政策工具視角下我國省級健康產業政策文本量化分析

郭克強，李宇陽，郁希陽，孟佳瑜，顏聰聰

(杭州師范大學，浙江 杭州 310018)

健康產業是所有與人體健康相關的行業總稱。2016年10月，中共中央、國務院印發并開始實施《“健康中國2030”規劃綱要》，文件中要求健康產業到2030年前實現規模顯著擴大，健康產業成為國民經濟支柱性產業。2018年4月，國家衛生健康委員會副主任曾益新在博鰲亞洲論壇上提出健康產業作為“一帶一路”重要合作領域，是健康中國建設的重點任務之一。由此可見，我國政府對發展健康產業的高度重視[1]。

由于健康產業是一個糅合了與“健康”諸多相關行業的集合概念，因此以往對健康產業的概念及內涵也并未形成統一的認識，難以厘清健康產業的界限。直到2019年3月，國家統計局發布《健康產業統計分類(2019)》，對健康產業做出了明確定義。本研究依據此定義對我國省級政府層面發布的健康產業的政策文件進行內容分析，探究現有的健康產業政策中的政策工具結構，各地區現有的政策工具分布情況，為政府在下一步推動健康產業發展及調整政策工具提供參考。

1 樣本選取

1.1 資料來源

本研究選取的健康產業政策文本均來自全國各省、直轄市政府網站及其直屬機構網站公開的政策文件以及北大法寶網站。依據2019年國家統計局發布的《健康產業統計分類(2019)》[2]，從13個大類中各類關鍵詞來檢索獲得健康產業相關政策文件。

1.2 政策的準入規則

為保證所納入政策文本有效性，本文依據以下3個原則對初步搜集的健康產業相關政策文件進行進一步整理和篩選：①發文單位為省、直轄市政府及其直屬機構(不包括國家、直轄市以外的市以及區縣層面的政策)；②政策類型主要包括法律、法規、規劃、通知、辦法、意見等相關文件，批復、復函、工作報告、有關講話、表彰公示等不計入本文研究范圍；③政策文本內容符合《健康產業統計分類(2019)》中對各類健康產業的說明。按照上述原則，最終篩選出3736 份政策文本。

2 政策文本分析框架構建

2.1 X維度：政策工具

政策由理念變為現實必須依靠各種政策工具，政策是政府通過對各種政策工具的設計、組織搭配及運用而形成的[3]，這些工具就是實現創新政策目標的手段，因此對政策工具進行分析是政策評估的基本維度。學界中學者對政策工具的劃分有許多：如澳大利亞學者歐文·E·休斯(Owen·E·Hughes)從政府職能的角度，將政策工具劃分為政府供應、生產、補貼和管制4種類型[4]；霍萊特和拉姆什[5]根據政策工具的強制性程度將政策工具分為自愿性工具、強制性工具和混合型工具3類；施耐德與英格拉姆[6]從政府如何引導目標群體行為方式的角度，將政策工具歸為：權威式政策工具、誘因式政策工具、建立能力之政策工具、勸說性政策工具和學習性政策工具等等。其中，較為經典且應用較廣的當屬RothWell和Zegveld的分類，他們[7]把政策工具劃分為供給型、環境型和需求型3類。

參考以往產業政策文本研究，并結合小組討論與專家咨詢，本研究將健康產業基本政策工具分為供給面、環境面和需求面3種類型，并結合健康產業政策實際不同的作用意圖和方式，將其劃分為12種政策工具，見表1。

表1 政策工具分類及定義舉例

2.2 Y維度：健康產業分類維度

健康產業涵蓋一、二、三產業[2]，包括以中藥材種植養殖為主體的健康農業、林業、漁業和牧業；以醫療器械和醫藥等生產制造為主體的健康相關產品制造業；以醫療衛生、健康人才教育、健康保障及健康促進服務為主體的健康服務業。第一產業包括中藥材種植、養殖和采集大類中的動植物中藥材種植、養殖和采集。第二產業包括醫療儀器設備及器械制造，醫藥制造，健康用品、器材與智能設備制造，醫療衛生機構設施建設4個大類。第三產業包括醫療衛生服務，健康事務、健康環境管理與科研技術服務，健康促進服務，健康人才教育與健康知識普及，健康保障與金融服務，藥品及其他健康產品流通服務，智慧健康技術服務，其他與健康相關服務8個大類。

2.3 政策編碼

由于政策文本數量大、涉及工具內容較多，將篩選出的3736份健康產業政策文本按照政策工具內容進行編碼。編碼原則為“省、直轄市簡稱+政策編號+行業類別+工具內容編號”，由此形成政策工具編碼表(見表2)。每條政策文本都由至少兩名小組成員進行編碼，編碼完成后進行對照，并對編碼不一致處進行討論，最終確定政策工具編碼5735條。

