道路運輸管理機構去行政化后如何履行職責

□ 李 光

2019 年7 月，深化黨和國家機構改革總結會議在北京召開，意味著本輪機構改革已基本全面完成。此次機構改革是對黨和國家組織結構和管理體制的一次系統性、整體性重構，為推進國家治理體系和治理能力現代化提供了有力組織保障。會議指出，機構改革不會一蹴而就、一勞永逸，部分部門職責邊界、協同配合機制等還需細化完善，部門職責交叉、條條干預等問題也還不同程度存在，下一步應通過持續創新、深化改革逐步研究解決現存問題，繼續鞏固機構改革成果。

按照黨和國家統一安排，地方各級黨政機關改革于2019 年3 月底基本結束，目前事業單位的改革基本處于收尾階段。在此，筆者就此次改革所涉及的交通運輸管理部門下設的道路運輸管理機構在去行政化，轉為道路運輸服務機構之后，如何履行職責和職能進行分析。

一、道路運輸管理機構在本輪機構改革中的定位

自1978 年至今，道路運輸行業改革發展40 多年來經歷了4 個階段，即放開搞活階段、培育市場階段、科學發展階段、轉型升級階段等。道路運輸管理機構也伴隨著道路運輸行業改革發展和法規、規章的健全逐步成長，從原來單一運輸管理辦公室發展成涉及道路運輸企業、線路、場站、車輛、人員培訓、從業者等門類齊全的道路運輸管理處（局）。2004 年國務院頒布實施了《中華人民共和國道路運輸條例》，并以此為上位法制定了系列配套部門規章，道路運輸行業發展步入持續、快速、健康發展的軌道。2009 年交通運輸部組建了道路運輸司，標志著我國道路運輸進入發揮比較優勢、發展綜合運輸體系的新階段，掀開了我國道路運輸業發展的新篇章。以上兩項工作，為促進和推動道路運輸行業體系逐步健全、道路運輸管理機構和隊伍發展奠定了堅實基礎。

2011 年中共中央、國務院印發《關于分類推進事業單位改革指導意見》，按照社會功能將事業單位劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務3 個類別并分類推進改革，到2020 年建立起功能明確、治理完善、運行高效、監管有力的管理體制和運行機制。2017 年中央編辦、交通運輸部聯合印發《關于地方交通運輸行業承擔行政職能事業單位改革試點有關問題的意見》，將交通運輸部門下設事業單位承擔的路政管理、道路運輸管理、港航海事管理等職能中有關行政許可、行政裁決等行政職權，劃歸交通運輸主管部門。剝離行政職能后的事業單位保留公益服務職能，不得承擔行政職能，不得開展市場經營業務，不得再使用“委、辦、局”等稱謂，機構名稱中不應包含“管理”字樣。2018 年中國共產黨第十九屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，全面推進包括承擔行政職能的事業單位在內的黨政群團機構改革，理順政事關系，實現政事分開，不再設立承擔行政職能的事業單位。道路運輸管理機構作為《中華人民共和國道路運輸條例》授權的承擔行政職能的事業單位勢必在改革之列，且是事業單位去行政化改革的重頭戲。

二、道路運輸管理機構改革在地方的實踐

本輪深化黨和國家機構改革設置的路徑是先行推進黨政機關改革，統籌推進承擔行政職能等類別的事業單位改革，這就要求黨政機關將新調整進入的行政職能納入“三定”方案，避免事后移交職能時出現“二次調整”。同時，地方黨政機關在機構編制限額內允許“一對多”或“多對一”，而在地方事業單位機構設置中沒有此規定，即事業單位今后運轉模式將是單一的橫向“塊狀”管理，不再是縱向“條狀”或橫向“塊狀”雙重管理。

縱觀目前全國各地方道路運輸管理機構的改革，主要有4 個方向：一是個別直轄市和中心城市將道路運輸管理機構升格為市政府組成部門，設置為地方黨政機構編制限額內的行政機關；二是將道路運輸管理機構撤銷，整體調整為交通運輸綜合執法機構，人員跟隨轉隸；三是與公路、港航等事業單位合并設置，冠以“交通運輸綜合服務中心”等名稱；四是單獨設置，將運管處（局）更名為道路運輸“發展中心”、“服務中心”、“事務中心”等（統稱為道路運輸服務機構）。

但從當前道路運輸服務機構與上級交通運輸行政機關的定位和關系上，各級在實際運轉過程中或多或少都存在著一些困惑和職責邊界不清晰的問題。

1.法規規章的修改致使業內產生誤解誤讀

為適應新時期道路運輸行業的發展，2019 年國務院、交通運輸部先后修改了《中華人民共和國道路運輸條例》、《道路貨物運輸及站場管理規定》、《機動車維修管理規定》、《道路運輸車輛技術管理規定》、《道路運輸從業人員管理規定》等，上述法規規章中表述的管理實施主體仍為“道路運輸管理機構”。眾所周知，2004 年國務院頒布實施的《中華人民共和國道路運輸條例》將改革前的道路運輸管理機構作為該法規的實施主體。這就導致業內誤認為改革后的道路運輸服務中心只是更改了名字，仍屬道路運輸管理機構，仍需承擔《中華人民共和國道路運輸條例》所賦予的行政職能。然而在中央深化機構改革的大背景下，作為不再承擔行政職能的道路運輸服務機構已經不屬于管理機構的范疇。此次改革過程中，有些省、市、縣未設置道路運輸服務機構，那么法規規章的施行就可能出現空白地帶。

