“十四五”國際環境政策思路研究

李麗平，姜歡歡，張彬，李媛媛，趙嘉，張莉，劉金淼

(生態環境部環境與經濟政策研究中心，北京 100029)

“堅持共謀全球生態文明建設”是習近平生態文明思想的核心要義之一，也是中國面對全球環境惡化及世界百年未有之大變局所發出的中國聲音，為“十四五”環境政策制定和變革提供了思想指引、實踐遵循和前進動力。為了貫徹落實習近平生態文明思想“全球觀”，“十四五”環境政策體系中需要制定和包含專門的國際環境政策體系。這既是中國實施綠色發展戰略、打好污染防治攻堅戰的內在需要，也是中國積極參與全球治理、為全球生態安全做出積極貢獻的責任擔當。

1 國際環境政策概述

“國際環境政策”一詞在中國正式的法律政策文件中還未出現過，出現的類似術語是“國際環境合作”和“環境外交”。因此，有必要首先闡明為什么提出“國際環境政策”，以及它的內涵、結構、特點和與其他術語之間的關系。

1.1 國際環境政策的內涵

國際環境政策作為環境政策學的一部分，在學術出版物或相關教材中出現過。例如，蔡守秋主編的《環境政策學》中將國際環境政策與環境技術政策、環境經濟政策、環境社會政策、環境行政政策并列，認為“我國的國際環境政策，是指我國參與國際環境保護活動、處理在環境保護方面與其他國家的關系的原則、措施和其他對策的總稱”[1]。宋國君等著的《環境政策分析》將國際環境政策與環境污染防治政策、生態保護政策等并列[2]。張海濱著的《環境與國際關系：全球環境問題的理性思考》提到“國際環境政策”一詞，但并未作闡述。在中國知網用“國際環境政策”作為主題關鍵詞搜索，截至2020年7月15日只有4篇文章，但都未提及國際環境政策的內涵和范圍。

國際環境政策的內涵應該從其“根”上去考慮。環境政策的起由是環境問題，那么，國際環境政策的“根”就應該針對具有國際屬性的環境問題。任何環境問題只要滿足如下三個條件之一，都可能成為具有國際屬性的環境問題：一是環境問題具有超越國界的影響；二是在解決環境問題的過程中涉及跨國的因素，如國際管制和國際合作等；三是一國的環境問題的形成涉及跨國因素或具有共性。也就是說，國際環境政策針對的不僅僅是全球環境問題。

不同機構和學者對國際環境問題也有不同分類方法[3]。例如，世界銀行將環境外交處理的國際環境問題分成三大類：跨國界環境問題；世界共同擁有的一些全球性的環境資源；一國所有的資源，但對國際社會有價值。美國的奧蘭·揚將環境問題分為四類：國際公地；共享自然資源；跨國外部性；關聯議題。中國學者陳志敏將國際環境問題分為：跨國界環境問題；超國界環境問題；全球性環境問題；純粹的環境問題也成為國際合作的對象。綜上，我們將國際環境問題分為三類：一是全球性或跨國界環境問題，如氣候變化、臭氧層、酸雨、跨國界河流污染等；二是相關議題，如環境與貿易投資等；三是與國內環境問題相關但也可能成為國際合作對象的問題。另外，從解決環境問題的主體角度，還可將國際環境問題分為雙邊環境問題、區域性環境問題和全球性環境問題。

我們認為，國際環境政策是指一個國家參與和處理國際環境問題的原則、立場和措施以及本國以外的所有環境政策的總稱。

1.2 國際環境政策的結構

國際環境政策的結構根據不同的要素有不同的分類。按所應對的環境問題可分為全球環境治理與合作政策、環境與貿易政策、國際環境公約履約與國內環境政策協同的政策三大類政策；按手段可分為管制或約束性國際環境政策(如具有約束力的環境公約等)、國際環境經濟政策(如CDM政策等)、國際環境社會政策(如ISO14000等)；按地域可分為全球環境治理政策、區域環境政策、雙邊環境合作政策等。本文采納按所應對的環境問題進行分類的國際環境政策分類方法(圖1)。

