基于主體功能區的省域生態環境分區管治政策研究：以云南省為例

陸海，王筱春，潘鵬

(1.云南省生態環境工程評估中心，昆明 650032；2.云南大學地球科學學院，昆明 650000；3.生態環境部環境工程評估中心，北京 100012)

《全國主體功能區規劃》是我國國土空間開發的戰略性、基礎性和約束性規劃。“十二五”規劃綱要提出以主體功能區戰略優化國土空間開發格局、實施分類管理的區域政策、實行各有側重績效評價等任務安排和戰略部署，將主體功能區規劃上升為主體功能區戰略。黨的十八屆五中全會通過“十三五”規劃建議，明確指出“發揮主體功能區作為國土空間開發保護基礎制度的作用，落實主體功能區規劃，完善政策”“推動各地區依據主體功能定位發展”。2019年11月，黨的十九屆四中全會強調“完善主體功能區制度”，“實行最嚴格的生態環境保護制度”。

主體功能區劃分為實施區域管治提供基礎。要實現主體功能區定位，關鍵要調整完善相關政策，其中環境政策是主體功能區“9+1”綜合配套政策體系的重要組成部分，具有基礎性、約束性地位。推進生態環境分區管治政策與主體功能區建設相融合，構建符合主體功能區定位的環境政策支撐體系，既是推進形成主體功能區的需要，也是將區域生態環境分區管治政策落到實處的重要途徑。

1 云南省主體功能規劃及生態環境分區管治政策實施情況

云南地處中國西南邊陲，省域地貌類型豐富，是長江、珠江及注入東南亞諸國重要河流的上游區或源頭區，也是中國物種最為豐富的省份，是全球生物多樣性關鍵地區。此外，云南在中國“兩屏三帶”十大生態安全屏障中，肩負著“西部高原”“長江流域”“珠江流域”三大屏障的保護任務，在國家生態安全戰略乃至國際生態安全格局中具有極其重要的地位。

2014年1月6日，云南省人民政府印發了《云南省主體功能區規劃》(云政發〔2014〕1號)，作為優化云南省國土空間開發的戰略性規劃，按開發方式將全省國土空間劃分為重點開發區、限制開發區和禁止開發區3類區域。各類主體功能區的特征、定位、發展要點及環境政策目標見表1。

通過對云南省現行生態環境政策的全面梳理，從中篩選出10類典型的分區管治政策，包括生態保護紅線、資源環境承載能力監測預警、重點生態功能區產業準入負面清單、排污許可、環境影響評價、大氣污染防治行動計劃、水污染防治行動計劃、土壤污染防治行動計劃、生態補償和專項財政轉移支付及生態環境損害賠償。這些環境政策的實施，使得全省在環境質量改善、引導各經濟主體注重自然生態平衡、擴大環境治理參與主體等方面得到較大提升，對強化地方環境保護責任、加大環境保護力度、建立環境保護長效機制產生了重要的推動作用。然而，分區實施的環境政策還沒有完全圍繞區域發展和空間格局優化方向，按照目標精準化、措施精細化、協調機制化的要求形成更為完善的體系。

表1 云南省主體功能區特征、定位、發展要點及環境政策目標

2 生態環境分區管治政策與主體功能區規劃的匹配性分析

2.1 生態環境分區政策與主體功能區規劃協調性不足

目前各類生態環境分區環境政策與分區的環境承載力、開發程度、開發潛力仍未完全耦合，與政策目標的協調程度不足，如表2所示。從現行生態環境分區政策與主體功能區規劃、在分區方案和分區環境管理要求方面的協調性分析可知，10項政策中只有5項一致，其他5項部分一致或完全不一致。

表2 現行生態環境分區政策與主體功能區規劃協調性分析

2.2 基于主體功能區的生態環境分區政策完整性不足

結合《關于貫徹實施國家主體功能區環境政策的若干意見》(環發〔2015〕92號)和《云南省主體功能區規劃》(云政發〔2014〕1號)中的環境政策要求，對照《關于構建現代環境治理體系的指導意見》中的7大體系，分析生態環境分區管治政策的完整性，見表3。綜合來看，云南省現行生態環境分區政策在完整性方面不足，在企業責任體系、市場體系、信用體系、法律政策體系方面缺失較多。

表3 基于主體功能區的生態環境分區政策完整性分析

3 國內外生態環境分區管治經驗對云南省的啟示

3.1 國外生態環境分區管治經驗

自20世紀初開始，德國、美國、日本、荷蘭等國家陸續編制了國土空間規劃，目前已經形成了各自的國土空間規劃體系，從規范空間開發秩序的戰略高度對本國不同區域的開發與保護工作做出了統籌安排[1]。德國是國土空間規劃體系最為完整的國家之一，按行政層級劃分為聯邦、州、區域和地方4個不同層次，聯邦空間規劃要求在德國全部空間內必須平衡發展建設空間及自由空間結構，必須在建成區和非建成區范圍內保護自然資源和生態環境系統的功能性，每個空間必須努力實現均衡的經濟、基礎設施和社會、生態以及文化環境[2-4]。英國國土空間規劃生態環境分區管制主要以“綠帶”政策為核心，將占英格蘭全部國土面積13%的國土空間劃定為綠帶，并將“綠帶”政策作為一項以法定形式確定的國家基本規劃政策，實施永久性保護[5-7]。荷蘭政府提出綜合環境分區并制定分區暫行規程，將環境質量標準、污染防治措施和土地利用法規相結合，制定《國家環境政策計劃》，每4年更新1次，要求省級層面自行編制《省環境政策計劃》和《省環境方案》，鼓勵各行為主體參與政策的制定與執行[8-10]。美國通過頒布《清潔大氣法修正案》、水生態區劃和生態區劃，使空間規劃與環境要素分區相協調，在不同區域采取差異化管制措施[11-13]。日本的國土空間規劃在都道府縣土地利用基本規劃層級上劃定城市、農業、森林、自然公園和自然保護地域，5類地域間互不重疊，分別由不同部門管理，是以土地用途管制為特征的生態環境分區管治[14-16]。