表2 政策工具編碼表舉例

3 數據分析與討論

3.1 X維度頻次分析

3.1.1 3類政策工具分析

從3類政策工具分析結果來看，環境型政策工具與供給型政策使用最多，分別占42.9%和38.7%，需求型政策工具使用最少，僅占18.4%(見表3)。魏巍[8]在政策文本量化統計的基礎上，對京津冀健康產業政策分析也發現了供給型和環境型最多，占到總量95%左右。鐘宗炬[9]在應急產業政策的政策工具偏好分析中也發現供給型政策工具使用頻次最高，環境型政策工具的使用頻次緊隨其后，而需求型政策工具使用頻率最少。另外，謝青[10]在新能源汽車產業政策，吳琨[11]在高新技術產業科技政策中也發現需求型政策較少的同樣結果。在上述的不同產業中，政府都較多通過供給型政策工具給予產業外部拉力，并輔以環境型政策工具推動產業發展，而較少使用需求型政策工具從產業的內部拉力方面驅動產業發展。筆者認為這可能是由于上述產業都屬于新興產業，仍處于產業發展的初期，更需要政府相關政策的引導和規制，而當產業的生產、技術和市場供求都趨于穩定，有了較為完善的行業標準和規范后，政府才會逐步提高需求型政策工具的使用比例，從而使產業具有更長遠的生命力。

為了解健康產業政策工具運用在地區間的差異，以地區為自變量，政策工具數量為因變量對各地區健康產業政策工具類型的構成作卡方檢驗(見表3)，結果提示東部、東北、中部和西部四大地區在使用健康產業政策工具的構成比上沒有區別，這與魏巍[8]發現的京津冀三省市健康產業在政策工具維度的三大類上總體政策結構相近的結果一致。這可能與各省市的健康產業政策與中央層面的文件都沒有太大的區別有關。政策的上行下效確實有利于政策的通達與實施，但各地區經濟發展水平、健康產業發展程度都存在一定的差異性，需要各地政府根據地方發展作出一些調整。如，加強中西部地區的供給工具使用，而在較發達的東部地區，應組合運用需求和環境工具，通過市場來帶動健康產業發展。

表3 不同地區三類政策工具運用 n(%)

3.1.2 各政策工具運用比例

在全部政策工具中，運用最多的是“公共服務和基礎設施建設”與“政策性策略”這兩項，分別占總數的17.3%和26.7%。“政策性策略”的大量使用是我國政策的一項特點，而“公共服務和基礎設施建設”被較頻繁的使用可能是因為健康產業中存在較多的公共衛生服務和體育公共服務政策。運用最少的分別是“準入門檻”“政府采購”與“規范條例”。由于健康產業中的新興產業還沒有發布統一的行業標準及規范，而傳統醫藥相關行業事關人民群眾健康，以公立機構為主，為確保醫療質量的安全難以降低準入門檻，導致這些政策工具運用數量較少。

供給型政策工具中除運用最多的“公共服務和基礎設施建設”外，“人才、教育培訓”“資金投入”和“信息或技術支持”政策工具分別占整個供給型政策工具20.2%、19.8%和15.4%。與其他如應急產業相比[8]，“人才培養”政策工具運用比例仍較低。這說明政府對健康產業相關人才的培養仍然不夠重視，要想健康產業逐步走向“全人、全程、全方位的”的專業化管理，今后的政策中應更加注重人才培養和健康相關素養的提升。需求型政策工具中，政府較多使用“建立示范工程”和“外包服務”工具，兩項分別占整個需求型政策工具的38.2%和36.8%。“建立示范工程”工具的較多使用與其他產業有較大不同，這可能是由于該工具多用于健康產業的生產種植階段，如充分發揮中藥材GAP基地示范帶動作用、開展中藥材種植標準化示范區建設等等，而其他產業[9-12]與健康產業不同，主要集中于制造業和服務業，較少涉及第一產業。環境型政策工具中，主要是通過“政策性策略”工具間接地對健康產業發展產生影響(62.2%)，這與，應急產業、新能源汽車產業等產業[9，10]的政策工具使用情況較為相似。其次由于健康產業中有許多新興產業的法律規章正在不斷的完善建全，所以“法規監管”工具也被較多的使用(21.4%)。詳見表4。

