做好船舶項目支出績效評價工作的幾點思考

彭海清

（中華人民共和國惠州海事局，廣東 惠州 516081）

前言

2003 年10 月黨的十六屆三中全會提出了“要推進財政管理體制改革，建立預算績效評價體系”。2015 年1 月1 日施行的新《預算法》首次提出了預算績效的概念，要求各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價。2017 年10 月，在黨的十九大報告中，黨中央明確提出了要“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”。2018 年9 月1 日，中共中央國務院發布了《關于全面實施預算績效管理的意見》，提出要“加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系”。這為硬化預算績效管理約束, 落實預算績效管理主體責任，推動提高預算績效評價工作水平，指明了工作方向，提供了根本遵循。

一、海事部門船舶項目支出績效評價的含義

根據《現代漢語詞典》的釋義，績效指的是成績、成效的意思。根據財政部《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10 號）第二條規定，項目支出績效評價是指財政部門、預算部門和單位，依據設定的績效目標，對項目支出的經濟性、效率性、效益性和公平性進行客觀、公正的測量、分析和評判。根據財政部《中央本級項目支出預算管理辦法》（財預〔2007〕38 號）第四條規定，項目支出是指中央部門為完成其特定的行政工作任務或事業發展目標，在基本支出之外編制的年度項目支出，是部門支出的組成部分。

因此，海事部門巡邏船運行維護費項目支出績效評價可以理解為海事部門為改進巡邏船運行維護費項目管理和預算資金管理，根據巡邏船運行維護費項目設定的績效目標，對巡邏船運行維護費項目支出的經濟性、效率性、效益性和公平性進行客觀、公正的測量、分析和評判。

二、海事部門船舶項目支出績效評價工作概況

海事部門作為國家水上安全主管機關，具有履行水上交通安全監督管理、船舶及相關水上設施登記、防止船舶污染和航海保障等行政管理和執法職責。海事巡邏船作為海事部門安全監管的基礎性和最主要的裝備，在海事部門履行海上巡航執法、應急協調指揮處置、防治船舶污染、人命搜尋救助能力、人員物資轉運等職責中占有非常重要的地位。

目前國內最大海事巡邏船為“海巡01”，長128.6 米，寬16 米，型深7.9 米，設計排水量5418 噸，是中國第一艘兼具海事監管和救助功能的大型巡航救助船，配屬上海海事局。其余幾艘大型海事巡邏船分別是廣東海事局的“海巡31”、海南海事局的“海巡21”、浙江海事局的“海巡22”及山東海事局的“海巡11”，這五艘大型海巡船分別部署在黃渤海、東海、南海，在巡航監管、搜救指揮、應急處置能力等方面發揮著巨大作用。同時，總長165 米，型寬20.6 米，型深9.5 米，設計排水量10700 噸，可搭載多型直升機，具備高海況的跨海區安全巡航及應急搜救能力的我國首艘萬噸級海事巡邏船已于2019 年5 月18 日在廣州中船黃埔文沖船舶有限公司開工建造。見表1。

從2016 年開始，海事部門巡邏船資金收支出作為財政部批復的經常性支出專項業務費項目，即海事巡邏船運行維護費項目，單獨進行預算編制與核算，項目經費主要用于利用巡邏船開展值守、巡航救助、維護國家主權等執法業務和巡邏船維護保養、燃料供應、船員配備等運維支出。直屬海事系統所有船舶（艇）按年度通過海事巡邏船運行維護項目績效評價管理系統，按照單船經濟運行情況、項目預算執行情況、單船績效完成情況（產出指標、效益指標、服務對象滿意度指標）、水上交通事故四項指標情況等考評維度對該項目實施情況進行預算績效評價管理。

表1 ×××海事局巡邏船概況（截至2018 年底）

經過四年多時間的項目支出績效評價工作試點實踐，海事部門巡邏船運行維護費項目績效評價指標不斷完善，效率觀念和績效理念不斷強化，海事巡邏船管理工作質量不斷改進和優化，取得了明顯成效。根據交通運輸部財務審計司《關于2018 年部門預算項目支出和整體支出績效評價情況的通報》（財審預函〔2019〕109 號）文件顯示，2018 年海事巡邏船運行維護費項目支出績效評價得分在交通運輸部財務審計司選取的10 個項目支出中排名第一。見圖1。

