“人民城市人民建、人民城市為人民”的時代意涵

吳新葉 付凱豐

[摘 要]“人民城市人民建、人民城市為人民”是習近平總書記關于新時代城市治理的新論斷，是“以人民為核心，為人民辦實事”治國理政理念的具體化，為城市發展與治理提供了坐標。“兩城論”繼承并超越了中國傳統民本思想的“民生”和“民心”觀，將人民作為城市治理的“始點”和“終點”，人民是城市建設與城市治理的全部。同時，“兩城論”賦予了馬克思主義人本思想以新的時代內涵，豐富了中國特色社會主義理論體系，反映了新時代中國城市治理的時空特質，折射出人民是城市治理共同體的能動性主體這一本質屬性，成為新時代改革開放和城市治理的根本遵循。

[關鍵詞]“兩城論”;新時代;人民本位

“人民城市人民建，人民城市為人民”（以下簡稱“兩城論”）是習近平總書記于2019年在上海考察時提出的發展新理念。2020年，中國共產黨上海市第十一屆委員會第九次全體會議審議通過《中共上海市委關于深入貫徹落實“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念，譜寫新時代人民城市新篇章的意見》，對落實“兩城論”進行了部署，提出了未來上海發展的五大目標：人人都有人生出彩機會、人人都能有序參與城市治理、人人都能享有品質生活、人人都能切實感受城市溫度、人人都能擁有歸屬認同。①顯然，在治理體系與治理能力現代化背景下，“兩城論”理念為城市發展與治理提供了新時代的新坐標，共建共治共享將在未來相當長時間內成為改革開放與治國理政的基本遵循。

一、“兩城論”繼承和超越了中國傳統民本思想

中國傳統民本思想自商周時期萌芽，統治者關于“皇祖有訓，民可近，不可下，民惟邦本，本固邦寧”的警醒逐步發展出了“民意即天意”觀，視體察民意為統治工具。在春秋戰國時期，人本思想得以繼續發展，并逐步成熟起來，儒家的“仁政”在后世的統治者中產生了較大影響，成為中國兩千多年封建社會的重要社會價值。②唐朝貞觀年間是貫徹這一思想的著名發展時期，“水能載舟，亦能覆舟”成為膾炙人口的警世名言;宋朝的理學將社會、民族及倫理道德和個人生命信仰理念有機結合起來，特別是關于道統與治統的政治理念開啟了平民參政議政的理論建構，豐富了儒家的民本思想。古代的民本思想大體上可以概括為兩大類：一是照顧民生，表述為“富民”。在中國古代的治國思想中，這種富民的民本思想根本上是為了社稷，所謂“民為邦本”不過是為了維護統治。如，為了實現齊國的霸業而“治民”，《管子·治國》開宗明義地坦陳：“凡治國之道， 必先富民，民富則易治也，民貧則難治也。”③二是順民心，表述為“教民”。《論語·泰伯》中所謂“民可使由之不可使知之”淋漓盡致地反映出為政者、教化者與普遍民眾之間的關系，表達出儒教對為政教化的基本理念和方法，也間接反映出老百姓的地位。客觀地評價，盡管以“民生”“民心”為主的古代人本思想存在時代局限性，但作為中華歷史文化的一脈清泉，迄今仍然極富感染力，啟示良多。

習近平總書記提出的“兩城論”理念和論斷繼承了中國傳統民本思想，肯定了人民的主體地位和作用：首先，城市發展的目標在于滿足人民的生活需求，提高居民的生活水平，實現人民在城市建設中的共建共治共享的目標。這一思想超越了傳統的“民生、民心”觀點，把人民的主體性提到了治理體系的高度，肯定了作為城市建設過程中的建設者和評判者角色，鼓勵人們積極主動地參與到火熱的城市建設大潮中，使城市更加符合人民需求和期待。其次，“人民城市為人民”將人民作為城市的“始點”，同時也是城市發展的“終點”，即城市建設成果歸于人民自身，真正實現城市是人民共建共治共享的共同體目標。習近平總書記指出：“無論是城市規劃還是城市建設，無論是新城區建設還是老城區改造，都要堅持以人民為中心，聚焦人民群眾的需求，合理安排生產、生活、生態空間，走內涵式、集約型、綠色化的高質量發展路子，努力創造宜業、宜居、宜樂、宜游的良好環境，讓人民有更多獲得感，為人民創造更加幸福的美好生活。”④毋庸諱言，當前城市治理過程中存在著一些問題，如城鄉之間的斷層現象，農村居民相較于城市居民缺乏途徑和方式參與城市治理，而城市治理的成果也難以被鄉村居民共享。因此，人民城市為人民還有十分艱巨的任務，讓所有人民都能夠平等地享有城市發展的成果。

