我國危險廢物全過程管理制度體系現狀及展望

周強，靳曉勤，郭瑞，楊強威，鄭洋，胡華龍，蔣文博

(生態環境部固體廢物與化學品管理技術中心，北京 100029)

危險廢物來源廣泛、成分復雜，具有腐蝕性、毒性、易燃性、反應性和感染性等特性，其貯存、轉移、利用處置各環節都存在環境風險，是固體廢物環境管理的重點[1-4]。新修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》(以下簡稱《固體廢物污染環境防治法》)對危險廢物全過程管理提出了更細化的要求。為此，本文基于我國危險廢物產生、利用、處置現狀的分析研究，全面梳理我國危險廢物全過程管理制度，分析各項制度設置的依據、基本內容和落實情況，并根據新修訂的《固體廢物污染環境防治法》對危險廢物全過程管理提出的新要求，提出進一步完善危險廢物全過程管理制度體系的政策建議。

1 我國危險廢物產生、利用和處置現狀

1.1 危險廢物產生情況

2017年，我國危險廢物產生量為6937萬噸，比2011年增長102.2%，年平均增長率為12.4%，同期工業增加值的年增長率為6.5%，危險廢物產生強度呈增長趨勢，如圖1所示[5-6]。我國危險廢物快速增長的主要原因，一是《國家危險廢物名錄》兩次修訂，增加了危險廢物的種類和范圍；二是隨著最高法、最高檢《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》等政策法規的出臺，倒逼產廢單位落實主體責任，主動如實申報危險廢物相關情況；三是各級管理部門監管能力不斷增強，建立了信息化監管手段，越來越多的危險廢物被納入監管范圍。從行業來看，化學原料和化學制品制造業、非金屬礦采選業、有色金屬冶煉和壓延加工業、造紙和紙制品業是我國危險廢物產生的主要行業，占到危險廢物產生量的70%[7]。

圖1 2011—2017年全國危險廢物產生量和產生強度

1.2 危險廢物利用處置情況

目前，我國危險廢物利用處置分為自行利用處置和委托利用處置。2017年，我國危險廢物綜合利用量為4043萬噸、處理量為2552萬噸、貯存量為871萬噸，分別占危險廢物產生量的58.3%、36.8%和12.6%。因為利用處置的危險廢物包含上一年度貯存的危險廢物，所以危險廢物利用量、處置量和貯存量之和大于危險廢物產生量。我國2011—2017年危險廢物利用、貯存及貯存情況[6]見表1。

表1 2011—2017年全國危險廢物利用、處置及貯存情況 單位：萬噸

截至2017年底，全國各省區市頒發的危險廢物(含醫療廢物)經營許可證共2722份，相比2006年增長3.1倍；全國核準收集和利用處置能力達到8178萬噸/年，相比2006年增長11.5倍；實際收集和利用處置量為2252萬噸，相比2006年增長7.6倍。2006—2017年危險廢物委托利用處置情況見圖2[8]。通過計算得出，2017年，我國產廢單位自行利用處置危險廢物量為4343萬噸，約為委托利用處置量的2倍。

圖2 2006—2017年全國危險廢物委托利用處置情況

2 危險廢物全過程管理制度體系

危險廢物全過程管理主要涉及對危險廢物產生、收集、貯存、運輸、利用、處置等環節的管理。我國基本建成了危險廢物全過程管理制度體系[7]。

2.1 危險廢物名錄及鑒別制度

《固體廢物污染環境防治法》第七十五條規定，制定國家危險廢物名錄，規定統一的危險廢物鑒別標準、鑒別方法、識別標志和鑒別單位管理要求。危險廢物名錄及鑒別制度是開展危險廢物管理的基礎[9]。

1998年，國家出臺了第一版《國家危險廢物名錄》，并于2008年、2016年進行了2次修訂，目前正在進行第3次修訂，基本實現了動態調整。《國家危險廢物名錄》(2016版)將危險廢物調整為46大類別479種，主要明確了危險廢物的類別、行業來源、代碼、名稱及危險特性等信息，并提出了危險廢物豁免管理清單。被列入豁免清單的危險廢物，在所列的豁免環節，且滿足相應的豁免條件時，可以按照豁免內容的規定實行豁免管理。國家出臺了危險廢物鑒別的標準和技術規范，明確了危險廢物鑒別的程序、混合判定規則、利用處置產物判定規則、有害物質限值和檢測技術要求等，以此來確定未列入《國家危險廢物名錄》固體廢物的屬性。

2.2 標識制度

《固體廢物污染環境防治法》第七十七條規定，對危險廢物的容器和包裝物以及收集、貯存、運輸、利用、處置危險廢物的設施、場所，應當按照規定設置危險廢物識別標志。危險廢物識別標志制度是指用文字、圖像、色彩等綜合形式，表明危險廢物的危險特性，以便于識別和分類管制的制度。