2.服務職能的認識模糊使道路運輸服務機構無所適從

多年來，道路運輸管理工作基本定位于行政許可、行政處罰、行政檢查、行政裁決、行政征收、行政確認、行政備案等范疇，雖然提出了“寓管理于服務”、“優化服務環境”等定位，但主定位還是通過管理彰顯服務。但在去行政化后，道路運輸服務機構在哪些權責屬于行政職能而無權實施，哪些屬于服務職能需履職盡責，如何確立與交通運輸部門的新型管理服務關系等方面經驗不足，不知如何開展工作。同時，由于上一級道路運輸服務機構未清晰認識工作運轉的橫向“塊狀”模式，仍按原縱向“條狀”模式發布指令，致使下一級道路運輸服務機構出現無法有效落實和執行的狀況。

3.人員編制的限制導致交通部門力不從心

《深化黨和國家機構改革的方案》中指出，強化機構編制管理剛性約束，堅持總量控制，嚴禁超編進人、超限額設置機構、超職數配備領導干部。在行政管理權移交之后，交通運輸部門在原有的編制數量下承擔了原有道路運輸機構的工作量，且道路運輸行業管理責任重、壓力大、事務多，作為上級部門的交通運輸行政機關仍習慣性將原有道路運輸管理職責繼續交由道路運輸服務機構承擔。

綜上所述，在深化機構改革的實施過程中，交通運輸機關和道路運輸服務機構在職能邊界問題上均存在模糊認識。但具體行政行為不能有悖法律法規，這與中央深化機構改革初衷不符，由此產生的不良法律后果，或為行業管理埋設追責“隱患”。

三、關于理順道路運輸服務機構權責的思考

2020 年1 月，交通運輸部印發2020 年立法計劃，計劃修訂《中華人民共和國道路運輸條例》及道路運輸相關配套部門規章；2020 年2 月，中央全面深化改革委員會審議通過《關于深化事業單位改革試點工作的指導意見》，指出要深化改革事業單位機構設置和職能配置，探索實行政事權限清單、機構編制職能規定、章程管理等制度。由此可見，2020 年國家在頂層設計上對事業單位改革將出臺新的措施。道路運輸服務機構要關注和順應國家關于機構改革的政策，進一步厘清職能邊界、權責清單和工作關系，提升工作效率。

在借鑒參考和工作實踐的基礎上，筆者對下一步道路運輸服務機構在履職盡責方面有以下幾點思考。

1.道路運輸服務機構將繼續承載行業發展的任務

道路運輸管理機構歷經40 多年的演變、改革和發展，錘煉和鍛造出一批高素質、會管理、懂專業的干部，在運輸發展、安全監管、行業維穩、信息化建設、綜合運輸服務等方面積累了豐富的經驗，無論道路運輸服務機構的職能如何轉變，原“運管人”的初心和使命必將繼續驅動道路運輸行業朝向高質量發展。

2.道路運輸服務機構需適應新型工作方式

伴隨著“管理者”改革為“服務者”，道路運輸服務機構要適應新形勢的變化，重新定位交通運輸行政機關和道路運輸經營者之間的關系。一是變更角色關系，由行業管理監督者轉變為行業服務推動者，由主要以行政權為依托實施管理，轉為主要通過服務交通運輸行政機關參與行業治理。二是轉變工作性質，由主要面向市場管理對象實施縱向行政管理，轉向面向社會提供平行服務。三是改變工作方式，由過去的獨立承擔組織、領導、指導、監督和協調工作，轉變為承擔服務性、事務性、技術性工作，并承辦、代辦、參辦、協辦交通運輸行政機關委托的其他輔助性行政工作。

3.道路運輸服務機構應彰顯服務職能的本質本色

道路運輸服務機構應在交通運輸行政機關的組織、領導、指導、監督下完成任務。一是獨立承擔并完成不具備行政影響力、強制力的服務性、事務性或技術性工作，如宣貫、培訓、統計、評價、數據服務等。二是受交通運輸行政機關的委托，承辦、代辦、協辦一些依附于單一具體行政職能的、事前事中和事后的輔助性行政工作，完成后將結果交由或報告交通運輸行政機關決策，如許可前申請資料協助復核、許可中參與實地勘驗、許可后檔案卷宗的協助梳理等。三是按照交通行政機關的統一安排，參與由交通運輸行政機關或其他機構組織實施，并由其承擔責任的行政管理工作，如行業脫貧攻堅、運輸關系協調、質量信譽考核、行業文明創建等。在此過程中，各層級需要對具體行政事項進行具體梳理，固化業務流程、明確責任主體。

4.道路運輸服務機構要合理設置內設部門

道路運輸行業范圍廣、子門類多，包含道路旅客運輸、道路貨物運輸、出租汽車客運、城市公交、汽車租賃、機動車駕駛員培訓、機動車維修及車輛技術、從業人員管理、客貨運站場建設以及安全應急、信用體系、統計分析與科技化應用等相關業務。道路運輸服務機構在設置內設部門時仍可沿用原道路運輸管理機構內設模式，在做好交通運輸行政機關調度工作及子行業服務的同時，避免交通運輸行政機關內設職能部門與道路運輸服務機構之間，或道路運輸服務機構內設部門之間在履行權責時出現推諉現象。