新加坡“無廢城市”建設頂層設計及對我國的啟示

張敏，藍艷，李盼文，姚穎

(生態環境部對外合作與交流中心，北京 100035)

2018年6月，中共中央、國務院《關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》提出開展“無廢城市”試點，推動固體廢物資源化利用。同年12月，生態環境部會同18個部委共同編制完成“無廢城市”試點工作方案，將圍繞固體廢物減量化、資源化、無害化開展工作。我國是世界上資源消耗和廢棄物產生量最大的國家，也是“無廢城市”建設探索最早、發展速度較快的國家之一。新加坡在“無廢城市”建設方面積累了豐富的經驗，具有完備的法制體系、技術支撐體系和全民參與機制，尤其是完善的頂層設計及其配套措施和執法手段可以為我國“無廢城市”建設試點工作提供有益借鑒。

1 新加坡無廢城市建設概況

新加坡“無廢城市”建設經歷了兩個重要時期：一是2014年發布《新加坡可持續藍圖2015》(Sustainable Singapore Blueprint 2015，以下簡稱《藍圖》)，標志著國家層面的無廢城市總體規劃出臺，提出建設“零廢物”國家愿景和總體目標；二是2019年發布的《零廢物總體規劃》(Zero Waste Masterplan Singapore，以下簡稱《規劃》)和專門針對食品、包裝和電子廢棄物管理的《可持續資源法案》(以下簡稱《法案》)，作為無廢城市建設專項規劃和實施細則，進一步強化了總體目標，提出實現目標的主要措施，并對管理部門、責任主體和執法手段做出明確規定。這三個綱領性文件共同構成了新加坡廢物管理頂層制度設計的有機整體。

1.1 總體目標

《藍圖》提出“到2030年，廢物綜合回收率達到70%，生活垃圾回收率從2013年的20%上升到2030年的30%，非生活垃圾回收率從2013年的77%上升到2030年的81%”，《規劃》在此基礎上進一步提出“每人每天不可回收垃圾從2018年的0.36千克減少到2030年的0.25千克，相當于減少30%的飛灰和填埋垃圾”的宏偉目標。為實現總體目標，《法案》明確了食品、包裝和電子廢物管理三大優先領域并提出三項具體目標：產品生產商應承擔產品變成垃圾時的收集和處理費用；鼓勵包裝制造商實行包裝減量、重復使用和循環利用；實行食品垃圾分類和妥善處理?！斗ò浮愤€制定了2020-2025年的階段性目標和路線圖(見表1)。

表1 《可持續資源法案》階段性目標

1.2 主要措施

1.2.1 針對食品、包裝和電子廢棄物的管理措施

在食品垃圾管理方面，據新加坡國家環境局估計，新加坡食品垃圾占廢物總量的比例約為10%，而回收率卻不足15%。為實現零廢物國家目標，新加坡采取了一系列針對消費者、學校、食品生產商和零售商的措施，包括食品購買存儲倡議、減少就餐浪費指南、創意食譜競賽、閉路管理系統、企業食品垃圾最小化指南等，從源頭減少食品垃圾。在食品垃圾分類處理方面，新加坡國家環境局首先在小販中心推出食品垃圾就地處理試點，測試其經濟可行性和可操作性，并計劃于2021年實施食品垃圾強制分類處理制度，食品垃圾強制分類和就地處理將推廣至大型餐飲和商業部門(見表2)。

表2 食品垃圾強制分類處理路線圖

在電子廢物管理方面，2015年新加坡國家環境局開始實施全國電子垃圾回收伙伴關系計劃，與利益相關方建立電子廢物自愿回收伙伴關系，并鼓勵行業合作伙伴發揮引領作用。雖然該自愿回收計劃取得了不錯的進展，但為了建立更加規范的電子廢物管理體系，新加坡計劃把生產者責任延伸制度納入《法案》，作為推動電子廢物回收利用的重要政策工具。具體做法是：從2021年起，筆記本電腦、手機、家用電器等常規消費品的生產商必須加入“生產者責任計劃”(Producer Responsibility Scheme)。該計劃的實施者由新加坡國家環境局指定，主要職責包括：開發電子廢物回收系統，提供廢物回收箱，把廢舊電器交給有資質的回收公司，向國家環境局上報廢物回收處理數量等。

表3 廢舊電器和電子設備回收利用目標

為減少電子廢棄物對環境的影響，2017年6月，新加坡國家環境局對電器電子產品有害物質濃度進行源頭控制，對6種有害物質含量做出明確規定，受管制的電器電子產品包括手機、便攜式電腦、冰箱、空調、平板電視、洗衣機，這些產品中鎘含量不能超過0.01%，六價鈷、多溴聯苯、多溴聯苯醚、鉛、汞的含量均不能超過0.1%。自2018年3月31日起，新加坡全面淘汰了汞含量超過5ppm的電池。熒光燈、非電子體溫計等所有添汞產品的制造和進出口于2020年1月1日起全面禁止。

