新形勢下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)探討

謝娜

摘 要：國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，需要建立能夠合理保障國有資產(chǎn)安全、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整、防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、有效預(yù)防經(jīng)濟(jì)舞弊、提高公共服務(wù)效率的行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理制度。本文從行政事業(yè)單位管理的角度出發(fā)，分析內(nèi)部控制制度的意義，再通過對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)存在問題的研究與分析，結(jié)合行政事業(yè)單位管理的實(shí)際情況，提出相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制;預(yù)算管理;存在問題

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的意義

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中明確提出，要對(duì)財(cái)政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位，實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)、定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用。加強(qiáng)財(cái)政部門內(nèi)部控制建設(shè)是落實(shí)法治政府的客觀要求，是深化財(cái)稅體制改革、優(yōu)化財(cái)政治理、推進(jìn)依法理財(cái)?shù)闹匾獌?nèi)容和手段，也是從源頭上落實(shí)廉政的重要抓手，對(duì)于建立健全權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督機(jī)制，有效避免財(cái)政政策制定和資金分配過程中的行政風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)與廉政風(fēng)險(xiǎn)等具有重要意義。

《決定》的提出，為推進(jìn)全國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作指明了方向。從2014年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的推行，到2015年《財(cái)政部內(nèi)部控制基本制度（試行）》的實(shí)施，再到2016年《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》的發(fā)布，我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制改革一步一步深入推進(jìn)，取得了一定的成效。但是制度建設(shè)之路任重道遠(yuǎn)，是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。目前，我國行政事業(yè)單位內(nèi)控工作仍有許多方面需要加強(qiáng)和改進(jìn)。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

1.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制環(huán)境不佳

首先，管理者的重視是內(nèi)部控制推進(jìn)的關(guān)鍵。由于部分行政事業(yè)單位管理者不理解內(nèi)部控制管理的意義和目的，沒有意識(shí)到內(nèi)控制度的積極意義，將內(nèi)部控制工作僅僅看作上級(jí)部門布置的任務(wù)。

其次，全國行政事業(yè)單位內(nèi)控工作是由財(cái)政部牽頭，由各級(jí)財(cái)務(wù)部門傳達(dá)并落實(shí)，因此一些單位的管理者、工作人員簡單地認(rèn)為內(nèi)控工作就是一項(xiàng)財(cái)務(wù)工作。因此，內(nèi)部控制工作得不到管理者的重視和同事的配合，成了一些單位財(cái)務(wù)部門推進(jìn)、落實(shí)、協(xié)調(diào)此項(xiàng)工作的難點(diǎn)之一。

最后，在內(nèi)控制度執(zhí)行的過程中，由于集體議事、分權(quán)行事等規(guī)定，使得部分人的權(quán)限被縮減;業(yè)務(wù)流程嚴(yán)格且煩瑣，使得部分人的工作量增加，從而導(dǎo)致了他們對(duì)內(nèi)控工作抱有消極情緒，這使得內(nèi)控工作難以推進(jìn)。

2.預(yù)算評(píng)價(jià)機(jī)制過于片面

行政事業(yè)單位預(yù)算評(píng)價(jià)以預(yù)算執(zhí)行率為主，部分行政事業(yè)單位為了提高預(yù)算執(zhí)行率突擊花預(yù)算，就鋪張浪費(fèi)、反復(fù)修建，這不但沒有達(dá)到財(cái)政資金的社會(huì)效益，還助長了經(jīng)濟(jì)舞弊現(xiàn)象發(fā)生。目前，我國正處于經(jīng)濟(jì)增速放緩的轉(zhuǎn)型期，中央及地方財(cái)政壓力增加，行政事業(yè)單位面臨著財(cái)政赤字的風(fēng)險(xiǎn)。因此，在行政事業(yè)單位中建立一個(gè)全面、合理的預(yù)算執(zhí)行評(píng)價(jià)機(jī)制是非常重要的。