表4 各政策工具運用比例

3.2 Y維度頻次分析

健康產業政策中大部分政策都集中在第三產業——健康服務業(占85.70%)，其次是第一產業——健康農業、林業、牧業和漁業(占10.04%)，最少是第二產業——健康相關產品制造業(占4.26%)，與魏巍[8]的京津冀三地健康產業政策多集中在服務行業，而生產制造業相對較少的研究結果一致。這一方面可能是由于為適應社會經濟變遷我國衛生政策不斷地進行動態調整、持續變革，所以醫療衛生服務的政策變動較為頻繁，而生產、制造業往往取決于地理環境和地方工業發展水平，因此較為穩定，并沒有發生頻繁的政策調整。另一方面，我國經濟進入新常態，產業發展條件和環境發生了深刻變化，特別是2013年后，第三產業成為各產業增速的領跑者。因此，健康服務業政策的大量推出也與這一時期產業結構調整政策思路息息相關。

3.3 健康產業政策的X、Y維度相互關系分析

政策工具與健康產業類別的互動關系呈現出以下特征：①供給、需求、環境3類政策工具主要都作用于第三產業，分別占到92.6%，86.8%，84.3%(圖1)。第三產業中供給、環境型政策工具相加超過80%(圖2)，說明第三產業主要受供給和環境型政策工具合力推動。②環境型政策工具對第一、第二產業有較強的推動作用。由圖可知，第一、二產業在環境型工具僅占12.2%和3.9%，說明環境型政策工具并未主要作用于第一、二產業。但是，在健康產業第一、二產業政策中環境型政策占比分別高達52.4%和67.3%(圖2)，可以判斷環境型政策工具對于第一、二產業發展仍有較強的推動作用。③需求型政策工具主要作用于第三產業，但推動力相對較弱。需求型政策中第三產業政策占比高達86.8%(圖1)，表明需求型政策工具主要作用于健康產業中的第三產業。但由于需求型政策工具的缺位，第三產業政策中需求型政策占比僅為18.1%(圖2)，導致其對第三產業推動作用與其他類型政策工具相比較弱。

圖1 政策工具對三類健康產業的推動

圖2 三類健康產業被政策工具推動

4 政策建議

4.1 健全完善健康產業政策工具體系

加大需求型政策工具的使用，改變特別是由于需求型政策工具的缺位導致其對健康服務業推動作用較弱的現有情況。如可以將醫療服務外包，促進社會資本進入醫療服務行業，鼓勵民營醫院的發展等等[13]。另外在供給型政策工具中，除基礎設施的建造和提供公共服務外，還應加大資金和人才投入力度，并根據各地的實際情況合理分配，并實現全省各地、各領域的信息共享和業務協同。“政策性策略”不僅是環境型政策工具中，也是所有政策工具中使用頻次最多的一項，且不僅限于健康產業，在其他產業中亦是如此[14]。“政策性策略”的大量使用能為產業發展起到一定的宣傳鼓勵引導作用，但往往較為宏觀抽象、難以落實，應增加更多細化的實施步驟、具體措施和具體要求等操作性內容。

4.2 調整健康產業結構政策，促進健康制造、服務業融合發展

在現有的健康產業政策結構中，健康服務業政策以85.7%占據主導地位，而健康制造業政策僅僅占據不到5%，說明現有政策主要促進健康服務業的發展而對健康制造業的支持較少，這與我國第三產業高速發展的趨勢一致。但健康服務業的高速發展離不開健康制造業的供給與支持，特別是需要中高端健康制造業的創新、發展和信息化融合。而在現有的健康制造業政策中，對于環境保護的監管類政策較多，而對中高端制造業改革創新類政策較少。因此，在今后的健康產業政策中，應以供給側結構性改革為主線，從提高供給質量出發，將健康制造業作為供給側結構性改革的發力點，特別是以大力發展中高端制造業、綠色制造和智能制造等政策為主導方向。同時，應加快健康制造業與健康服務業的協同發展，融合健康制造與健康服務特征，促進生產型制造向服務型制造的轉變，形成創新驅動、服務引領、制造升級的產業結構。

4.3 加強各個地區的三類產業政策區域化合作

通過研究發現，相鄰的省份或直轄市發文在健康產業政策發展側重點上具有一定的相似處。因此可以在國家中央層面政策的指導下，加強相鄰的省份或直轄市之間的協調合作，通過聯合制定區域一體化政策，打破政策壁壘，實現區域優勢互補[15]，提高健康產業集聚效應和輻射能力。如在健康服務業中，對健康旅游、健康養老、健身休閑、中醫藥等服務集聚建立分類指導機制，打造一批發展導向鮮明、服務緊密融合、資源高度集聚、政策銜接配套的專業健康服務集群。