三、存在的問題

海事部門巡邏船運行維護費項目（以下簡稱船舶項目）績效評價試點工作開展以來，項目績效指標進行了完善，績效指標分析進行了強化，績效報告的內容進行了優化，為項目管理和預算資金執行提供了有效參考。但在實際工作中，船舶項目支出績效評價工作還是存在以下五個方面問題。

圖1 ×××海事局巡邏船概況（截至2018 年底）

（一）對績效評價工作重要性認識不夠

對海事部門來說，船舶項目支出績效評價工作運行時間還比較短，有關的規章制度還在進一步健全完善中。實施過程中，部分海事工作人員沒有認識到項目績效評價的重要性和意義，之前也未參加過有關項目績效評價的學習培訓，對船舶項目支出績效評價工作不夠重視，簡單的認為項目績效評價工作屬于財務部門人員的業務，船舶“管用養修”相關業務部門的工作人員參與船舶績效評價的積極性不高，認為只需配合財務部門完成年度預算資金執行率就行了，甚至出現敷衍了事或不參與、不配合的消極情況，船舶項目支出績效評價工作認同度還有待進一步提升。

（二）部分巡邏船船員專業素質不高

由于海事部門編制體制改革，2013 年海事部門“三定”后大部分船艇船員基本上采取政府購買社會化船員服務方式，以此補充船艇崗位空缺人數。雖然聘用的這部分船員具有崗位任職的相關證書，但這部分船員大部分年齡偏大，文化水平較低，財務管理觀念有點落后，責任心不夠強，對船舶的歸屬感、主動工作積極性、責任感沒那么強烈。

同時，由于薪酬偏低，大專以上正規航海院校畢業的航海類學生一般不愿意在海事部門從事此類工作，公務員招錄中很難招錄到他們。因此，造成海事部門船艇的維護管理工作不能更好的提升，增加了海事部門船艇后勤保障、適應性訓練、工作的連續性等管理工作難度，臺賬記錄不完整、業務數據統計不精確等情況時有發生，影響了船舶項目支出績效評價基礎業務數據的準確性。

（三）部分數據質量需進一步提升

隨著大數據和云計算時代的到來，直屬海事部門信息化建設的程度不斷加深，各類海事業務系統應運而生，成為海事部門不可或缺的業務支持平臺，大大方便了海事工作人員辦理業務及查詢數據，但由于業務系統之間不能互聯互通，數據無法共享，存在數據孤島現象。開展績效評價工作時，海事工作人員還需重新進行收集、整理、統計相關績效評價數據，不但造成海事工作人員重復勞動，更重要的是由于數據統計口徑不一致或統計工作人員的不同，會出現相關績效評價業務數據各系統間不一樣，數據前后不一致，有的甚至差異很大的情況，造成數據質量不高，影響績效評價效果。

（四）部分績效指標統計層級不夠清楚

實際工作中，發現部分績效指標統計層級范圍有歧義，例如船舶檢驗通過率，該指標通過“船舶全年法定檢驗通過項目數÷船舶全年法定檢驗規定的項目總數×100%”公式計算得出，填報系統備注說明提示為“針對不同航線和船型，每艘船證書檢驗的通過率，即單船全年法定檢驗通過率”，該備注說明不能明確表示清楚船舶檢驗項目數指標范圍的定義，檢驗項目數具體統計到哪個層級。不同的統計層級，船舶法定檢驗項目數會有很大的變化。

因為根據交通運輸部海事局印發《國內航行海船法定檢驗技術規則（2020）》和《內河船舶法定檢驗技術規則（2019）》的相關規定，船舶法定檢驗可分為建造檢驗、年度檢驗、中間檢驗、初次檢驗、換證檢驗、船底外部檢查和臨時檢驗等。以上每一項檢驗基本上包括多項檢驗子項目，例如中間檢驗一般包含有船體檢驗、輪機檢驗、電氣設備檢驗、高速船安全檢驗等檢驗子項目。而船體檢驗、輪機檢驗等項目又包含有多個檢驗子項目，例如輪機發電機檢驗、輪機閥門檢驗、輪機應急消防泵檢驗等。船舶法定檢驗項目逐級細分下去，統計的船舶法定檢驗項目數會增加許多。因此，按照不同工作人員的理解，統計到不同層級相應的檢驗項目總數統計會有不同的結果。

雖然船舶檢驗項目數統計層級不確定并不一定會影響船舶檢驗通過率，但會造成數據統計口徑標準不統一，船舶檢驗項目統計數量存在很大不確定性，影響了評價指標的準確性、對比性，容易引起績效報告使用者的誤解。

