加強野生動物運輸管理防控重大公共衛生風險

□ 魯 軍

2020 年2 月3 日，習近平總書記在中央政治局常委會會議研究應對新型冠狀病毒肺炎疫情工作，要堅決取締和嚴厲打擊非法野生動物市場和貿易，堅決革除濫食野生動物的陋習，從源頭上控制重大公共衛生風險。為落實這一重要指示，全國人大常委會作出《關于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》，湖北省人大常委會作出《關于嚴厲打擊非法野生動物交易、全面禁止食用野生動物、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》（以下簡稱“兩個決定”），釋放全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習的強烈法治信號。筆者認為，加強野生動物保護、防范重大公共衛生風險，既是重大的政治問題，也是現實的管理問題，各級交通運輸部門應當高度重視。

一、湖北省的基本情況

1.湖北省現有野生動物資源情況

湖北省是“千湖之省”，人杰地靈，山水秀美，自然地理條件優越，溫暖濕潤的氣候和多層環狀分帶性的地貌，給動植物的生長、棲息和繁殖提供了得天獨厚的條件，野生動物資源十分豐富。據不完全統計，湖北有脊椎動物851 種，其中獸類118 種、鳥類431 種、爬行類52 種、兩棲類44 種、魚類206 種，約占全國種類總數的19%。湖北境內生存的重點保護野生動物258種，其中國家重點保護野生動物112 種（國家一級保護動物金絲猴、白鰭豚、華南虎、白鸛等23 種，國家二級保護動物江豚、彌猴、金貓、小天鵝、大鯢等89 種），省級重點保護動物146 種。魚苗資源豐富，長江干流主要產卵場36 處，其中半數以上在湖北省境內。

湖北省現有自然保護區（小區）390 個，保護總面積達185.9 萬公頃，占國土總面積的10%。計劃再申報建立10 個國家級自然保護區，即洪湖、七姊妹山、十八里長峽、堵河源（將十八里長峽、堵河源整合為一個）、梁子湖、沉湖、五道峽、網湖、長江故道、丹江口庫區和三峽自然保護區。目前，湖北省正推動實施金絲猴、麝類、鶴類、水杉、蘭科植物、紅豆杉和小勾兒茶等7 個國家珍稀瀕危物種拯救工程。

2.現行管理體制情況

依據《中華人民共和國野生動物保護法》、《湖北省實施〈中華人民共和國野生動物保護法〉辦法》（以下簡稱“一法一辦法”）有關規定，任何組織和個人都有保護野生動物及其棲息地的義務。就職能部門而言，分為3 個層次：一是政府職責。負責制定野生動物及其棲息地相關保護規劃和措施，加強野生動物保護的宣傳教育和科學知識普及工作；制定、公布國家、地方重點保護野生動物名錄；對因保護野生動物造成人員傷亡、農作物或者其他財產損失的給予補償。二是主管部門職責。林業部門、漁業部門主管本行政區域內陸生、水生野生動物保護管理工作，對因科學研究、種群調控、疫源疫病監測或者其他特殊情況，需要捕獵野生動物的，核發特許獵捕證；對因科學研究、人工繁育、公眾展示展演、文物保護或者其他特殊情況，需要出售、購買、運輸、利用國家重點保護野生動物及其制品的，核發專用標識、運輸證；對違反野生動物保護法律法規的行為實施處罰。三是其他部門職責。環保、農牧、工商、公安、海關、鐵路、交通、民航、郵政、旅游等部門按照各自的職責協同做好野生動物的保護管理工作。交通部門主要負責對野生動物寄遞、運輸環節的監管。

