社會問題視閾下中小學校車運營問題研究

□ 丁芝華

多年來，我國中小學生校車的運營問題一直是困擾其良性發展的根本因素。在其產生后的很長一段時間內，由于其發展在很大程度上具有自發性，運營秩序比較混亂。2006 年后，國家逐步加強了對中小學生校車運營的監管；2012 年，關于中小學生校車管理的專門法規《校車安全管理條例》（以下簡稱“《條例》”）發布，對中小學生校車的運營活動進行了規范。該行政法規及多地相關立法的施行改善了中小學生校車運營秩序，促進了專業校車的推廣。然而，當前中小學生校車運營仍面臨不少問題，如專業校車推廣面臨阻礙、多地校車運營模式仍未定型、“黑校車”和校車交通安全違法行為屢禁不止等，其組織、實施和監管三大基本問題仍未得到妥善解決。究其原因，根源在于對中小學生校車問題認識不足，缺少對中小學生校車的合理定位。鑒于此，筆者從深層次分析中小學生校車問題，實現對中小學生校車的合理定位，探尋從根本上解決中小學生校車運營的組織、實施和監管三大基本問題的對策。

一、中小學生校車的社會問題性質

中小學生校車一般是指按照固定線路并按排定時間運行的用于接送中小學生上下學的載客車輛。中小學生校車運營的目的主要在于解決居住地與學校間距離較遠的中小學生上下學的交通問題，為學生及其家長提供便利。我國的中小學生校車是在強烈的校車服務需求驅動下產生和發展的，對解決中小學生上下學交通難的問題起到了重要作用。然而，在其產生后的很長一段時間內，車輛安全技術狀況總體不佳、運營秩序混亂等問題頻發，校車交通安全違法行為和黑校車屢禁不止，校車安全事故時有發生，造成大量的兒童傷亡和財產損失，中小學生校車成為了一個備受社會關注的問題。為了處理好該問題，各級政府采取了多種措施。但是，受多種因素影響，特別是中小學生校車的配備和運行需要大量的資金，迄今為止很多地區始終未能組織好中小學生校車的運營，其發展受到抑制，運行安全仍存在很多隱患。

中小學生校車問題并不是一個簡單的交通問題，而是一個復雜的社會問題。

1.從產生原因上看，中小學生校車的產生是由改革開放后我國出現的諸多社會變遷因素引起的

改革開放后，在基礎教育方面，特別是義務教育方面，我國推行的是“就近入學”政策，在很長一段時間內中小學生上下學的交通問題基本上由學生及其家長自行解決。隨著經濟的不斷發展，我國交通運輸業得到了快速發展，交通的機動化水平不斷提升，人們對機動化交通的需求也逐步增長。與此同時，在城市地區，城區的拓展、住房制度改革、城市功能分區的變化、教育資源配置調整滯后等因素導致居民的居住狀況發生了很大變化，許多中小學生的居住地距離學校較遠，許多家長接送存在困難。在農村地區，由于計劃生育政策的持續實施，農村地區生源不斷減少，教育部門開展撤點并校改革，大量勞動力開始涌入城市，留守兒童不斷增多，公共交通發展緩慢且不均衡，中小學生上下學交通難的問題逐步產生，推動了校車服務需求的增長。在需求的驅動下，中小學生校車得以產生。

2.從內容上看，中小學生校車涉及交通需求的滿足、未成年人保護、義務教育等方面

交通需求是包括中小學生在內的社會成員的基本需求。中小學生校車的運營很好地解決了中小學生上下學交通難的問題，為中小學生上下學提供了便利和安全保障。由于自身安全保障能力有限，中小學生在參與機動化交通時需要得到特殊保護。然而，中小學生校車運營無序、無力，“黑校車”屢禁不止，校車安全事故時有發生，給中小學生的人身安全帶來很大威脅。中小學生校車的發展也促進了義務教育的普及，保障了公民受教育權，是義務教育中的重要一環。