圖1 國際環境政策結構

1.3 國際環境政策的特點

相較于國內環境政策，國際環境政策具有如下特點：一是服務的雙重性。國際環境政策既服務于國內環境質量改善，又服務于國家政治外交。二是較強的政治性，為維護國家主權和環境權益服務。如在氣候變化公約的談判中，各國不僅僅是為了解決這一環境問題，同時要維護自身的環境利益和發展權益。三是較強的針對性。如雙邊環境合作文件，是兩國政府或者環境保護部門在環境領域開展合作的政策表現形式，對其他國家無任何約束力。四是較強的普惠性。如全球環境治理政策旨在解決全球環境問題，受益的不僅是國內民眾而且包括全球民眾[1]。

1.4 國際環境政策與其他相關政策的關系

1.4.1 與環境外交政策、國際環境合作政策的關系

環境外交政策在《我們共同的未來》報告中被提及，“各國政府都應研究制定一個‘環境外交政策’”，學術方面也有國際環境外交相關的研究論文和著作。但中國的政策層面很少提到環境外交政策。關于國際環境合作政策，黨的十七大報告就環保國際合作提出“相互幫助，協力推進，共同呵護”十二字方針，其他政策文件中經常提到“國際環境合作”，很少專門討論國際環境合作政策。

之所以使用國際環境政策而非環境外交政策和國際環境合作政策，理由如下：首先，環境外交是國際關系術語，環境外交政策是外交政策的一部分，國際環境合作政策是環境外交的一部分，它們都不是環境政策的術語。其次，從范圍上看，環境外交政策和國際環境合作政策不能涵蓋所有的國際環境政策，如美國的環境政策對中國而言是國際環境政策，但不屬于環境外交政策的內容；為國際環境公約履約制定的與國內環境政策相統籌的部分政策，也是國際環境政策的范疇，但不屬于環境外交政策。有些政策是環境外交政策但非國際環境合作政策，例如外交談判等。

1.4.2 與國內環境政策的關系

國際環境政策與國內環境政策不是完全獨立的關系。有些政策很難被簡單地認定為國際或國內環境政策。從前述環境問題角度出發，某個環境問題可能發生于一國領土，屬于一國主權，適用于國內環境政策，但如果該問題引發了國際事件，就可能變成國際環境問題，而需要國際環境政策安排。再如，中國在碳排放控制、生物多樣性保護方面的政策，既是國際公約履約的需要，可看作國際環境政策的范疇，同時也是國內生態環境保護的實際需要，也可說是國內環境政策。

國際環境政策與環境外交政策、國際環境合作政策、國內環境政策的關系見圖2。

圖2 國際環境政策與其他相關政策的關系

2 “十三五”國際環境政策進展、成效和問題

2.1 主要進展和成效

“十三五”期間，國際環境政策主要取得以下進展：

一是發布重要文件，進一步明確中國參與全球環境治理的主要目標、原則和立場。黨的十九大報告明確繼續“積極參與全球環境治理”；《關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》明確要“堅持共謀全球生態文明建設”；《落實2030年可持續議程中方立場文件》將加強環境保護、積極應對氣候變化列為重點領域和優先方向，并率先發布國別方案作為行動指南；歷屆聯合國大會中方立場文件明確中國在《2030年可持續發展議程》、氣候變化等全球重點問題的立場；《“十三五”生態環境保護規劃》提出中國在參與國際環境治理、提升了國際合作水平方面的要求。

二是在國際環境公約框架下，發布行動計劃等，推動履約工作取得成效。“十三五”期間，中國發布《聯合國氣候行動峰會：中方的立場和行動》，向聯合國交存《巴黎協定》批準文書；繼續落實《中國生物多樣性保護戰略與行動計劃(2011—2030年)》，正式成為《名古屋遺傳資源議定書》的締約方，獲得第十五次締約方大會主辦權，發布第六次國家報告；推動全球通過蒙特利爾議定書《基加利修正案》；批準《關于汞的水俁公約》，并已在中國正式生效。