3.內(nèi)部控制建設(shè)相對(duì)滯后

隨著國家機(jī)構(gòu)改革不斷推進(jìn)，行政事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)、職能、人事等方面都發(fā)生了變化，但是部分行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的建設(shè)相對(duì)滯后，內(nèi)部控制的制度難以跟現(xiàn)行的政策相匹配，這不但將單位暴露在風(fēng)險(xiǎn)中，而且影響了單位全面深化改革的進(jìn)度。還有一些行政事業(yè)單位照搬其他單位的內(nèi)控制度，由于沒有結(jié)合單位的實(shí)際情況，權(quán)力與責(zé)任模糊，造成了工作中扯皮推諉的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。由此可見，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制流程要全面梳理，權(quán)責(zé)要明確。

4.內(nèi)部控制的監(jiān)督體系不健全

就目前而言，許多行政事業(yè)單位內(nèi)部控制監(jiān)督都是走過場。例如，一些單位將內(nèi)部控制監(jiān)督的職責(zé)交給財(cái)務(wù)部門，這些單位沒有考慮到財(cái)務(wù)部門的預(yù)算管理、收支管理、資產(chǎn)管理等工作是內(nèi)部控制重點(diǎn)監(jiān)督的對(duì)象。這樣的崗位設(shè)置，一方面讓內(nèi)控監(jiān)督工作失去了客觀和公正的意義，另一方面極易出現(xiàn)財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)。而外部監(jiān)督是內(nèi)部監(jiān)督的重要補(bǔ)充手段，但外部監(jiān)督不能替代內(nèi)部監(jiān)督的職責(zé)。因?yàn)樾姓聵I(yè)單位的外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)主要是巡視、紀(jì)檢、審計(jì)部門等，通常以抽查方式為主，如果單純依靠外部監(jiān)督，容易出現(xiàn)內(nèi)部控制監(jiān)督的死角。因此，健全內(nèi)部控制監(jiān)督體系，才能讓內(nèi)部控制不流于形式。

三、行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的建議

1.強(qiáng)化責(zé)任、優(yōu)化內(nèi)控環(huán)境

首先，要強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，明確單位“一把手”是內(nèi)控工作的第一責(zé)任人。同時(shí)，應(yīng)將行政事業(yè)單位內(nèi)控知識(shí)作為員工學(xué)習(xí)的必修課程。

其次，“一把手”應(yīng)組織落實(shí)內(nèi)控工作。內(nèi)部控制不是某一個(gè)部門“閉門造車”可以完成的工作，它涉及單位的管理層面、各個(gè)業(yè)務(wù)層面，需要管理層參與、各部門的積極配合。因此，只有單位“一把手”主抓該項(xiàng)工作，才能調(diào)動(dòng)各部門的積極性。

最后，單位應(yīng)積極組織內(nèi)控培訓(xùn)，為內(nèi)控制度的執(zhí)行打好基礎(chǔ)。單位要將各崗位內(nèi)控制度執(zhí)行情況納入單位人事考核的中，作為人員晉升的依據(jù)，從根本上提高全體人員內(nèi)控制度執(zhí)行的積極性。

2.健全預(yù)算績效管理

在行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制工作中，預(yù)算管理是重點(diǎn)，它貫穿了行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的始終。預(yù)算管理是否有效執(zhí)行，行政事業(yè)單位內(nèi)控制度起著重要的作用，因此建立健全行政事業(yè)單位內(nèi)控制度是落實(shí)新《預(yù)算法》和推進(jìn)預(yù)算改革的抓手。

行政事業(yè)單位應(yīng)按照新《預(yù)算法》的要求，實(shí)施全口徑預(yù)算，所有財(cái)政收支均納入預(yù)算管理，科學(xué)合理的編制部門預(yù)算，細(xì)化收支科目，保證資金合理分配和有效使用，應(yīng)強(qiáng)化績效管理，要將績效管理覆蓋所有財(cái)政資金，將績效管理作為評(píng)價(jià)預(yù)算執(zhí)行的重要指標(biāo)，讓績效評(píng)價(jià)貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行全過程，做到花錢必問效、無效必問責(zé)。健全預(yù)算績效標(biāo)準(zhǔn)體系，合理設(shè)置績效指標(biāo)體系，逐步實(shí)現(xiàn)績效評(píng)價(jià)信息的公開、比較和利用。創(chuàng)新績效評(píng)價(jià)方法，提高績效評(píng)估評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性，推動(dòng)財(cái)政資金聚力增效，提高公共服務(wù)質(zhì)量。

