會否造成新的“四不像”等。在所有的疑問中，對社會評價組織合法性的質疑居于核心位置。現有的社會評價組織主要是一些企業，那么，企業的營利性與職業教育的公共性矛盾如何解決？以公信力為企業背書是否合適？

對這些問題的回答可以借鑒科斯在他的著名論文《經濟學中的燈塔》中的相關討論。在英國海岸邊建有許多燈塔，大量船只能夠從位置恰到好處的燈塔得到夜晚航行的相關信息，但燈塔管理者卻很難向他們收費，那么應該由誰來負責建設和管理燈塔呢？從穆勒1848年研究燈塔開始，經濟學家們就認為，“為了確保航行的安全，建造和維修燈塔、設置浮標等屬于政府適當的職責”。薩繆爾森說得最為直截了當：“政府提供某些無可替代的公共服務，沒有這些服務，社會生活將是不可想象的。它們的性質決定了由私人企業提供是不合適的。”經濟學家們討論的是公共產品的供給問題。公共產品就像空氣，需要向所有人無差別地供給，但卻難以定價，難以向使用者收費，所以只能免費供應，政府自然就成了最主要的供給者，正因為如此，政府才被老百姓要求大力改善空氣質量。按照這個邏輯，職業技能等級證書有些類似于燈塔。職業教育是面向人人的，所有人都應該被賦予獲得職業技能的權利，那么就不能任由市場機制的“價高者得”的規則支配職業技能的獲得。相應地，職業技能等級證書也相當于一種公共產品，人人都有權利獲得基本的證書，就像人人都有權利獲得基本的教育服務一樣。在理論上，頒發職業技能等級證書的機構在從事一項具有公共屬性的事業時不能獲得超額利潤，自然也就不會有私人機構對此感興趣了，政府就成了唯一的證書服務供應者。

但科斯不信這個邪。他梳理了英國的文獻，發現早期的多數燈塔恰恰是由私人提供的，在1610-1675年間，私人至少建造了10座燈塔。那么私人建設的燈塔怎么解決收費問題？燈塔使用費由所在港口的代理者（他可能代理幾座燈塔）收取，這種代理者可以是個人，但通常是海關官員，船只每經過一座燈塔，就根據船只的大小繳納使用費。科斯由此得出結論，公共服務也可以由私人提供。但科斯也發現，燈塔由私人建造、管理、籌資和所有也引起了許多問題，例如，管理機構不同，燈塔稅率和稅額不同，征收的原則也不同，在軍事和商業上造成了許多矛盾。為了解決這些問題，英國政府在19世紀授權領港公會統一贖買、管理燈塔，并開始征收燈塔稅。許多經濟學家把這個管理政策轉變當作公共產品必須由政府提供的證據。但科斯指出，領港公會的統一管理并未降低燈塔稅，也沒有改善燈塔服務的品質。由此，科斯相信政府不必介入燈塔的管理，而只要把其作用局限于對燈塔產權的確定與行使方面，這成為新制度經濟學的重要定理之一。但我們也不必迷信科斯，燈塔在私人運作和領港公會運作的兩個階段都向政府申請了授權，都受到了政府的監管，正是這些監管，確保了燈塔能夠發揮公共產品的功能。我們可以認為，科斯關于政府僅是產權界定者的看法有所偏頗，政府同時也在公共性的管理上發揮著作用。

燈塔的分析對討論社會評價組織在公共服務供給中的作用與地位顯然是有所啟發的。如果燈塔這樣的純公共產品都可以由私人提供，職業技能證書這樣的準公共產品當然也可以，今后的問題就集中在政府應該怎么管理、管什么上了。政府不可能像收燈塔稅那樣收取職業技能證書稅，但可以對社會評價組織的盈利水平進行明確規定，這方面政府已經在做工作，如規定了1+X培訓費用的上限，其實質就是規定了社會評價組織的產權邊界。政府真正難以管理的是社會評價組織打著專業的旗號為后續的營利行為暗設的偏向性、引導性標準與描述，如以專業的名義指定特定企業生產的特定型號的考試設備，考評標準中設立不合理的排他性條款等。燈塔的例子告訴我們，要想真正讓私人供給的公共產品充分發揮其公共性，必須讓政府實施專業化管理，燈塔案例中政府就是憑借領港公會實施了專業化管理。而在已公布的三批81個社會評價組織中有80個是企業單位，顯然1+X領域中的公共產品的私人供給仍處于自由生長階段，尚缺少類似領港公會的專業化管理機制，主持1+X證書制度試點的教育部職業技術教育中心研究所發揮得更多的是行政管理而非專業管理職能。教育行政管理部門急需馬上著手研究整合行業、行指委、重點企業的資源建設專業化管理機制的可行性，讓1+X證書試點工作始終運行在正確的軌道上。

作者系江蘇理工學院職業教育學部副主任、副研究員