二、“兩城論”賦予馬克思主義人本思想以新時代的內涵

馬克思的人本思想內涵豐富，貫穿馬克思主義整體內容。從本體論內容進行分析，馬克思認為實踐基礎上的人及其活動是本體：“我們的出發點是從事實際活動的人，……，但不是處在某種虛幻的離群索居和固定不變狀態中的人，而是處在現實的、可以通過經驗觀察到的、在一定條件下進行的發展過程中的人。”⑤在歷史觀的視角來認識馬克思主義的人本思想，重點是突出了人類是歷史的創造者角色，人類歷史是被實踐活動中的人所創造。馬克思主義人本思想的核心是對人的價值和尊嚴的尊重，整個世界都是相對人而言的，“凡是有某種關系存在的地方， 這種關系都是為我而存在的。”⑥在馬克思主義的博大理論體系中，人是目的、是主體， 而不是手段、客體，人的解放和全面而自由發展才是目的。

在更深的層次上，“兩城論”發展了馬克思主義的人本思想。“人的自由而全面發展”不僅僅體現在人在實踐活動中實現自我價值和需要，更會產生與“他物”之間的關系。譬如，人民對于城市的歸屬關系與認同情感，人類價值在社會網絡關系中的得以實現等。此時，“人民”已經不局限在于個人的需求滿足和價值實現，而是延伸至人與人之間的互動關系網絡的搭建，已經躍然成為“一切人”的范疇，將一個人的自由發展轉變成為所有人的自由發展，體現出“共同體”所暗含的共享理念。也就是說，城市中每一個個體的參與不僅僅是為了滿足自身的需要，更是促進了最大公約數的人民需求的匯集，覆蓋了最廣大人民的根本利益，最終實現城市發展成果的共享。

人民作為城市建設的主體驗證了馬克思主義“人民是歷史的創造者”“整個所謂世界歷史不外是通過人的勞動而誕生的過程”等觀點。“兩城論”同樣內在地涵蓋了人民城市與人民之間的密切關系，強調人民不是僅僅作為構成城市的獨立個體而存在，同時還像構成城市的細胞一樣，其一舉一動關乎城市發展的成效，對城市的影響貫穿于城市發展的全過程。正如馬克思所言，作為歷史創造者，人類是社會發展的根本動力以及歷史進步的最終推動力量，換而言之，歷史是依靠人民才得以發展的。人民城市的建設主體是全體人民，人民通過實踐活動參與城市建設與治理。因此，人民既然作為歷史的創造者，其所作的一切都應該以“人”為出發點進行操作，這個“人”強調的是作為實踐活動中本體的“人”，而不是作為客體的人存在。這也就是意味著人民城市的建設應該要區別于從前以滿足政府績效為主、將人民需求與人民參與作為客體的做法，比如過去曾經存在“GDP崇拜”“物化城市”建設等經驗，客觀上是忽略了人民的存在，把人民當成了旁觀者甚至是客體，本質上并不是“人民城市人民建”的范疇。“兩城論”的提出既是對過去偏差的正本清源，也是一種思想糾正。

“人民城市人民建”的深層次涵義體現在城市治理上。十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》為“人民建”規劃了理想目標，即“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。治理共同體的內涵十分豐富，所描繪的圖景是人民向往的美好生活狀態，但是治理共同體最終是要靠“干”（實踐）才能實現，否則就只能流于紙面的烏托邦。習近平總書記指出，社會主義是干出來的，美好幸福生活是奮斗出來的。將人民置身于城市治理這個特定的場景，從政府——社會——人民的社會關系網絡建設城市、發展城市，實際上就是將人民與實際生活聯系在一起，回應了人民的生活關切，更重要的是在“人民建”的實踐中拓展了城市公共生活的能動性空間。在此基礎上，人民可以在公共生活的過程中改造城市、改造自己生活的城市。這是人民作為城市治理中的本體之體現。