三是簽署文件或制定規劃、戰略，為雙邊、多邊和區域環境合作提供依據。中國已與100多個國家開展了環保交流合作，與60多個國家和國際組織簽署近150項合作文件。“十三五”期間，雙邊層面，中國與以色列、巴拿馬、阿根廷、阿拉伯聯合酋長國等國家簽署環境合作諒解備忘錄，與法國、加拿大、南非等國家在氣候變化、生物多樣性等領域通過倡議、聯合聲明等形式也簽署了專門的合作文件；多邊和區域合作層面，簽署《金磚國家環境合作諒解備忘錄》，發布“一帶一路”、中國—東盟、瀾滄江—湄公河、上海合作組織等環境合作規劃或戰略。

四是環境政策逐步融入貿易政策中。《全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“加快環境保護……等新議題談判，形成面向全球的高標準自由貿易區網絡”，從規則層面積極參與環境與貿易治理體系構建，標志著中國處理環境與貿易事務的觀念發生根本性轉變。《關于推進貿易高質量發展的指導意見》要求“發展綠色貿易，嚴格控制高污染、高耗能產品進出口，鼓勵企業進行綠色設計和制造，實現貿易與環境協調發展”。此外，在貿易和投資協定中積極納入環境章節和條款，如與格魯吉亞自由貿易協定談判中主動提出設置環境章節及環境影響評價條款，平衡環境與貿易利益。

五是環境社會方面的國際合作政策逐步得到完善。一些綜合性政策并不只針對環境領域，不能簡單地稱之為國際環境政策，但與國際環境合作緊密相關。如《境外非政府組織境內活動管理法》對境外非政府組織在中國境內開展活動進行了登記和備案要求。

六是制定全球溫室氣體與大氣污染物協同減排政策。如《大氣污染防治法》(2015年)提出“對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發性有機物、氨等大氣污染物和溫室氣體實施協同控制”，《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》(2018年)提出“大幅減少主要大氣污染物排放總量，協同減少溫室氣體排放”。

在這些進展基礎上，“十三五”期間執行國際環境政策主要取得了如下成效：一是在國家政治外交方面發揮“潤滑劑”作用。在一系列國際環境政策的框架下開展的合作在服務國家政治外交方面發揮了重要作用。如中美環境合作為中美戰略與經濟對話、社會和人文對話等國家高層對話機制提供了重要支撐。二是推動國內生態環境保護政策與法律法規完善。中國通過與其他國家、地區簽署合作文件，開展環境合作，為相關政策和法律的出臺提供了重要借鑒。三是拓寬中國國際環境公約履約的資金來源渠道。中國通過與全球環境基金(GEF)等國際機構簽署合作文件，申請項目、申請資金，協力解決環境問題。截至2020年7月15日，GEF已向219個中國項目提供了20多億美元的贈款支持[4]，這為中國在應對氣候變化、生物多樣性等領域的工作提供了強有力的資金保障。

2.2 存在問題

一是國際環境政策碎片化，沒有形成一套獨立體系。目前中國雖有不少國際環境政策，但大多數分散在各類文件中或融入國內政策部分，呈現碎片化特征，缺少專門的國際環境政策文件，尚未形成一套獨立的政策體系。氣候變化政策經常作為國際環境政策的代名詞[5]。

二是國際環境政策在國家重要環境政策文件中比重低，處于從屬地位。從“九五”到“十三五”的國家環境保護規劃，國際環境政策相關內容的篇幅整體占比變化并不大(除“十一五”規劃中相關內容占比較高外)，字數占比僅為2%左右。雖然“十三五”生態環境規劃中，國際環境政策內容有所增加，但在規劃篇幅總體大幅增加的情況下，該部分占比并未發生很大變化，且大部分內容都在保障措施部分，重點領域內容很少，總體來說還處于從屬地位。

三是有些國際環境政策已經過時，指導性不強。例如，1990年通過的《我國關于全球環境問題的原則立場》已不適應當前的形勢。

四是國際環境政策與國內環境政策長期處于“兩張皮”狀態。以應對氣候變化為例，“十三五”生態環境保護規劃中的主要指標中并沒有CO2排放等與氣候變化相關的指標。

五是有些國際環境政策還處于空白。如缺乏國家生態環境安全和國際環境宣傳方面的國際環境政策，對其他國家環境政策的研究也遠遠不夠，這與引領全球生態文明建設的要求還有很大距離。