二、主要措施及成效

1.提升政治站位，高度重視野生動物保護

新冠肺炎疫情發生以來，湖北省各級交通運輸主管部門深入學習、堅決貫徹習近平總書記關于新冠肺炎疫情防控重要指示精神，堅持疫情就是命令、防控就是責任的主旨，采取切實有效措施，堅決遏制疫情蔓延勢頭，統籌推進疫情防控與經濟社會發展。湖北省交通運輸廳黨組召開專題會議認真學習野生動物保護“一法一辦法”“兩個決定”，要求全省各級交通運輸部門提高政治站位，切實增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，加強對野生動物保護“一法一辦法”“兩個決定”的學習和貫徹落實，把思想和行動統一到黨中央、國務院的決策部署上來。全面禁止非法野生動物交易和運輸、革除濫食野生動物陋習。

2.堅持綠色發展，推進生態交通工程建設

（1）編制綠色交通發展規劃。制定實施湖北省綠色交通“十三五”規劃，加快推進綠色循環低碳交通基礎設施體系建設。組織完成湖北省公路、水路交通運輸環境檢測網規劃工作和高速公路在線布局規劃研究。制定《湖北省交通運輸廳全面深入推進綠色交通發展的實施方案》，加強交通運輸各專項規劃與野生動物、生態環境保護規劃之間的銜接。以項目為抓手，積極爭取交通運輸部項目資金支持，將G351 穿越恩施七姊妹山國家級自然保護區路段生態修復工程、G347 神農架段生態修復工程、十堰市G241 計家溝至土關埡生態修復工程、梁子湖和丹江口綠色航運示范區工程申報為交通運輸部“十三五”公路水路節能環保重點項目。今年，湖北省省廳將深入開展“十四五”綜合交通運輸發展規劃編制工作，繼續突出生態環保，深化綠色交通建設。

（2）規范建設項目環評工作。認真落實建設項目生態環境影響評價制度。在交通項目規劃環節，嚴格按照生態環境部《建設項目環境影響評價分類管理名錄》、交通運輸部《公路、港口建設項目環境影響評價規范》相關標準，對涉及森林公園、地質公園、重要濕地、天然林、野生動物重要棲息地等環境敏感區的公路、隧道、橋梁和水運航道、港口、樞紐等建設項目，嚴格要求項目業主單位編制環境影響報告書或環境影響報告表，擬實施的交通建設項目在工可研究階段應充分考慮項目建設對生態環境、野生動植物保護所造成的影響，主動避讓環境敏感區，或采取有關保護措施，并將以上相關要求作為工可批復的前置性條件。在項目施工階段，嚴格要求建設單位按照預防為主、防治結合、綜合治理的原則，制定環評措施，精心組織施工，做好環保督查和交驗收工作，努力將項目施工給野生動物保護造成的影響減至最小。

（3）加強生態航道建設管理。制定漢江流域梯級樞紐聯合生態調度試行方案，保護魚類資源和水生生物多樣性。在進行漢江航道整治建設時，大比例運用石籠網護墊等生態護岸技術，既可防止河岸遭水流、風浪侵襲，又實現了水體與坡下土體間的自然對流交換功能，為水生動物和兩棲類動物提供覓食、棲息和避難的場所。嚴格遵守《航道法》相關規定，在龍洲垸船閘、高石碑船閘的引航道區域建設安全防護設施，實現進出口船閘引航道區域封閉管理，防止沿線居民下網捕魚、垂釣、游泳，確保航道安全。推廣應用太陽能一體化航標燈、環保疏浚技術，利用電子航道圖等技術，科學配載運力，減少單位燃料消耗；推進船舶船型標準化進程，推廣LNG節能環保船舶；拆解改造老舊船舶，加裝生活污水處理裝置，減少船舶污染排放。