表4 受管制的電器電子產品有害物質濃度限值

在包裝廢物管理方面，新加坡于2007年推出自愿包裝協議。截至2017年，簽署自愿包裝協議的機構達到199個，累計共減少3.9萬噸包裝廢物，節約9300萬新元支出。新加坡將于2020年在《法案》中增加包裝強制上報的內容。此前，大型購物中心和酒店已實行包裝垃圾強制報告制度，2020年，這一制度將推廣到包括展覽中心在內的所有大型工商業場所。具體做法是，年營業額超過1000萬美元的生產者和超市應向國家環境局報告上一年度所生產或進口產品的包裝數據、包裝減量和回收利用計劃以及實施方案，如果上報信息不完整、不準確，國家環境局有權責令當事人在規定時間內對上報內容進行修改并重新上報。新加坡將研究如何把生產者責任延伸制度運用到包裝垃圾管理中，并計劃于2025年前制定相關細則。

1.2.2 針對環保服務產業轉型的措施

新加坡政府把加強科技創新與應用，提升行業人員技能，提高行業生產率和標準，加強國際合作作為推進環保服務產業轉型的主要抓手。具體措施包括資金支持和配套政策。資金支持方面，新加坡企業發展局為環保服務型企業產業升級、技術創新和海外投資項目提供項目成本70%的資金支持；新加坡經濟發展委員會設立研發基金，為企業研發和科技創新活動提供贈款；新加坡國家環境局對企業廢物回收相關研發活動提供高達4500萬美元的資金支持。2019年國家環境局資助2000萬美元用于支持8個廢物資源化利用項目，并為中小企業和跨國公司創新解決方案提供3000萬美元資助。配套政策方面，包括發揮行業協會引領作用、加強行業內合作；實施創新技術試驗激勵機制和試點示范；設立獎學金制度、開展職業培訓和繼續教育；參與ISO廢物管理和循環經濟標準制定等。

1.2.3 針對科技創新與應用的措施

新加坡政府重點推動以下幾個領域的科技創新：加強學術界、企業與政府合作，推動產學研相結合，促進創新成果市場化應用；對廢物閉環研發項目提供資金支持，以實現源頭減量、資源化利用和保護公眾健康等目標；提高飛灰和廢渣的資源化利用和商業化水平，減少廢物填埋量；加強廢物堆存場地的環境治理與修復；建立廢物全過程管理信息平臺，加強廢物產生、運轉、利用、處置全流程監管；加強廢物終端處置設施能、水、渣代謝協同，促進資源循環利用。

1.2.4 針對全民參與的措施

新加坡國家環境局通過各種媒體開展宣傳教育和示范活動，提高公眾綠色消費意識，比如與食品垃圾減量大使項目合作，對社區食品垃圾減量進行宣傳；與小販中心和超市合作對消費者進行“光盤行動”教育；與餐飲業、零售商和社區組成聯盟，開展“支持減少浪費行動”；與新加坡食品局合作制定食品安全與管理標準，采取激勵措施鼓勵食品捐贈；大力發展維修服務業，鼓勵市民維修廢舊產品，購買二手商品。此外，私營部門也通過自發行動響應國家號召，積極支持減少一次性塑料制品消費，如肯德基、漢堡王等快餐店不再提供塑料吸管；無包裝食品雜貨店等新型業態通過優惠價格鼓勵消費者自帶食品包裝，以達到包裝重復使用和減量目標。

1.3 執法手段

《法案》明確了政府、企業和消費者的廢物管理職責，并對違法行為做出罰款和拘留等規定。主要執法手段包括：(1)在電子廢物管理方面，電子產品生產商必須在新加坡環境局注冊后才能生產管制類電子產品，且必須加入“生產者責任計劃”，零售商必須為消費者提供一對一回收服務并把廢舊產品交給“生產者責任計劃”廠商處理。如違反規定，將視情節輕重被處以 5000美元或1萬美元罰款。(2)在包裝垃圾管理方面，供應受管制產品的生產商或進口商，必須報告特定包裝物的進口或使用量，且須提交包裝減量、重用和再循環計劃。如違反規定，將視情節輕重被處以5000美元或1萬美元罰款，或不超過3個月的拘留；如仍未改正，將按每日1000美元計罰。(3)在食品垃圾管理方面，新建大樓物業必須為業主提供專門的食品垃圾就地處理設施，其他物業可以選擇就地處理或把垃圾交給有資質的公司處理。如違反規定，將被處以1萬美元以下罰款或3個月以下拘留；如仍未改正，將按每日1000美元計罰。

2 新加坡無廢城市建設主要特點

2.1 立法與執法并重，完善廢物管理法制體系

新加坡已建立起總體規劃、專項規劃、專項法規、配套制度相銜接的廢物管理法制體系，具有權威性、系統性、可操作性的特點。《法案》由國會審議通過，是國家層面的法律，立法層次高、權威性強，其針對食品、包裝、電子廢物的各項措施都有明確的責任人和處罰條款，采用“按日計罰”和行政拘留手段，對違法行為起到震懾作用，有助于提高相關方的守法意識。《法案》還賦予新加坡國家環境局統一管理、監督和執法職能，集許可證發放、監督管理、調查取證、行政處罰等職能于一身，有效規避了部門職能分散、職權交叉等問題。

