海關在環保國際公約《蒙特利爾議定書》下的進出境監管職責初探

王倩

(生態環境部對外合作與交流中心，北京 100035)

1 研究背景

為有效控制各國消耗臭氧層物質(ODS)的生產和消費量，保證ODS淘汰目標的實現，1997年，《關于保護臭氧層的蒙特利爾議定書》(以下簡稱《議定書》)締約方第九次會議通過了蒙特利爾修正案，要求各締約方建立ODS進出口許可證制度。1999年12月3日，原國家環境保護總局、原對外貿易經濟合作部和海關總署聯合發布了《消耗臭氧層物質進出口管理辦法》(以下簡稱《辦法》)[1-3]，這標志著我國開始對ODS的進出口正式實施許可證管理。

目前，我國是世界上最大的ODS出口國，出口量約占世界總出口量的80%。近年來，隨著ODS的逐步削減，ODS非法生產、非法貿易行為呈上升趨勢。生產方ODS相對較低的價格和一些進口受限國家地區較高的價格之間的巨大利潤差額成為ODS非法貿易的原動力；同時，一些ODS替代品的價格較高，也滋生了潛在的ODS非法消費的市場，促進了非法貿易。

提高海關的進出口監管能力建設是打擊ODS非法貿易最關鍵的環節，其在打擊非法貿易中發揮的作用也最直接。近年來，我國各地方海關結合本關區特點，制定了有針對性的行動方案，通過調研、宣傳培訓、加強對重點物質的監管等手段，不僅提高了海關關員對于ODS商品知識的了解，并且履行《議定書》的意義也有了深刻認識。通過強化監管通關，有針對性地開展企業稽查、風險分析和線索經營，適時開展打擊走私行動，切實履行海關在ODS進出境環節的執法職能，展現我國良好的履約形象。

2 海關在ODS進出口環節的監管職責

隨著經濟社會的不斷發展，海關作為國家的進出境監督管理機構，傳統的征稅、監管、緝私、統計等職能已不能完全適應形勢發展需要，保護生態環境、維護邊境安全等“非傳統”職能不斷凸顯。這種變化既是便利經濟貿易發展的需要，也是海關適應新形勢、迎接新挑戰的必然趨勢。

提高海關的進出口監管和執法能力是ODS進出口貿易管制的重要抓手。通過加大對ODS及其替代品氫氟碳化物(HFCs)的查驗力度，增加查驗批次，分析走私ODS的重點航線、企業和品名，防止走私分子利用偽報貨物名稱和出口目的港等方式開展非法貿易；通過對ODS商品的規范化申報，加大對重點企業和重點商品的批量復核力度，加強對相關化工產品報關單和隨附單證的審核，防止企業申報不實；通過開展ODS非法貿易專題風險分析研判，篩選確定一批高風險企業實施風險布控；積極發揮大型集裝箱檢查設備優勢，加大人工查驗力度，對發現的罐裝化工產品及時抽樣送檢。

海關部門通過上述工作措施加強了我國ODS進出口貿易的管控力度，對我國《議定書》下的履約工作起到了促進作用。

2.1 海關識別ODS的方法

ODS品種繁多、包裝特殊，且多為危險品，客觀上給海關歸類、監管、查驗、化驗、查處等工作帶來較大難度。在實際的進出口監管中，首先可以通過顏色代碼識別ODS物質種類。其次還可以通過貿易名稱識別ODS物質種類。需要注意的一點是，用作制冷劑、發泡劑和溶劑的氟氯化碳(CFCs)和氟氯烴(HCFCs)及混合物最常出現。另外，還可以通過特殊編碼識別ODS物質種類，國際上最常用的是CAS編碼[4]和UN編碼[5]。

圖1 ODS物質種類識別

2.2 監管重點和執法依據

當前的重點ODS進出口監管商品包括全氯氟烴、鹵代烴、四氯化碳、甲基氯仿、甲基溴、含氫氯氟烴等ODS物質及其主要替代品HFCs，主要依據《中華人民共和國消耗臭氧層物質進出口管理條例》(2010年)[6]、《中國進出口受控消耗臭氧層物質名錄》(共六批)對相關ODS物質實施進出口監管。依據已有法律法規，基本以行政處罰為主。為加大對ODS非法貿易的處罰力度，2014年8月12日，最高人民法院、最高人民檢察院聯合發布《關于辦理走私刑事案件適用法律若干問題的解釋》[7]，其中對未取得行政許可的ODS非法貿易以走私國家禁止進出口貨物罪來追究刑事責任進行了解釋說明，從而將ODS非法貿易從行政處罰上升到刑事處罰。

2.3 ODS非法貿易的原因和趨勢

導致ODS非法貿易產生的原因主要有：一是《議定書》將世界分為第二條款國家(發達國家)和第五條款國家(發展中國家)，對不同條款所屬國家凍結、停止ODS生產消費的時間表要求存在差異，普遍為發達國家提前，發展中國家滯后。因此導致淘汰ODS的進程不統一，且ODS進出口政策差異較大。在這種情況下，與發達國家進行禁止類物質的進出口貿易就明顯違反這些國家的政策，屬于非法貿易行為；二是ODS非法貿易具有巨大的經濟利益。在歐盟2011年禁止進出口HCFCs類物質后，ODS價格不斷上漲，巨大的利潤不斷刺激非法貿易行為的發生；三是市場對ODS產品客觀上仍有較大的需求，雖然各國相繼凍結、淘汰ODS產品，但是以前生產的和使用ODS的產品仍在使用，必然需要一定量的ODS物質。此外，盡管發達國家實施了使用ODS產品的回收工作，但回收技術要求高、投資大、回收成本高，導致ODS非法貿易行為依然有市場。