3.壓實主體責任，加強野生動物運輸監管

（1）加強物流園區、客運場站貨運安全管理工作。貫徹落實公安部、交通運輸部《關于加強道路運輸零擔貨物受理環節安全管理工作的通知》相關要求，在國慶、軍運會期間制定了《關于做好國慶和第七屆世界軍人運動會期間道路運輸安保工作有關事項的通知》、《全省交通運輸質量安全服務專項整治亮劍行動實施方案》等文件，將道路零擔貨物運輸和客運托運物品安全管理作為重點工作進行部署。要求各地運管部門督促道路運輸企業按照《零擔貨物道路運輸服務規范》《客運班車行李艙載貨運輸規范》要求，建立貨物受理驗視抽檢抽查制度、交付環節收貨實名和信息留存制度。一旦發現法律禁止運輸的野生動物及其制品，要及時報告公安機關，嚴防不法分子利用零擔貨運、客運托運等渠道夾帶偷運野生動物及其制品。2019 年上半年，武漢、十堰、襄陽、荊州、黃石等地運管部門配合公安部門深入物流園區、物流及零擔貨運企業開展安全檢查310 余次，發現處理安全隱患100 余起，進一步整頓規范了道路運輸市場秩序。

（2）加強港口、碼頭安全生產監管，開展水路運輸安全專項整治行動。湖北省地方海事機構深入開展“安全生產月”“水上安全知識進校園”、水上綜合應急演練等宣傳警示教育活動，通過在行政大廳、站點、港口、碼頭、渡口張貼、發放宣傳材料等形式，宣傳安全生產相關政策和法律法規。國慶、軍運會期間，武漢市港航海事局先后調集58 名執法人員、11 艘公務船艇（含拖輪）、13 套各類執法裝備，在漢江武漢段設置8 處上下游管控點，共對221 艘次入漢船舶實施安全檢查，加大對入漢船舶管控和專項安全檢查力度。全省水運部門推進渡口渡船網格化，實現所有渡口和2 000 余艘渡船安全監管責任“簽字背書”、包干到人，督促水路運輸經營者按照《國內水路運輸管理規定》落實貨運實名制規定，與托運人簽訂運輸合同，對托運人身份信息、托運貨物信息進行查驗、登記保存。如果發現托運人涉嫌非法運輸或謊報瞞報野生動物及其制品的，應當拒絕運輸，并及時報告野生動物保護主管部門、動物衛生監督機構處理。

三、存在的主要問題

1.野生動物運輸涉及部門多，執法協作機制不健全

依據野生動物保護“一法一辦法”規定，縣級以上人民政府林業、漁業行政主管部門分別主管本行政區域內陸生、水生野生動物保護管理工作。在運輸環節，野生動物及其制品的運輸實行許可制度，由野生動物主管部門負責核發、處罰；對通過零擔貨物運輸夾帶違禁物品、瞞報危險物品的違法犯罪行為，由公安部門負責查處；交通運輸部門主要負責對野生動物寄遞、運輸環節實施監管。然而在實踐中，交通、林業、漁業、公安、市場監管等部門在野生動物運輸的行政許可信息、企業運輸服務信息、案件線索移交等方面還存在信息不共享、標準不統一、溝通銜接不暢等問題，相關職能部門既難以協同監管，發現問題又難以及時解決，造成野生動物保護不利和環境健康風險。

2.野生動物法律保護范圍過窄，部分潛在風險動物存在監管“空白”

依照“一法一辦法”，法律保護的野生動物主要限于珍貴、瀕危動物和“三有”（有重要生態、科學、社會價值）動物，而蝙蝠、旱獺等具有潛在公共健康風險的物種，反而作為一般動物被排除在保護范圍之外。科學研究表明，近年來世界各地出現的新發傳染病，例如，新冠肺炎、禽流感、埃博拉、中東呼吸綜合征等都和動物有關。目前，在一些地方野生動物捕獵、養殖、加工、銷售等方面已形成大規模產業，既容易誘發捕獵野生動物等違法犯罪活動，又助長了濫食野味的風氣，增加了公共衛生風險。