3 “十四五”國際環境形勢

國際環境形勢受全球生態環境、國際政治、經貿、輿情以及突發性事件如新冠肺炎疫情等多重因素影響，正在發生深刻變化。

3.1 全球生態環境形勢嚴峻

根據聯合國環境規劃署2019年發布的《全球環境展望6》，全球環境持續惡化，主要表現為：氣候變化和空氣污染形勢嚴峻，每年造成數百萬人壽命縮短；大多數區域淡水水質顯著惡化，全球水資源壓力越來越大；土地退化和荒漠化加劇，土地退化熱點覆蓋全球約29%的土地；嚴重的物種滅絕現象正在發生，生態系統的完整性和各種功能正在衰退；海洋污染嚴重，塑料垃圾問題凸顯，每年高達800萬噸的塑料垃圾流入海洋[6]。

3.2 全球政治變化對生態環境影響進一步加大

《巴黎協定》要求所有國家制定并公布低排放增長的長期戰略，2024年后每兩年提交氣候變化透明度報告，其中應包括自2020年起每個年度的溫室氣體排放清單，這無疑將增加中國履約壓力；歐盟綠色新政提出的碳邊境調節機制等可能對中國貿易和產業傳遞一定壓力；美國退出《巴黎協定》給中美合作帶來負面影響。此外，中國在全球環境治理體系中的影響力受到多方制約。

3.3 國際貿易投資政策對生態環境影響日益深入

中美貿易爭端不斷升級，呈反復性、廣泛性、全面性等特征。據筆者統計，美國加征關稅的5500億美元商品占到中國出口美國所有商品的97%以上；區域和雙邊貿易投資協定中的環境條款在內容和約束力上進一步強化。

3.4 國際輿情對生態環境關注度高，影響大

一些外國政府和境外媒體制造中國“環境威脅論”，抹黑中國產品和境外項目，制造中國貿易和投資的環境負面影響。

3.5 國際新冠肺炎疫情等突發事件對生態環境影響重大

重大災害可能帶來嚴重的環境問題。在處理空氣質量、水污染、生物多樣性等日趨嚴重的全球問題的同時，突發環境問題也是亟須應對的。新冠肺炎疫情將導致全球醫療廢物治理壓力陡增；生態環境國際議程及國際合作的推進受阻，但推動了野生動物保護全球共識的形成，或將推動相關國際議程取得新進展。

4 “十四五”國際環境政策思路

“十四五”國際環境政策的指導思想為：以習近平生態文明思想和外交思想為指導，緊密圍繞打好污染防治攻堅戰、服務國際政治經貿外交，進一步提高參與國際環境治理進程、履行國際環境公約、開展國際對話交流與合作的能力，堅持國際環境政策與國內環境政策統籌推進，統籌環境政策與國際貿易投資政策，維護中國環境利益，制定一個具有“引領”“融合”“協同”性質和特征的國際環境政策體系，為實現美麗中國和構建人類命運共同體提供有力支撐。

“十四五”國際環境政策總體思路為：構建“一個體系”，實現“三重目的”，落實“四項重點任務”。“一個體系”是指構建一個國際環境政策體系。國際環境政策體系是環境政策體系的重要組成部分，與環境管理政策、環境經濟政策、環境社會政策等并列。具體包括：中國參與全球環境治理總的原則、方針和立場文件等，以及簽署、加入的國際環境公約及相關政策、環境與貿易投資政策、國際環境合作政策、環境與安全政策等。“三重目的”是指通過學習和借鑒國際經驗和技術解決中國環境問題；通過推動全球環境治理，促進國際環境合作，構建人類命運共同體；在國際事務中維護國家正當環境利益。“四項重點任務”是指研究制定綜合性國際環境政策、全球環境治理和國際環境合作政策、環境與貿易投資融合政策、國際環境公約履約與國內環境政策協同政策。