綜上所述，考慮到未來全球對ODS的管制將越來越嚴、需求大于供給、各國執行ODS淘汰路線表不同步等情況在一定時間內仍將持續存在，海關作為一線進出境監管力量還將繼續發揮重要作用。

2.4 各國海關查獲的ODS走私手法

ODS主要有以下幾個特點：主要為氣體，單從外觀上難以直接判斷；種類繁多，化學品名相近，且涉及多個HS編碼，查緝鑒別難度大；多為罐裝，容易藏匿。這些特性導致各國的ODS走私手法有以下幾種常見方式：

(1)篡改許可證件內容。主要是將紙質的許可證件進行無痕修改，欺騙海關關員，包括修改許可證件編號、可進口批次數、可進口重量、可進口種類等。

(2)覆蓋包裝上原始標簽。一般情況下ODS物質相關信息都是印在容器罐上，且印制清晰，內容包括ODS物質的品名、重量、化學式、產地、運輸要求、危險標志等信息。近期歐盟部分海關相繼發現多宗覆蓋原始標簽走私ODS案件，將ODS相關信息遮擋，貼上與其相似的非管制商品標簽。

(3)偽報品名。因為氣體多為罐裝包裝，因此走私主體將ODS氣體偽報成常見的氣體，以達到走私目的。

(4)藏匿走私。一種是藏匿在運輸工具的固有空間內，如船艙發動機艙、船員休息室、車輛工具箱、車頭等部位；另一種是貨物混藏走私，一般藏匿在貨物集裝箱后部，前段用正常貨物遮擋。

2.5 當前海關ODS查緝及鑒別技巧

(1)利用網絡工具快速鑒別ODS物質。聯合國環境規劃署(UNEP)推薦了“WHAT-GAS”“GWP-ODP Calc”等手機APP軟件，可以通過品名、化學分子式、簡稱、HS編碼快速查詢相關商品是否屬于ODS，也可以快速查詢ODS的管制條件及相關屬性。

(2)通過網絡在線學習ODS有關知識。世界海關組織(WCO)已在互聯網設置了ODS有關的在線學習網站“CLIKC”，海關人員登錄網站注冊后，可以在線系統學習ODS基礎知識、查緝技巧、典型案例和最新動態，并可在線測試，通過測試后可取得網絡認證證書。目前WCO已為我國海關開通了此課程(英文版)，海關總署教培中心有專門的管理員可以為海關關員授權參加。

(3)為查驗現場配置ODS氣體快速檢測儀。該檢測儀可快速鑒別常見的ODS氣體，提高海關關員的鑒別能力。該設備可使用生態環境部撥付的打擊ODS非法貿易專項資金購買。

(4)提高現場關員對ODS監管的敏感性。對未申報罐裝氣體、罐裝氣體有紙質標簽覆蓋、貨物及運輸工具混藏等情況重點關注，防范可能存在的ODS非法貿易風險。

3 《議定書》下海關進出口監管職責的后續建議

3.1 建立健全ODS物質風險預警制度

合理設置風險參數，提高風險布控的有效性和針對性；加大對高風險稅號、出口地區、出口公司的正面監管，提高審單、查驗比例；總結ODS非法貿易的重點風險企業和走私手法，及時反饋給現場業務處、風險管理處等部門，提高查發案件的水平。

3.2 積極收集ODS非法貿易的線索

在案件辦理過程中深挖擴線，嚴厲打擊ODS非法貿易案件，從源頭上遏制非法貿易案件的發生；適時舉辦專項行動研討會，總結執法經驗，提升執法水平；加強對重點企業、重點貨物的風險信息采集、匯總分析和通報預警，及時向緝私和稽查環節提交風險指向明確、對象具體的行動性線索。

3.3 建立健全涉ODS各相關方聯動機制

通過與公安、生態環境和市場監管等部門的聯動，提升監管水平，共同研究解決監管和執法過程中遇到的各種問題；邀請業內專家學者對海關關員進行有關ODS非法貿易案件查處重要性、ODS商品性能、走私偽裝手法等的培訓，提高其布控水平和查驗能力。

3.4 提高科技應用水平

提升現場化驗、分析、查驗的技術能力；查驗現場負責針對ODS貨物的查驗，探索快速、便捷的查驗、檢測方法，同時聯系采購或配發相關設備。

3.5 加強國際合作

積極配合聯合國環境規劃署推出的綠色海關倡議，推進國際海關執法網絡(CEN)建設；加強國際間合作，建立國際情報交換機制，增進各關區間及國際機構間的情報收集和信息交換；加強國際司法協作，對于發現的涉及亞太地區的ODS非法貿易或廢物走私情報線索，要及時通過海關總署緝私局向世界海關組織亞太地區情報聯絡中心傳遞。

4 研究小結

我國政府對保護臭氧層十分重視，先后加入了《關于保護臭氧層的維也納公約》(簡稱《公約》)和《議定書》。我國是ODS的最大出口方，出口目的地眾多，管理任務艱巨復雜。近年來，隨著ODS逐步削減，ODS非法生產、非法貿易行為呈上升趨勢，這一現象對進出口國家雙方履約目標的實現均帶來了巨大風險。海關在打擊非法貿易中發揮的作用最為直接，而提高海關的進出口監管、執法能力建設是打擊ODS非法貿易最關鍵的環節，也是ODS進出口管控的重要抓手。在我國各地海關的共同努力下，海關隊伍的ODS履約執法能力不斷加強，打擊ODS非法貿易的力度不斷增大，取得了良好的工作成績，獲得了社會各界的充分肯定。海關肩負著把關國門的神圣職責，繼續加強我國海關的ODS進出境執法能力建設，加大對ODS進出口的監管力度以保證履約目標的順利實現，任重而道遠。