3.野生動物運輸環節監管難度大，交通執法手段有限

野生動物違法運輸手段隱蔽，方式多樣。野生動物從源頭非法流出后，不法分子為了逃避監管，尋找漏洞，通過私家車、公務車、總重45 噸以下普通貨運車輛進行運輸。這些車輛無需取得運管部門核發的《道路運輸經營許可證》及《道路運輸證》，運管部門難以實行有效監管。2019 年2 月，國務院作出《關于取消和下放一批行政許可事項的決定》（國發〔2019〕6 號），決定取消道路貨物運輸站（場）經營許可，運管部門不得以“未經許可擅自從事道路運輸站（場）經營”等為由對違法運輸野生動物的貨運站場進行處罰，只能通過安全檢查、內部通報、服務信譽質量考核等手段實行監管，這些手段的強制性較弱、威懾力不夠、監管難度較大。

4.貨運企業在落實零擔貨物安全管理責任方面還存在不足

野生動物及其制品種類繁多、鑒定識別專業性強，需要貨運、快遞企業認真落實承運貨物開箱驗視制度，履行貨物運輸生產安全主體責任。然而，仍有部分貨運站場、貨運企業對野生動物保護、安全生產意識不強，存在安檢人員配備不足、安檢技能培訓不夠，安檢設備、資金投入不足，安保制度體系不完善，安全信息化水平偏低，相關宣傳標識不醒目，托運人、拒收物品信息記錄不完整，開箱驗視流程不規范等不同程度的問題。

四、有關建議

1.繼續做好動物運輸環節的疫情防控

貫徹落實黨中央、省委、省政府推進疫情防控和經濟社會發展的決策部署，時刻繃緊疫情防控這根弦，抓緊抓實抓細常態化疫情防控，有針對性地加強外防輸入、內防反彈舉措，不斷鞏固防控戰果。繼續加大力度督促、指導道路水路運輸經營者落實疫情防控責任，做好物資儲備、日常健康檢測工作，做好工作場所、交通工具的消毒工作。禁止患有人畜共患傳染病的人員直接從事易感染動物的運輸活動，禁止道路水路運輸經營者非法運輸野生動物及其制品，或運輸存在動物疫病的動物產品。

2.修改法律法規，拓寬野生動物保護范圍

建議結合“兩個決定”的有關要求，對“一法一辦法”中關于野生動物分級分類管理的規定作出相應修改，拓寬野生動物保護范圍。全面禁止以食用或生產、加工、經營食品為目的，獵捕、繁育、飼養、交易、運輸、攜帶、寄遞野生動物及其制品的行為。完善配套措施，建立野生動物養殖戶退出補償機制，推動以食用為目的的陸生野生動物養殖場、養殖戶退出和調整、轉產，禁止養殖以食用為目的且未納入畜禽遺傳資源目錄的陸生野生動物。加強野生動物防疫工作，徹底堵住野生動物違法捕獵、養殖、交易的源頭。

3.加強涉及野生動物運輸的執法監管

積極配合相關部門健全完善野生動物保護監管執法管理體制，加強聯合執法和協調配合，建立健全執法協作機制，堅決取締和嚴厲打擊非法運輸野生動物行為。督促道路水路運輸經營者落實安全生產主體責任，嚴格按照相關規范要求做好抽檢抽查、登記、驗視等工作。督促道路水路運輸經營者嚴格落實野生動物運輸相關規定，在執法過程中發現有非法運輸野生動物及其制品的，責令整改；整改不合格的，予以通報。對違法企業、個人依法予以懲處，并將違法信息記入社會誠信檔案。同時，建立案件移送制度，及時向野生動物保護主管部門、動物衛生監督機構等部門進行移交，并積極配合其依法查處。

4.強化野生動物保護普法宣傳教育

落實“誰執法誰普法”責任制要求，以“防控疫情、法治同行”為主題，在公共交通工具、貨運站場、公路客運站、物流園區、高速公路服務區等經營場所，組織開展“一法一辦法”、“兩個決定”以及傳染病防治法、動物防疫法等法律法規宣傳活動，進一步增強交通運輸從業人員與社會公眾的法治意識。