5 “十四五”國際環境政策建議

5.1 綜合性國際環境政策

一是更新發布《中國關于全球環境問題的原則立場》。作為國際環境政策的重要綱領性文件，明確中國新形勢和新時代在全球環境問題的原則立場，用以指導中國的對外環境政策。內容上，應進一步明確中國未來一段時期內在落實《2030年可持續發展議程》、應對氣候變化、生物多樣性、固體廢物越境轉移等議題的總體原則和立場等，考慮將堅持發展模式多樣化，尊重各國可持續發展自主權、環境權益等作為原則。二是每年發布《環境白皮書》。其中不僅包括中國環境政策、措施，還應描述全球環境風險以及國際環境政策現狀。三是在未來修訂的《環境保護法》中納入國際環境政策相關內容，如增加“加強國際環境合作”之類的表述等。

5.2 全球環境治理和國際環境合作政策

一是積極參與全球環境治理規則構建，制定氣候變化、生物多樣性、化學品、海洋塑料等全球環境議題的中國方案。強化研究和公約談判能力建設，在氣候變化、生物多樣性、巴塞爾公約等領域談判時發揮引領作用。二是轉變對外援助思路和方式，制定《對外環境援助指南》。對外援助使用“以債務換生態”的變通手段，將對外資金和技術援助與被援助國改善生態環境狀況相結合。從物品援助和能力建設援助為主轉變為以加強環境治理政策、管理以及技術援助為主。有效利用世界銀行、聯合國開發計劃署等國際機構的同時，鼓勵并動員企業參與環境對外援助。三是借鑒中國補貼和扶持企業“走出去”的相關政策，鼓勵和推動中國的環境智庫在重點國家設立若干分辦公室，深化對當地政策的研究。四是研究制定國際環境風險防范政策。制定生態文明建設的國際宣傳方案，明確宣傳目的、內容、頻次和預期成果等。培育和建立生態文明國際宣傳的專門機構。利用大數據和信息抓取技術，建立國際環境輿情跟蹤監測機制、預警機制和應對機制。

5.3 環境與貿易投資融合政策

一是主動推動中國自由貿易協定環境議題談判，建立高水平環境章節范本。進一步提高環境議題承諾水平，推動打造高標準自由貿易區。二是制定適時降低(或取消)部分原料藥出口退稅政策。根據不同產品、不同生產工藝對污染的貢獻情況，調整優化產品的出口退稅率。如降低乃至取消維生素C等生產過程污染較重且國際定價能力強的原料藥出口退稅。適時將制藥企業是否取得相關環境認證及其歷史環境業績作為該企業出口備案必須提交的材料；降低生產過程高耗能高污染的原料藥進口關稅以鼓勵進口。三是修訂《對外投資合作環境保護指南》，并在此基礎上發布《綠色對外投資指導意見》，規定對外投資企業必須在受援國和本國中選擇環境嚴格程度最高的標準執行的“最佳實踐原則”。

5.4 國際環境公約履約與國內環境政策協同政策

一是將國際環境政策作為“十四五”生態環境保護規劃的重要內容，加大篇幅占比。形勢分析部分要充分考慮國際形勢的變化及影響；指導思想和基本原則中要充分體現“環境政策與國際貿易投資政策融合”和“全球溫室氣體與傳統污染物協同控制”等特性；將建立國際環境政策體系作為重點任務之一，獨立成章，涵蓋全球環境治理政策、環境與貿易投資政策等。二是將國際汞公約的履約與國內防控有機結合，建立大氣汞污染排放控制國家計劃和防治長效機制。三是協同控制溫室氣體與傳統污染。將溫室氣體排放指標作為環評指標之一。將碳市場的數據平臺建設、數據統計、監測等與排污許可制度有效銜接。四是推動落實《2030年可持續發展議程》、國際環境公約與“十四五”生態環境保護規劃目標相結合。推動生物多樣性、化學品、氣候變化等國際環境公約目標及行動與2030議程環境目標和行動的銜接，推動公約與議程之間的協同增效。