另外，監管（服務）對象滿意度指標需要發放調查問卷進行滿意度調查，但目前調查問卷還沒有統一的調查內容、固定的調查格式，造成該指標數據不夠權威，缺乏對比性，海事部門之間不能科學的進行橫向比較。

（五）績效評價動態跟蹤指導運用不夠

船舶項目支出實施過程中，對項目進展情況動態跟蹤反饋比較少，導致不能動態、全面、有效掌握項目績效目標實現程度，不能及時發現苗頭性和傾向性問題，及時進行提醒和糾偏，把問題隱患消除在萌芽狀態。績效評價分析報告系統上報后，評價結果反饋運用也不夠，對存在問題進行總結反思較少，也未及時向相關人員或處室進行反饋，哪些方面做得不夠好，什么地方還需要進行改進，績效評價結果實際運用效果較小。

四、原因分析

（一）績效評價宣傳培訓工作不夠

雖然船舶項目支出評價工作試點已經開展了四年多的時間，但績效評價工作對海事部門來說還屬于新開展的一項工作，日常工作中全面預算績效管理的理念宣傳還不夠深入、全面，單位內部全面預算績效管理的理念還沒有廣泛樹立。

廣大船員對績效評價沒有明確的概念，認識比較模糊不清。海事處一線執法人員大部分為航海技術或輪機工程專業，財經知識相對比較欠缺。部分海事財務人員對項目績效評價也缺乏系統性和整體性的知識。而上級主管部門或單位內部組織開展的全面預算績效管理專題培訓比較少，導致廣大干部職工對預算績效管理的作用、意義、重要性和必要性認識不夠，個別工作人員甚至產生誤解和抵觸情緒。

（二）評價工作人員隊伍不夠穩定

首先，2019 年1 月1 日開始，新政府會計制度正式實施，在“雙功能”、“雙基礎”、“雙報告”的會計模式下，不僅對海事部門財務人員業務能力提出了更高的要求,而且海事部門財務人員日常財務工作的難度和工作量也成倍的增加，工作壓力越來越大，造成績效評價工作在日常工作中關注度會有所下降。而海事部門財務人員的數量受編制等因素的限制，不能同步增長，同時財務人員也存在流動變更的情況。其次，當前海事還處于爬坡過坎的困難期，海事的發展和干部職工的期待有不小的差距，特別是工資待遇方面，這導致部分職工的工作積極性和做事的動力有待進一步激發，部分績效崗位工作人員相對不固定，出現更換替代比較頻繁的情況。以上原因導致開展績效評價工作時存在工作人員缺乏工作經驗、疲于應付的情況，船舶項目支出績效評價工作質量與效果受到了不利影響。

（三）固定工作機制模式尚未形成

船舶項目支出績效評價工作是一個系統性、整體性工作，一般由財務部門作為牽頭部門，其他相關業務處室安排工作人員進行協調配合。除財務部門進行項目預算資金編制以外，涉及的其他業務處室也比較多，如船舶使用涉及的部門有海巡執法支隊和各個海事處，船舶主管部門涉及的部門有辦公室或裝備處，船員勞務涉及的部門有黨群工作部，其他經濟效益、社會效益等業務統計數據涉及的部門還有船舶監督處、危管防污處等，但船舶項目支出績效評價工作尚未形成常態化工作機制，各個部門之間沒有形成相應固定的工作模式，實際工作中協調起來比較麻煩，還需花費一定的人力精力，影響了項目績效評價工作的時效性。

五、對策建議

（一）提高績效評價思想認識

2019 年7 月31 日，交通運輸部印發了《交通運輸部關于推進交通運輸領域全面實施預算績效管理工作的通知》（交財審發〔2019〕106 號），要求部屬單位要從“全方位、全過程、全覆蓋”三個維度全力推動績效管理全面實施。海事部門要進一步統一思想認識，提高政治站位，深刻認識開展船舶項目支出績效評價工作對落實黨中央、國務院關于全面實施預算績效管理決策部署及加強部門預算管理的重大意義和重要性，在日常工作中切實樹立績效意識、體現績效要求，嚴格工作程序，認真履職把關，全力做好船舶項目支出績效目標審核、運用、跟蹤、評價、總結等工作。

