行政事業單位內部控制存在的問題及對策研究

黨江艷 曹文莉

摘 要：合理的內控建設對于防范和管控風險，提升社會服務水平，提高社會公信力等都具有十分重要的意義。行政事業單位的內部控制建設取得了一定的成績，但在單位層面和業務層面還都普遍存在一些問題，本文針對存在的主要問題，深入分析了原因，并針對性地提出一些措施，以完善行政事業單位的內部控制。

關鍵詞：行政事業單位;內部控制;問題;原因;措施

行政事業單位作為我國依法設立的行使國家權力、承擔公共管理和社會服務的職能部門，在社會經濟發展過程中發揮著極其重要的作用。尤其在新形勢下，行政事業單位加強內部控制建設，不僅關系行政事業單位內部各項活動的整體運行，也關系整個國民經濟是否能夠健康發展。

2012年11月，財政部印發了《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕21號），要求從2014年1月1日起實施，拉開了行政事業單位內控建設的序幕。同時，為進一步推進各單位加強內部控制建設，財政部又陸續出臺了《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》《關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》《關于印發行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）的通知》。并于2016年起就要求各單位報送內控報告，盡管對報告的詳細程度、支撐材料的要求越來越高，但由于報告是由建設單位自身填報，其真偽較難辨別，政府部門無法真正掌握內控建設的情況。因此，還是處于自我建設、自我評價的階段的內控建設，仍然存在著很多問題。

本文著力探討行政事業單位內控建設存在的問題以及執行推進不力的原因，從各方面提出措施，以更好地推進內部控制的建設和執行，以發揮內部控制在提升內部治理水平、規范內部權力運行、促進依法行政、推進廉政建設中的重要作用。

一、內部控制建設存在的問題

1.單位層面存在的主要問題

（1）在組織架構方面，由于行政事業單位崗位受編制影響，在資產管理、合同執行、基建工程等方面，不同程度存在機構設置或崗位設置不能滿足決策、執行、監督、評價相分離的原則。

（2）在內控領導小組設置方面，調研單位均成立了內部控制領導小組，有部分單位未設置內控工作的監督部門，有部分單位指定了本單位內控工作的監督部門，但缺少與職能部門或崗位聯動的崗位監督及考評機制。

（3）在風險防控方面，部分單位在內控建設中，未查找業務風險點、風險應對策略及責任部門及風險等級，未定期進行風險評估。

（4）在開展組織及業務流程再造方面，未根據最新政策規定、單位最新業務、最新發展及內部控制要求，進行制度梳理及流程再造。

（5）在制度建設方面，存在制度建設不完備、不及時修訂的問題，包括內部控制制度、“三重一大”制度、業務流程管理辦法等各方面都存在制度建設不完備的情況。

（6）在信息系統建設方面，在業務制度化、制度流程化、流程信息化的要求中，業務制度化程度最高，制度流程化程度次之，流程信息化程度最低。大部分單位未建立功能覆蓋預算管理、收支管理、政府采購管理、資產管理、建設項目管理、合同管理等事項的內部控制管理信息系統。

2.業務層面存在的主要問題

（1）預算業務方面，未根據同級財政部門批復的預算和單位內部各業務科室提出的支出需求，將財政預算指標按照部門進行分解、下達的問題。

（2）收支業務方面，主要是規模較小的單位存在賬務處理不及時、不規范的問題，且存在對于新舊會計制度的銜接無法處理的現象。

（3）政府采購方面，政府采購的相關制度不夠完善，行政單位執行情況相對較好，事業單位存在政府采購比例偏低的問題。

（4）資產管理方面，存在資產內部管理制度體系建設不夠健全、資產信息管理系統不完善的問題;對于資產配置、資產使用、資產處置、資產收益等方面沒有建立資產全壽命周期管理辦法;普遍沒有建立資產清查制度、資產對賬制度，年終沒有開展賬賬、賬表、賬實的核對工作，對于財務以及資產管理的差異沒有引起足夠的重視，未編制差異調節表;未嚴格按照法定程序出租資產，對出租的房屋未履行財政部門報批手續等問題。

（5）建設項目方面，建設項目投資基本都能遵守“三重一大”的相關要求，能夠進行集體決策，但對于項目投資決策前的可行性研究不夠重視;對于工程項目的結算、財務決算等不夠及時，甚至存在使用多年的房屋還在在建工程科目中核算的問題。