如果說“人民城市人民建”解決了“誰來建”的主體問題，那么“人民城市為人民”則指明了“為誰建”的方向。在新時代方位上，這是人民本位在城市發展中的具體體現，以城市發展的實踐成果來滿足市民的需要，滿足市民生產生活與自我發展的需要。人民本位的時代定位是馬克思主義實踐觀的具體應用，因為馬克思主義人本思想的內涵不會止步于參與過程、發揮自身價值作用以及擁有社會交往關系，還要繼續延伸至最終實踐目的之上，強調實踐成果能夠體現人民本位的價值所在。⑦在這個意義上，人民城市的建設是一個漫長并逐漸發展的過程，人民作為城市建設的主體參與其中，與城市共同發展和成長，終極目標是為了人民共享城市成果，“人民建”和“為人民”在人民本位框架下實現了有機統一。

“兩城論”將馬克思主義的人本思想賦予了新時代屬性，“人民是城市的全部”意味著把人民作為終極目的和目標、將人民城市的發展目標直接表述為“為人民”。在今天，在人民城市建設過程中，我們強調不同群體、不同階層，每一位個體在人民城市建設全過程中的參與，從參與主體的廣泛性上實現人的自由發展;并且，提倡人民能夠基于自身實際需求主動而積極地表現自我觀點和思想，并且通過開發多項參與渠道和多種互動平臺推動市民主動參與到人民城市的建設與治理進程之中。在這個意義上，“兩城論”本質上就是鼓舞人民能夠轉換自身觀念，解放思想，大膽自由地、盡職盡責地參與城市建設和治理。正如習近平總書記所強調的那樣：在城市共同體的建設中，“人人都有出彩機會”“人人都能感受溫度”，以及“人人都能在城市中擁有歸屬認同”。

三、“兩城論”豐富了中國特色社會主義理論體系

中國特色社會主義理論體系是一個不斷發展的、開放的理論體系，包括鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀以及習近平新時代中國特色社會主義思想，是對馬克思列寧主義、毛澤東思想的繼承和發展。在中國特色社會主義理論體系中，以人為本是價值核心，落實到實踐上就是開展以人民為中心的中國特色社會主義社會建設。發展是中國特色社會主義的主題和實現路徑，發展是為了人民，同樣發展需要依靠人民，最終的發展成果必定由人民所共享。其中，共享作為中國特色社會主義社會發展的基本理念與本質要求，融入在中國特色社會主義的發展實踐過程中。

“兩城論”的提出是中國特色社會主義理論體系在實踐中的體現：一方面，它強調了人民作為城市的主人參與城市建設的時代意涵，是從能動性角度對人民提出的政治期待;另一方面，它凸顯了城市建設和治理以人民為中心的政治原則，目標是實現人民共享城市成果。縱觀中國共產黨歷史，能夠發現黨關于“人民”的定性一直處于動態中：早在剛剛步入社會主義的1957年，毛澤東同志提出：“在現階段，在建設社會主義的時期，一切贊成、擁護和參加社會主義建設事業的階級、階層和社會集團，都屬于人民的范圍。”⑧在改革開放之初，鄧小平同志將“人民”的內涵和外延都進行了再界定，在政治上將“擁護社會主義的愛國者”納入人民范疇;今天，“人民城市”將最大多數人群融入城市建設和城市治理過程中，體現出政治的巨大包容性。換句話說，“兩城論”將城市發展成果惠及最廣大人民群眾，體現了中國特色社會主義理論體系中的“代表最廣大人民的根本利益”的政治精神。

在中國特色社會主義理論體系中，“共享”發展理念堅持人民主體地位，彰顯了中國特色社會主義的本質特征。無論是鄧小平理論中的“先富帶動后富，實現經濟成果共享”，還是“三個代表”重要思想中強調的“代表最廣大人民群眾的根本利益”，亦或是科學發展觀中提出“全面協調可持續”的發展觀，以及習近平新時代中國特色社會主義思想，已經形成了邏輯嚴密的、一脈相承的理論體系。在這個理論體系中，“共享”的新發展理念最具有時代特質，成為中國特色社會主義理論體系的一大關鍵詞語。“兩城論”是共享發展理念在城市空間、城市語境下的具體應用和發展，而共享的目標就是要努力打造人人都有在城市的出彩機會、人人都能有序參與城市治理、人人都能享有城市的高品質生活、人人都能切實感受城市溫度、人人都能擁有對城市的歸屬與認同。