（二）加大績效宣傳培訓力度

一是加大績效評價培訓的頻次和力度，提高績效評價培訓的精準性和針對性，不定期通過采取現場集中學習或“互聯網+培訓” 網絡遠程視頻教學等多種培訓方式，引導海事工作人員不斷優化知識結構，更新知識儲備，提高項目績效評價專業技能和工作能力，適應新形勢下全面實施績效管理的要求。二是海事部門內部網站開辟績效管理專題欄目，宣傳倡導“花錢必問效、無效必問責”的績效管理理念，并做好相關績效評價工作信息報道，提高廣大海事干部職工對績效評價工作的認識與理解，讓廣大干部職工積極參與其中，在單位內部營造“講績效、重績效、用績效”的良好氛圍。

（三）穩定績效評價人員隊伍

績效評價人員隊伍穩定是做好績效評價工作的前提，面對船舶項目支出績效評價工作人員較少和不固定的問題，一是科學合理的配齊相關人員，各相關處室指定分管領導和具體工作人員，績效評價具體工作任務和責任落實到人，實時跟蹤落實船舶項目的進展情況，避免只由財務部門單打獨斗來完成，增強績效評價工作的嚴肅性、權威性。二是成立績效評價工作小組，強化財務和業務部門之間的聯動，不定期召開工作會議，研究解決船舶項目實施過程中存在的問題，在各相關處室之間有效形成“橫向到邊、縱向到底、責任到人、上下聯動、齊抓共管”的績效評價工作新格局，保證績效評價數據準確、真實、可靠，結果客觀、公正。

（四）建立動態監控反饋機制

根據海事部門工作實際，及時修訂和完善船舶項目績效評價指標，進一步明確相關績效指標的統計層次范圍，適時制定出臺海事部門內部《船舶項目支出績效評價跟蹤管理辦法》。同時，做好數據采集工作，及時收集、統計、錄入或共享相關數據，在現有填報系統的基礎上，建立動態監控反饋機制，對績效評價實行動態監控，按月或按季形成分析報告，有效避免海事工作人員年初集中時間沖刺來完成船舶項目支出績效評價工作的問題，形成全方位、全過程、無死角的績效評價動態管理體系，及時發現船舶項目實施過程中潛在的風險和問題，糾正偏差，破解績效評價結果應用滯后的問題，徹底打通上下級之間溝通難的壁壘。

（五）充分運用績效評價結果

在績效評價分析報告通過系統上報后，及時對工作中存在的問題或薄弱環節進行總結和改進，將評價結果進行公示，提高績效評價工作的透明度。與此同時，集思廣益，群策群力，認真聽取廣大海事干部職工的意見和建議，充分發揮廣大海事干部職工的才智，更加有效推動績效評價工作開展。

與此同時，將績效評價結果作為船舶項目以后年度預算資金安排的重要依據，把船舶項目支出完成后的績效評價結果跨年度與該項目預算安排掛鉤，更好地發揮項目支出績效評價的作用。雖然按照現有工作流程，預算編報工作完成和績效評價結果出臺存在時間差，無法按年度直接對應，但是可以跨年度將績效評價結果作為船舶項目年度預算安排的參考，充分發揮績效評價對預算資金安排的導向和激勵作用，確保項目績效評價結果不流于形式，不浮于表面。例如，在一般情況下，海事部門在2020 年下半年組織編報2021 年船舶項目支出“一上”預算時，可借鑒參考2019 年船舶項目支出績效評價的結果，2020 年績效評價的結果可作為2022 年船舶項目支出預算安排重要依據之一。

（六）加強績效評價審計監督

一是可采用專項檢查、不定期抽查等方式，加強對船舶項目支出績效實施情況進行監控管理。二是可結合領導干部任中經濟責任審計或離任經濟責任審計，對船舶項目支出績效實施情況進行抽查審計。三是隨著績效審計國家法律法規體系、評價指標體系不斷完善、成熟，適時組織審計人員對船舶項目支出績效實施情況進行專項審計。通過以上檢查、審計等方式進行激勵約束，加強內部檢查和外部監督，確保績效評價報告中存在的問題整改到位，推動解決部分單位重項目立項、輕項目效益，重項目編制、輕項目執行，重項目分配、輕項目管理的問題，促進績效評價工作質量有提升，船舶項目支出績效評價工作再上新臺階。

結束語

綜上所述，全面實施預算績效管理是深化財稅體制改革的重要要求，是優化財政資源配置的關鍵舉措。繼續做好船舶項目支出績效評價工作，將推動海事部門預算績效管理工作水平的全面提升，有利于推進海事治理體系和治理能力現代化，有效地服務和支撐交通強國建設。