2.2 科技研發與成果轉化并重，注重市場化應用和商業化水平

新加坡政府高度重視科技研發與應用，形成產學研相結合、贈款項目激勵、市場化應用的良性循環。注重綠色生產、精細化設計、源頭減量，最大限度提高資源利用效率和減少廢棄物產生；加強垃圾分類、收集、運輸、利用、處置全過程管理，實現前端分類、中端運輸、末端處置協調統一；建設多源廢物協同處理設施，促進協同效益和循環利用；鼓勵企業技術創新和產業升級，為市場化應用提供試錯機會；積極參與國際標準制定，引導高新技術企業“走出去”，提高行業市場化水平和可持續發展能力。

2.3 政府、企業和市民聯動，充分調動各方積極性

政府部門之間、政府與企業之間、政府與市民之間的緊密合作是新加坡廢物管理的一大特點。新加坡國家環境局作為廢物管理主管部門，通過與食品局、經濟發展委員會等相關部門聯合制定標準、提供項目贈款等方式增強部門協同和政策合力；通過與企業、行業協會建立合作伙伴關系，實現商場、社區、學校廢物管理全覆蓋；通過各種宣傳教育活動，增強市民的綠色消費意識，通過綠色消費倒逼企業綠色生產，這種自上而下與自下而上相結合的方式推動形成了全民參與的良好氛圍。

3 對中國的啟示

3.1 完善頂層設計，逐步建立完備的廢物管理體系和管理制度

建議以中新天津生態城“無廢城市”試點工作為切入點，進一步加強與新加坡在廢物管理法律法規、政策和標準等方面的交流合作，借鑒其成功經驗，加強政策制度集成創新，明確各方責任。優化體制機制，發揮政府的宏觀指導作用，建立政府為主導、企業為主體、全民參與的制度體系，實現廢物分類收集、分類運輸、分類處置的有效銜接。通過“無廢城市”試點形成一批可復制、可推廣的示范模式，服務我國生態文明建設和環境質量改善目標。

3.2 加強科技創新，推動固廢處置技術的市場化和商業化應用

建議加大對創新技術研發的投入力度，加強研究隊伍建設和人才培養，通過專項基金或贈款項目，鼓勵企業綠色生產和循環利用，為企業創新技術市場化應用提供試錯機會，降低潛在風險，激發市場活力。打通廢物利用產業鏈，提高再生產品的附加值，促進再生產品肥料化、飼料化、原料化等高值利用。打造集焚燒、填埋、堆肥等園區化的垃圾集中處理處置基地，避免土地利用碎片化和二次污染，實現多源固廢協同處置和保護公眾健康的目標。加大食品、包裝和電子廢物管理力度，建立分類、收集、運輸、處置全過程、一體化的監管和信息服務平臺。

3.3 加強公眾參與，構建政府、企業、居民“共建共治共享”模式

建議借鑒新加坡經驗，建立廣泛的合作伙伴關系，構建政府、居民、企業、社會組織、志愿者隊伍等多元主體共同參與的“共建共治共享”模式。在強化工業企業生產者責任延伸制度的同時，構建靈活多樣的合作伙伴關系，提升社區、家庭、學校、商場的綠色消費意識。探索垃圾產生付費制度，按照“多生產，多付費”的原則，形成對市民垃圾減量、分類投放行為的激勵。鼓勵非政府組織積極參與，激發各類市場主體活力，推動形成綠色生產和生活方式。

4 研究小結

我國是世界上資源消耗和廢棄物產生量最大的國家，也是“無廢城市”建設探索最早、發展速度較快的國家之一。2018年6月，中共中央、國務院《關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》提出開展“無廢城市”試點，推動固體廢物資源化利用。同年12月，生態環境部會同18個部委共同編制完成“無廢城市”試點工作方案，將圍繞固體廢物減量化、資源化、無害化開展工作。

新加坡在“無廢城市”建設方面積累了豐富的經驗，完善的頂層設計是該國廢物管理取得成功的重要原因之一，集中體現在三大法律文件的出臺及其包含的配套措施。這三大綱領性文件：一是2014年發布的《新加坡可持續藍圖2015》；二是2019年發布的《零廢物總體規劃》；三是專門針對食品、包裝和電子廢棄物管理的《可持續資源法案》。這三大綱領性文件構成了新加坡廢物管理頂層制度設計的有機整體，明確了總體目標、相關方責任、具體措施和執法手段。本文系統梳理了新加坡無廢城市法制建設、具體措施和執法手段等頂層制度設計方面的成功經驗，識別出其立法與執法并重，科技研發與成果轉化并重，政府、企業和市民聯動的突出特點。最后提出借鑒新加坡經驗，推動我國“無廢城市”試點工作需完善頂層設計、加強科技創新和公眾參與等方面的政策建議。總之，以上研究表明，新加坡在“無廢城市”建設方面積累了豐富的經驗，具有完備的法制體系、技術支撐體系和全民參與機制，尤其是完善的頂層設計及其配套措施和執法手段，將為我國“無廢城市”建設試點工作提供有益借鑒。