《危險廢物貯存污染控制標準》(GB 18597—2001)規定“盛裝危險廢物的容器上必須粘貼本標準附錄A所示的標簽”，并在標準附錄A 中對危險廢物標簽樣式、危險廢物種類標志等方面作了具體規定。《環境保護圖形標志—固體廢物貯存(處置)場》(GB 15562.2—1995)對固體廢物貯存、處置場的警示標志作出規定。《醫療廢物專用包裝袋、容器和警示標志標準》(HJ 421—2008)規定“醫療廢物包裝袋的顏色為淡黃，顏色應符合GB/T 3181—2008中Y06的要求，包裝袋的明顯處應印制圖1所示的警示標志和警告語”，并對警告標志的樣式和警告語作出規定。

2.3 管理計劃、臺賬和申報制度

《固體廢物污染環境防治法》第七十八條規定，產生危險廢物的單位，應當按照國家有關規定制定危險廢物管理計劃，建立危險廢物管理臺賬，如實記錄有關信息，并通過國家危險廢物信息管理系統向所在地生態環境主管部門申報危險廢物的種類、產生量、流向、貯存、處置等有關資料。實施危險廢物管理計劃、臺賬和申報制度，可以實現危險廢物從產生到處置全過程的跟蹤，對防控危險廢物環境風險具有重要作用。

《危險廢物產生單位管理計劃制定指南》提出了危險廢物管理計劃編制的基本原則、基本要求、主要內容和建立臺賬的有關要求，明確了危險廢物管理計劃和危險廢物臺賬的表格樣式等。危險廢物管理計劃制定后應當報產生危險廢物的單位所在地生態環境主管部門備案，發生變更時應當及時變更相關備案內容。

為推進危險廢物管理工作信息化，國家建立危險廢物信息管理系統，方便危險廢物產生單位快速有效申報危險廢物相關數據，并可以高效開展數據統計分析和監督管理工作。將危險廢物管理計劃備案相關流程納入國家危險廢物管理信息系統，實現危險廢物管理計劃和危險廢物申報登記、轉移聯單等流程相互校驗，強化危險廢物的環境管理和風險防控。

2.4 經營許可制度

《固體廢物污染環境防治法》第八十條規定，從事收集、貯存、利用、處置危險廢物經營活動的單位，應當按照國家有關規定申請取得許可證。對危險廢物收集、利用、處置經營活動的環境污染防治實行許可證管理，是依法治國以及推進生態環境治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，是加強環境監督管理的必要手段。

《危險廢物經營許可證管理辦法》規定了申請領取危險廢物經營許可證的條件、程序以及監督管理要求。2009年，原環境保護部印發了《危險廢物經營單位審查和許可指南》，明確了申領危險廢物經營許可證的證明材料，審批程序及時限，專家評審，焚燒、填埋及利用設施的審查要點，危險廢物經營許可證的內容，監督檢查等要求。《水泥窯協同處置危險廢物經營許可審查指南(試行)》《廢煙氣脫硝催化劑危險廢物經營許可證審查指南》《廢氯化汞觸媒危險廢物經營許可證審查指南》《廢鉛蓄電池危險廢物經營單位審查和許可指南(試行)》，分別針對水泥窯協同處置設施和廢煙氣脫硝催化劑、廢氯化汞觸媒、廢鉛蓄電池危險廢物利用處置設施申領危險廢物經營許可證細化了審批要求。《危險廢物經營單位記錄和報告經營情況指南》明確了危險廢物經營情況記錄的基本要求、基本內容及危險廢物經營情況報告的基本要求和內容。

2.5 轉移管理制度

《固體廢物污染環境防治法》第八十二條規定，轉移危險廢物的，應當按照國家有關規定填寫、運行危險廢物電子或者紙質轉移聯單；跨省、自治區、直轄市轉移危險廢物的，應當向危險廢物移出地省、自治區、直轄市人民政府生態環境主管部門申請；移出地省、自治區、直轄市人民政府生態環境主管部門應當及時商經接受地省、自治區、直轄市人民政府生態環境主管部門同意后，在規定期限內批準轉移該危險廢物；未經批準的，不得轉移；危險廢物轉移管理應當全程管控、提高效率。危險廢物轉移管理制度對于監督危險廢物的轉移流向具有重要作用[10]。

原國家環境保護總局于1999年發布的《危險廢物轉移聯單管理辦法》明確了現行危險廢物轉移聯單的運行方式，規范了危險廢物轉移活動。隨著信息技術的發展和互聯網的普及，通過全國危險廢物信息管理系統，危險廢物轉移大量采取電子聯單形式，顯著提升了轉移運行效率和監管工作成效。生態環境部印發的《關于提升危險廢物環境監管能力、利用處置能力和環境風險防范能力的指導意見》提出全面運行危險廢物轉移電子聯單；生態環境部辦公廳印發的《關于加快推進全國固體廢物管理信息系統聯網運行工作的通知》要求，自2020年1月1日起原則上停止運行紙質危險廢物轉移聯單。以后危險廢物轉移主要采取電子聯單方式，只有在特殊情況下，不能運行電子聯單時，才可以填寫、運行紙質聯單。