綜上，國外分區管治從環境問題治理逐漸過渡到循環經濟可持續發展，從重分區技術方案到注重實施機制、管治措施和實施效果評估。國外主要成功之處在于：以行政層級事權為基礎，明晰各層級生態環境分區管治的側重性；以法律法規體系為基礎，確保生態環境分區管治的權威性；以土地用途管制為基礎，加強生態環境要素空間管治的協同性；以全民行動體系為基礎，保障生態環境分區管治的實施性。

3.2 國內生態環境分區管治經驗

自1949年以來，我國相繼開展了自然區劃、部門區劃、經濟區劃、功能區劃等基礎性工作，主要目的是為自然資源開發和優化產業布局服務，尚未將環境保護作為空間管理的重要內容[17]。改革開放40多年來，隨著生態環境形勢日益嚴峻，我國不斷強化以空間管控為基礎的生態環境管理制度，無論在研究層面還是在實踐層面，都取得了重要進展?？傮w來看，我國生態環境空間管治發展經歷了計劃經濟時代末期(單要素環境規劃)、主體功能區戰略時期(環境功能區劃)、“多規合一”時期(生態保護紅線)、國土空間規劃(“三線一單”)時期四個階段[18]。隨著各階段的推進，生態環境治理經歷了從非首要地位到核心戰略地位的過程；環境法律法規逐漸剛性化、嚴格化；環境治理手段從單一行政命令式轉向多樣化治理手段并行；環境對象從工業污染到要素治理轉向全要素管治；環境治理模式從歸屬其他規劃到轉向分區管控。

4 生態環境分區管治政策體系調整設想

4.1 生態環境分區管治政策調整建議

其一，貫徹主體功能區規劃，明確空間載體。建議現行環境政策還未進行分區管控的，銜接主體功能區規劃，實行差異化的分類管理和分區管控，提出對各類主體功能區的管控要求及措施，提高區域空間環境管治的約束力。尚未銜接主體功能區規劃的分區環境政策進一步銜接，充分落實《關于貫徹實施國家主體功能區環境政策的若干意見》的相關要求，強化生態環境空間管控能力；已銜接主體功能區規劃的環境政策，需要謹慎區分城鎮空間、農業空間和生態空間三類空間，破解以行政區劃為基礎的環境管理，達成分區單元與分區政策落實主體的統一。

其二，完善法律支撐體系。環境政策的合法性是環境政策有效實施的基本前提，國家層面要給環境政策提供明確有力的法律保障。通過立法完善排污許可制度、加快環境污染責任險推行、明晰生態補償標準和流程，確立生態保護紅線地位，實現更加精細化、規范化、約束化的環境管治。

其三，強化“兩個責任”。強化領導責任，推行分區管治責任人制，依據各類主體功能區實施管治責任人制、生態環保督察、生態文明政績考核等管治政策。強化企業責任，企業需要嚴格執行不同主體功能區的環境標準、重點生態功能區產業準入清單等環境準入政策，開展環境監測、環境影響評價，申請排污許可證，提交排污許可證執行報告，進行信息公開，繳納環境稅。

其四，完善市場體系和信用體系建設。積極開展環境信貸、環境污染責任保險、環境債券等環境金融政策在各類主體功能區的試點。在限制開發區和禁止開發區，加大力度實施橫縱聯合的生態補償政策，在重點開發區鼓勵排污權交易、碳交易。依托“智慧環評”綜合監管平臺、環評工程師誠信管理系統、全國排污許可證信息平臺等平臺建立信用記錄，與全國信用信息共享平臺相對接，并向社會公開。

4.2 主體功能區生態環境分區管治政策體系構建

針對主體功能區戰略的環境政策體系存在完整性不足的問題，通過對現有分區環境政策進行梳理和調整，基于分類指導、區別對待、統籌兼顧、協調發展的原則，從政策定位、政策目標、政策要點三個方面構建內在關系緊密、實施效果良好的新型政策體系[19]。

表4 云南省主體功能區生態環境分區管治政策體系框架

5 結論及建議

目前云南省環境分區管治政策多以指標性、任務型內容為主，政策之間交叉重復、財權事權不統一，空間管控落地性不足，尚未充分發揮生態環境分區管控在經濟社會發展中的前置性、基礎性、引導性作用。同時，也存在與主體功能區規劃協調性不足、政策體系不完整等問題，沒有形成綜合管理的機制，生態資源保護效果不佳。要破解現行生態環境分區管治政策的實施困境，首先要明確生態環境分區的空間載體，其次要有分區管治的策略以及實施機制的設計。建議以國土空間規劃的“三區三線”為載體構建生態環境分區管治體系，以“七大體系”為切入點深化分區管治體系的核心內容，加強分區政策的法律支撐和執行力度，建立分區管治體系的考核評估及獎懲機制，建立或共享信息管理平臺以提供監管抓手。