（6）合同管理方面，存在未建立合同管理臺賬的問題，未按合同管理制度進行統一歸口管理，未對合同進行連續編號的問題。

二、內部控制建設存在問題的原因分析

（1）部分管理人員不夠重視內部控制建設。根據調研情況，各單位都在開展內控建設，都能按要求編制“內控手冊”。但“內控手冊”的完成，只是內控建設的基礎，是內控建設的第一步。部分單位形式上重視內控建設，為應付上級部門，完成了“內控手冊”的編制，卻忽略了內控手冊的執行落地。不斷完善手冊，進一步強化管理制度化、制度流程化、流程信息化的內控理念，發揮“內控手冊”的作用，促進制度落地、防范風險、規范管理才是內控的實質所在。

（2）對內部控制建設的全員性、系統性認識不夠。行政事業單位內部控制建設的牽頭部門以財務部門為主，其他部門的參與熱情并不高，認為內控主要是財務部門的事情，主要涉及經濟事項，和其他部門、崗位關系不大，沒有認識到內控的系統性和全員參與性。主要原因是對于內部控制建設的宣傳和培訓不夠到位，其他部門并未充分認識到內控建設的重要性以及自身參與的必要性。

（3）內控的監督評價體系還不夠健全。部分單位未設置內控工作的監督部門，部分單位指定了本單位內控工作的監督部門，但缺少與職能部門或崗位的聯動及考評機制。設立了內部審計機構的單位，也由于缺乏相應的獨立性，即使發現了問題，也沒有解決問題的權限，使得內部監督流于形式。

（4）上級部門對內控建設的責任追究、考核沒有形成閉環。上級部門除了開展內控檢查評價機制外，沒有相應的責任追究和考核機制，這也是單位管理者不夠重視內控建設的原因之一。應該對單位存在重大風險隱患、內控缺陷和合規管理等問題，或者發現但沒有及時報告、處理、造成重大損失或者后果不良的狀況的，進行責任追究，形成考核管理閉環。

三、完善內部控制建設的措施

1.建設單位采取的措施

一是強化單位管理者的內控意識。發揮管理人員的帶頭作用，通過高質量的宣傳和培訓，讓管理層認識到內控建設的必要性、緊迫性和復雜性，堅定管理層完善內控體系的決心，營造和維持良好的內控環境，為單位內控建設工作的開展奠定良好的基礎。

二是完善內部控的歸口管理機制。進一步明確單位各部門的工作職責，按照內部制衡、貼合單位具體業務的思路，建立預算管理組織、采購管理組織、重大項目管理組織等機構。

三是培養全體工作人員“我要內控”的理念。組織相關部門和人員進行專題培訓和學習，開展包括國家政策法規、單位內控制度、各部門人員在內部控制實施過程中的責任等內容的培訓，最終形成全面、全員、全過程的內控體系。

2.財政部門采取的措施

一是制定方案，有目的有步驟地開展的內控建設檢查工作。抓住深入單位實地檢查的機會，做好內控理論、方法的宣傳和實操業務咨詢服務工作，指導和幫助單位進一步明確內控建設的程序、方法和步驟要求。

二是以問題為導向，幫助單位分析原因，答疑實操問題，指導具體工作，并將一些優秀的內控案例進行分享、總結和推廣，協助其他行政事業單位樹立標桿、推進內控。

三是根據檢查結果，向各單位并下達“檢查決定書”，提出存在問題和整改意見，要求被查單位限時整改并將整改情況及時報告。

四是推進內部控制建設執行情況的獎懲機制。建議設立專門的考核評價及獎懲機制，對內控建設實施良好的單位進行獎勵，并對內控建設實施不力的單位進行批評、指導和問責。對內部控制建設、執行、完善不盡責、問題整改不到位的單位負責人應追究責任，以推進和完善內部控制建設。

3.其他方面采取的措施

一是充分發揮審計的作用。無論是內部審計、社會審計還是政府審計，都建議將內部控制作為審計的基礎和重要內容，高度關注內部控制在單位管理中發揮的作用，充分披露單位內部控制制度以及執行情況，推動內控制度設計和執行缺陷的整改，促進內部控制的完善。

二是開展領導干部經濟責任審計，將內部控制建設作為重要的必審內容。領導干部經濟責任的履行與單位內部控制建設息息相關，沒有一個好的內控體系作為支撐，經濟責任的履行風險會大大增加。因此建議在領導干部經濟責任審計中，將內部控制作為必須評價的內容之一。

三是對內控建設不力的單位和負責人進行問責。單位負責人作為內控建設的責任人和主導者，對內部控制建設、執行、完善負有不可推卸的責任，對于不作為、不盡責、不重視內控建設的單位和管理者，對于審計、巡視、檢查等年年出現的問題，沒有積極整改的單位和負責人應該嚴肅問責，以嚴格的監管機制來推進內部控制建設。

（責任編輯：王文龍）