3.從特點上看，除少數地區外，中小學生上下學交通難是一個普遍的問題

我國仍處在社會轉型期，影響中小學生校車的許多社會變遷因素還會存在較長時間，再加上人口政策的放松，中小學生的數量將會增長，中小學生的交通需求也會不斷增加，中小學生校車在很長時間內仍將是一個普遍的問題。中小學生是我們國家的未來，既需要更多的關愛，也需要特殊的保護，中小學生校車發展不力或者運營不佳，將會給他們的人身安全和個體成長帶來嚴重影響，也會為我國社會的發展帶來不利影響。而且校車安全事故的發生也會產生較大的社會影響，不利于社會穩定。此外，中小學生校車也與城市交通擁堵、國家汽車產業發展等密切關系。在很多城市，接送孩子的車輛較多是加劇交通早高峰、造成學校路段交通擁堵的重要原因。中小學生校車的發展對于緩解城市擁堵具有重要作用。在經濟新常態下，中小學生校車的發展是推動國家汽車產業發展的新動能。

二、中小學生校車運營的組織

中小學生校車運營的組織是中小學生校車運營的首要問題，主要涉及中小學生校車的定位、發展模式、運營組織、管理體制、運營經費保障、服務范圍等內容。這不是組織中小學生校車運營的實施，而是要在對中小學生校車進行合理定位，確定其可行的發展思路的基礎上建立并實施中小學生校車運營的核心制度。2012 年后，中小學生校車運營組織得到了政府的重視，以政府為主導的格局也已基本確立，但仍存在一定問題。

1.在定位方面，缺少對中小學生校車的合理定位

近年來，政府仍未在“要不要發展校車”的問題上下定論。一方面，中小學生校車配備和運營的費用較高，給財政帶來較大壓力；另一方面，中小學生校車實為“燙手的山藥”，“大包大攬”易引發責任問題。此外，《條例》試圖通過實施就近入學政策和發展公共交通減少校車使用，不發展校車，甚至試圖抑制其發展。

2.在發展模式方面，現行的專用校車發展模式不盡合理

從世界范圍內看，存在專用校車和普通公共交通兩種校車發展模式。2012 年，《條例》確立了適用于幼兒園接送車輛和小學生校車的專用校車發展模式，而專用校車的推廣面臨重重困難。近年來，多地根據前述行政法規確定的“非專用校車過渡期”已經結束，但專用校車的銷量不但沒有增加，反而在不斷減少。

3.在管理體制方面，尚未建立中小學生校車組織管理體制

《條例》僅對中小學校車運營的組織進行了規范，如地方政府保障特定農村地區接受義務教育的學生獲得校車服務的職責、地方政府制定并實施校車服務方案的職責等。這導致中小學校車運營組織的主體不甚明確。

4.在經費保障方面，初步建立了中小學生校車運營經費保障制度

針對中小學生校車配備和運營費用較高的情況，《條例》建立了多渠道籌措校車經費、中央和地方分擔支持校車服務的財政資金的保障制度。但該制度只適用于特定農村地區，且有關中央和地方財政分擔的具體辦法至今仍未出臺。因此，目前不少地區的校車運營不得不采取市場化運作的方式，以解決經費問題。

5.在服務范圍方面，政府負責組織的中小學生校車的服務范圍較窄

按照《條例》的規定，政府僅負責就近入學政策難以實施且公共交通不能滿足學生上下學需要的農村地區的小學生和初中生校車的組織。實際上，不論在其他農村地區還是在城市地區，不論小學生和初中生還是高中生，都存在非常強烈的校車服務需求。