作為社會主義的屬性特征之一，共享發展理念在理論與實踐上都有充分的支撐。馬克思指出，人的本質特征超越了單個人的抽象物，表現在現實性上，人是一切社會關系的總和，因為“社會生活在本質上是實踐的”⑨。在城市發展與治理實踐中誕生和成長的“兩城論”，將共享融入實踐，并在全體人民而非單個個體中實現城市發展的目標。可以說，共享本身體現市民個體與人民整體之間的利益矛盾，城市發展與治理過程需要每一個個體的參與，而最終成果則是建立在群體性的基礎上進行共享。“兩城論”實際上直面這個問題，政府和城市建設者需要思考如何能夠讓城市中的每一個個體都參與到城市建設和治理中來，并且最終的發展成果能夠惠及最廣大人民群眾？這是未來需要持續解決的根本問題之一。

四、“兩城論”是新時代治國理政的基本指導

“兩城論”理念的提出充分展示了習近平總書記新時代“以人民為核心，為人民辦實事”的治國理政理念，是新時代治國理政的基本指導：以彰顯人民主體地位、促進人民全面發展的治理理念作為治國理政的思想指導;通過多樣化挖掘人民參與渠道、推動人人有序參與治理實現治國理政的“善治”實踐指導;通過滿足人民需求，凝聚人民認同，建立人民城市，實現滿足人民美好生活需要的奮斗目標指導。

自黨的十八大以來，黨中央強調中國必須要堅持貫徹落實“以人民為中心”治國理政思想，把人民作為基本出發點和價值指向。習近平總書記在思考我國城市治理建設過程中進一步提出：城市空間作為國家治理的主要陣地，必須要將人民民主的治國理念貫徹落實到城市治理的全方位和全過程。“兩城論”理念將人民放置在城市治理的主體位置，以人民參與做為城市建設和城市治理的出發點，以滿足人民對城市美好生活的需求做為城市建設和城市治理的根本點，實現了人民主體地位的理念與城市建設與城市治理的全過程管理的有機結合。因此，“人民城市人民建、人民城市為人民”的城市理念，是作為人民民主治國理念的一大延伸，更是對新時代治國理政具體任務的落實。

新時代治國理政的治理目標之一是實現國家與社會的良性互動。“兩城論”鼓勵人民作為城市建設的能動性主體積極參與到城市建設和城市治理的方方面面：從城市規劃、建設到管理的全過程，人民都不可缺席，國家以制度保障人民主體的參與資格和參與過程，引導人民在城市建設和城市治理中發揮建設性作用。也就是說，“兩城論”理念下的城市與人民不是機械的，而應該是一個有機共生機制，國家與人民能夠形成互利共生的良性互動關系，而不是相反。需要指出的是，當前的城市建設與城市治理仍然存在程度不同的參與冷漠現象，異質性社會阻礙著人民參與的意愿和參與效能。為此，需要既在制度安排上為人民參與提供良好的治理生態，又要在方式方法上鼓勵創新。比如社區建設與社區治理就是一個良好的試驗田。習近平總書記指出，城市的核心是人，以人民為中心的社區治理需要強化“繡花”般的精細化治理，在治理重心下移中提升市民的參與積極性。當前，大數據、人工智能已經開始在社區治理中加以應用，為市民參與社區建設和社區治理提供了新機會和新空間，人民本位的“兩城論”更值得期待。

基金項目：2020年度江蘇省社科應用研究精品工程“江蘇省市域治理模式創新與經驗研究”，編號：20SYC-049

注釋：

①顧一瓊：《站穩人民立場，將制度優勢轉為人民城市建設發展競爭優勢》，《文匯報》2020年6月24日，第2版。

②馬光霞：《中華優秀傳統文化創造性轉化和創新性發展的內在邏輯》，《黨政論壇》2020年第7期。

③張越：《<管子>富民思想及其現代價值》，《齊魯學刊》2017年第6期。

④謝堅鋼、李琪：《以人民城市重要理念為指導推進新時代城市建設和治理現代化——學習貫徹習近平總書記考察上海楊浦濱江講話精神》，《黨政論壇》2020年第7期。

⑤⑥《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社，1995年版，第73、81頁。

⑦吳新葉：《黨建引領社會治理的中國敘事——兼論國家—社會范式的局限及其超越》，《人文雜志》2020年第1期。

⑧《毛澤東文集》第7卷，人民出版社，1999年版，第204、205頁。

⑨《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社，1995年版，第56頁。

（吳新葉系華東政法大學政治學與公共管理學院教授;付凱豐系華東政法大學政治學與公共管理學院研究生）

（責任編輯 熊易芳）