2.6 應急預案和事故報告制度

《固體廢物污染環境防治法》第八十五條規定，產生、收集、貯存、運輸、利用、處置危險廢物的單位，應當依法制定意外事故的防范措施和應急預案，并向所在地生態環境主管部門和其他負有固體廢物污染環境防治監督管理職責的部門備案。《固體廢物污染環境防治法》第八十六條規定，因發生事故或者其他突發性事件，造成危險廢物嚴重污染環境的單位，應當立即采取有效措施消除或者減輕對環境的污染危害，及時通報可能受到污染危害的單位和居民，并向所在地生態環境主管部門和有關部門報告，接受調查處理。

《危險廢物經營單位編制應急預案指南》明確了危險廢物經營單位編制應急預案的原則要求、基本框架、應急預案保證措施、編制步驟、文本格式等要求。產生、收集、運輸危險廢物的單位及其他相關單位可參考《危險廢物經營單位編制應急預案指南》制定應急預案。

3 基于新修訂的《固體廢物污染環境防治法》所提出的新要求，進一步完善危險廢物全過程管理制度體系的政策建議

3.1 推進危險廢物分級分類環境管理

《固體廢物污染環境防治法》第七十五條規定，國務院生態環境主管部門根據危險廢物的危害特性和產生數量，科學評估其環境風險，實施分級分類管理。這就要求在動態修訂《國家危險廢物名錄》基礎上，建立危險廢物分級分類管理制度，確定分級分類原則，明確分級分類環境管理要求，針對不同環境危害級別的危險廢物及其產生源實施差別化的環境管理對策，提高危險廢物環境管理的精細化水平。

3.2 細化危險廢物排污許可管理要求

《固體廢物污染環境防治法》第三十九條規定，產生工業固體廢物的單位應當取得排污許可證；第七十八條規定，產生危險廢物的單位已經取得排污許可證的，執行排污許可管理制度的規定。這就要求以現有固體廢物相關法律法規、標準、管理制度、技術規范等為依據，將危險廢物各項環境制度與排污許可制度銜接或整合[11]，根據危險廢物全過程管理原則，在排污許可證中應針對危險廢物產生、貯存、自行利用處置、委托利用處置等核心環節，明確危險廢物排污許可的相關要求。

3.3 制定危險廢物轉移環境管理辦法

《固體廢物污染環境防治法》第八十二條規定，國務院生態環境主管部門會同國務院交通運輸主管部門和公安部門制定危險廢物轉移管理辦法。在《危險廢物轉移環境管理辦法》中，應明確危險廢物轉移過程中移出人、托運人、承運人、接受人等各方責任，從制度層面提高非法轉移的違法成本；根據《中華人民共和國行政許可法》的有關規定，對移出地和接受地省級生態環境主管部門審批的時限做出規定，明確審批流程和相關要求，在網上實現危險廢物跨省轉移的申請、受理、商請、回復、批準等活動；明確危險廢物轉移電子聯單的運行流程，全面推行電子聯單；加大對危險廢物非法轉移相關行為的處罰力度。

3.4 出臺重點危險廢物集中處置設施、場所退役費用預提和管理辦法

《固體廢物污染環境防治法》第八十八條規定，重點危險廢物集中處置設施、場所退役前，運營單位應當按照國家有關規定對設施、場所采取污染防治措施；退役的費用應當預提，列入投資概算或者生產成本，專門用于重點危險廢物集中處置設施、場所的退役。因此，需要制定《重點危險廢物集中處置設施、場所退役費用預提和管理辦法》[12]，明確重點危險廢物集中處置設施、場所范圍及退役費用預提的基本原則；細化退役費用預提的方式、測算方法、征收標準、預提時間、評估要求等；提出費用管理和使用要求，運營單位應建立退役費用專項管理制度，設立退役費用專用存款賬戶，開展財務會計核算；退役費用使用應專款專用，并定期報告。

4 研究小結

新修訂的《固體廢物污染環境防治法》對危險廢物全過程管理提出了更細化的要求。為此，本文基于我國危險廢物產生、利用、處置現狀的分析研究，全面梳理我國危險廢物全過程管理制度，分析各項制度設置的依據、基本內容和落實情況，并根據新修訂的《固體廢物污染環境防治法》對危險廢物全過程管理提出的新要求，提出進一步完善危險廢物全過程管理制度體系的政策建議：一是推進危險廢物分級分類管理；二是細化危險廢物排污許可管理要求；三是制定危險廢物轉移管理辦法；四是出臺重點危險廢物集中處置設施、場所退役費用預提和管理辦法。