當前，面對依舊非常強烈的中小學生校車服務需求，政府需要充分考慮中小學生校車問題作為社會問題的復雜性，針對前述問題通過立法、加大財政投入等措施改善中小學生校車運營的組織。①在定位方面，強調中小學生校車的公益性，明確中小學生校車的公共交通定位。中小學生校車應屬于城鄉公共交通的一個組成部分，不應把它排除在公共交通之外。②在發展模式方面，鑒于專用校車推廣存在較大難度，且校車運營具有特殊性，確立普通公共交通的校車發展模式。③在管理體制方面，建立中小學生校車的運營組織管理體制。明確地方政府在發展公共交通的同時，也應發展中小學生校車，確定縣級人民政府在組織中小學生校車運營上的職責及具體負責履行的部門。④在經費保障方面，完善中小學生校車運營經費保障制度。借鑒國外經驗，由地方政府負責提供中小學生校車配備和運營的費用，由中央政府為中小學生校車運營提供必要的資助，包括中小學生交通補助、首次校車配備的部分費用等。⑤在服務范圍方面，擴大中小學生校車的服務范圍。學校建設的投入巨大、寄宿制學校給學生成長帶來的諸多弊端、中小學生參與普通公共交通時自身安全保障能力差等因素決定了擴大中小學生校車服務范圍的必然性。

三、中小學生校車運營的實施

中小學生校車運營的組織主體可以自己負責實施中小學生校車運營，也可以委托他方實施中小學生校車運營，即中小學生校車運營的組織主體可以采用不同的模式實施中小學生校車運營。運營模式構成了中小學生校車運營實施的核心內容。

由于尚未建立統一的中小學生校車運營組織制度，中小學生校車運營組織情況比較復雜，各地中小學生校車運營的實施也存在較大差異，存在學校自營、校車服務公司運營、租車運營、公交運營、個體運營、互聯網平臺運營等多種模式。學校自營模式又主要分兩種情形。一種是政府出資為學校購買校車，由學校負責運營；另一種是學校購買或租賃并運營校車。后者多為民辦學校所采用。校車服務公司運營模式比較復雜。部分是由政府出資購買校車并成立非營利性的校車服務公司或校車服務機構負責運營；部分是由政府出資購買校車，由公交公司、客運公司等企業設立校車服務公司負責運營；還有部分是由公交公司、客運公司等企業出資購買校車并設立校車服務公司，經政府、學校或家長委托負責運營。租車運營模式是由政府、學校或家長向公交公司或客運公司租用客運車輛，由后者負責運營。公交運營模式多由公交公司或客運公司開辟校車專線。個體運營模式是由個人購買校車并從事校車運營。互聯網平臺運營模式是近年來才產生的一種以互聯網公交平臺為載體的，集校車、互聯網、專業運營等多位于一體的定制化公共校車服務模式。作為一個復雜的社會問題，中小學生校車問題本應主要由政府負責解決，但卻被簡單推給了社會，推向了市場。它反映出中小學生校車發展的無序和困局，也折射出中小學生校車發展的活力和潛力。

在上述多數模式中，由校車服務公司、公交公司或客運公司等統一負責中小學生校車運營實施的專業化和集約化模式既能提高中小學生校車服務的效率和質量，也能保障中小學生校車運行的安全。這些模式是在建立完善的中小學生校車運營組織制度后我國多數地區中小學生校車運營的必然選擇。

除了運營模式外，中小學生校車運營的實施還涉及運行線路、票制票價、安全保障等內容。運行線路方面，需根據校車服務的學校和學生情況，進行合理設計。票制票價方面，是否收費需由中小學生校車運營的組織主體決定，具體實行的票制票價需由中小學生校車運營的組織主體和實施主體共同確定。安全保障方面，中小學生校車運營的實施主體需根據相關法律法規建立和實施完善的安全管理制度，校車駕駛員、學校、學生以及家長等需履行保障校車運行安全的義務。在采取委托經營的模式時，中小學生校車運營的組織主體需通過合同與實施主體約定好中小學生校車運營實施的具體內容以及雙方的權利和義務等。

四、中小學生校車運營的監管

中小學生校車運營的監管是中小學生校車運營的基本問題之一，也是解決中小學生校車問題的重要一環。國家頒布的《條例》初步建立了中小學生校車運營監管的基本制度，多地也通過制定該條例的實施辦法等建立了本地區的中小學生校車運營監管制度。同時，多地通過健全工作機制、集中整治、專項督查等措施加強了對中小學生校車運營的監管，取得了較大成效，校車安全事故大幅減少。但是，受專用校車推廣遇阻、運營模式多樣化等因素的影響，當前的中小學生校車運營監管仍存在一些比較突出的問題。