3.內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)

首先，內(nèi)部控制制度要與現(xiàn)行的法律法規(guī)相適配。目前國家的法律法規(guī)越來越健全，規(guī)定越來越明晰。因此，內(nèi)部控制的更新和完善要以現(xiàn)行的法律、法規(guī)為基礎(chǔ)，才能有效發(fā)揮內(nèi)控制度對(duì)行政事業(yè)單位工作的規(guī)范性、指導(dǎo)性作用。

其次，內(nèi)部控制建設(shè)要結(jié)合單位的實(shí)際情況評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)、設(shè)置崗位。針對(duì)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)設(shè)置相應(yīng)的內(nèi)部控制措施，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，保障國有資產(chǎn)安全。要合理設(shè)置崗位，落實(shí)不相容崗位相分離的原則。進(jìn)一步明確審批、審核環(huán)節(jié)的權(quán)利與責(zé)任，對(duì)于重要崗位建立輪崗制度。

最后，要加快內(nèi)控信息化系統(tǒng)建設(shè)。內(nèi)控建設(shè)應(yīng)該與現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息化技術(shù)相結(jié)合，一方面能夠提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的效率，協(xié)助完善內(nèi)部控制體系;另一方面，通過信息技術(shù)記錄單位所有業(yè)務(wù)活動(dòng)痕跡，為內(nèi)控分析提供大數(shù)據(jù)，有利于內(nèi)部控制監(jiān)督和評(píng)價(jià)的工作的開展。

4.落實(shí)內(nèi)部控制監(jiān)督、評(píng)價(jià)制度

內(nèi)控監(jiān)督、內(nèi)控評(píng)價(jià)對(duì)于內(nèi)部控制的有效運(yùn)行，以及內(nèi)部控制的不斷完善起著重要作用。行政事業(yè)單位應(yīng)建立內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制。明確開展內(nèi)部監(jiān)督的程序、方法和要求，設(shè)置獨(dú)立的崗位，履行內(nèi)部控制監(jiān)督職責(zé)。針對(duì)監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的缺陷進(jìn)行分析，分析缺陷產(chǎn)生的原因和可能造成風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，提出內(nèi)控整改方案，并報(bào)告內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組。行政事業(yè)單位應(yīng)建立內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系，明確內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指標(biāo)細(xì)則，逐步建立第三方評(píng)價(jià)的內(nèi)控評(píng)價(jià)制度，提高行政事業(yè)單位內(nèi)控自評(píng)報(bào)告的客觀性、真實(shí)性，通過“以評(píng)促建、以評(píng)促改”的方式，強(qiáng)化落實(shí)內(nèi)控評(píng)價(jià)結(jié)論在內(nèi)控制度修改和完善方面的運(yùn)用，推動(dòng)行政事業(yè)單位完善內(nèi)部控制工作的良性發(fā)展。

四、結(jié)語

《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》中提到了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的總目標(biāo)是，到2020年基本建成與國家治理體系治理能力相適應(yīng)，權(quán)責(zé)一致、制衡有效、運(yùn)行通暢、執(zhí)行有力、管理科學(xué)的內(nèi)部控制體系。總的來說，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度在合理保障單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、資產(chǎn)安全、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整、有效防范舞弊、提高公共服務(wù)的效率等方面都有著積極的作用，但是制度建設(shè)永遠(yuǎn)在路上，制度執(zhí)行永遠(yuǎn)是管理上的主要矛盾。內(nèi)部控制存在和新生的問題仍需要我們分析研究，不斷改進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作，促進(jìn)行政事業(yè)單位健康發(fā)展，增強(qiáng)政府公信力。

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（責(zé)任編輯：王文龍）