1.依然存在為數不少的“黑校車”

“黑校車”是指未獲得中小學生校車運營許可的非法運營車輛，往往存在車況差、駕駛員無資質等問題，嚴重危害了中小學生校車運營秩序，也給中小學生的交通安全帶來了較大威脅。多年來，政府一直非常重視并不斷加強對“黑校車”的查處和打擊。然而，當前無論在城市地區還是在農村地區，仍存在為數不少的“黑校車”。2019 年1 月，校車安全管理部際聯席會議辦公室發布的2019 年第1 號預警要求進一步嚴厲查處、打擊“黑校車”，“黑校車”治理依然任重道遠。

2.中小學生校車交通安全違法情況不容樂觀

近年來，中小學生校車運營中仍存在超員、超速、不按規定年檢、不按審核路線行駛等交通安全違法行為。這些違法行為多是導致嚴重校車安全事故的直接因素，具有較大的危害。

3.中小學生校車運營監管存在自營單位、臨時校車等盲區

由于中小學生校車運營模式的多元化，在實踐中對具有營運性質的中小學生校車的運營監管是重點，但對自營的中小學生校車缺少必要的監管。后者屬于學校的自有車輛，不屬于營運車輛，往往成為監管的盲區。日常運營的中小學生校車往往是運營監管的重點，但對臨時校車缺少必要的監管。臨時校車是學校組織校外實踐活動時為中小學生提供交通服務的客運車輛，隨著素質教育的不斷加強，中小學生的校外實踐活動在不斷增多，臨時校車的使用情況越來越多，而這些車輛往往也成為監管的盲區。此外，新近出現的“互聯網+”產物的定制校車也應引起監管部門的關注。

針對這些問題，采取有力措施，進一步完善和加強中小學生校車運營監管。首先，“黑校車”治理需要治本之策。“黑校車”的產生有著深刻的原因，一味的查處和打擊并不能從根本上消除它。中小學生校車運營組織制度的缺失導致強烈的校車服務需求無法得到滿足，最終導致了“黑校車”的產生。根據2018年校車安全管理部際聯席會議辦公室發布的《校車安全管理部際聯席會議第四次會議以來有關工作情況通報》，10 多個省份非專用校車過渡期已過，但仍有不少非專用校車在運行，在過渡期結束后，這些校車也已變成“黑校車”。“黑校車”的治理需要綜合性的疏導，需要政府建立完善的中小學生校車運營組織制度。其次，需要采取多方面措施對中小學生校車交通安全違法行為進行治理。中小學生校車交通安全違法行為的產生也有著深刻的社會原因。一方面，它與“黑校車”的關系密切；另一方面，它與其他交通安全違法行為有著共同的社會根源。治理中小學生校車交通安全違法行為，需要運用風險分析的方法確定中小學生校車運營監管的重點，推進中小學生校車運營監管信息平臺建設，加強教育、交通、公安等部門的協同執法。最后，消除中小學生校車運營監管的盲區。由于許多中小學校缺乏車輛與運輸管理實踐和經驗，特別是未成年旅客運輸方面的實踐和經驗，因此需要建立專門針對自營單位的監管制度。臨時校車一旦發生安全事故，造成的危害后果和社會影響極大，因而，需要在現行制度中增加臨時校車監管的內容。對于新興的定制校車，需對其性質、內容和特點進行充分的分析和研究，明確監管內容，盡快將其納入中小學生校車運營監管的范圍。

中小學生校車運營的組織、實施和監管三大基本問題涉及中小學生校車的良性發展和安全保障，是解決我國中小學生校車問題的關鍵所在。當前，多數省份設立的非專用校車過渡期已經結束，引發中小學生校車問題的社會變遷因素依然存在，專用校車推廣面臨較大困難，中小學生校車運營無序的問題正在凸顯，中小學生校車的發展“暗藏洶涌”。鑒于此，政府當充分認識中小學生校車的社會問題性質，切實承擔起責任，動用公共資源，解決好中小學生校車運營的三大基本問題。