《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》修訂歷程回顧及其意義

侯瓊，陳瑛，王芳，李巖，羅慶明

(生態環境部固體廢物與化學品管理技術中心，北京 100029)

《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》(以下簡稱《固體廢物污染環境防治法》)是我國固體廢物污染環境防治工作的基本法。《固體廢物污染環境防治法》自1995年出臺，歷經1次修訂和3次修改，整體框架和各項制度日益完善。2018年，全國人大常委會再次啟動《固體廢物污染環境防治法》修訂工作，此次修訂是自1995年該法出臺以來力度最大的一次修訂，修改、增加、刪除的法律條款過半，涉及對多項重要制度的調整。本文系統回顧 《固體廢物污染環境防治法》20多年的發展歷程及其成效，深入分析《固體廢物污染環境防治法》對我國固體廢物管理工作的影響和意義。

1 起步階段(1996—2003年)

相對于大氣污染防治和水污染防治，我國固體廢物環境管理工作起步較晚，認識較為不足，尤其是立法工作一直進展緩慢。早在1984年，原國家環保局就開始醞釀起草我國首部《固體廢物污染環境防治法》，耗時十年、十易其稿。直到1995年，《固體廢物污染環境防治法》經第八屆全國人大常委會第十六次會議通過。此次立法本著“防治結合、以防為主”的指導思想，確立了固體廢物減量化資源化無害化原則、全過程控制原則、集中處置和分散處置相結合原則、分類管理原則，全文共計6章77條。

1.1 管理制度逐步完善

《固體廢物污染環境防治法》自1996年實施后，我國固體廢物管理工作也開始起步。國務院及其有關部門陸續制定了30余項配套法規和標準，一批具有可操作性的地方性法規和行政規章也相繼出臺。例如廈門市制定了《城市市容和環境衛生管理辦法》，天津市制定了《危險廢物污染環境防治辦法》《征收城鎮居民生活垃圾處理費實施辦法》等多部政策文件。這些法規和規章的實施，推動和保障了《固體廢物污染環境防治法》的貫徹落實。

1.2 固體廢物利用處置率大幅提高

2001年，我國工業固體廢物綜合利用量為4.73億噸，綜合利用率為52.1%，比1995年的43%提升了近十個百分點。2001年，我國擁有垃圾處理場(廠)741座，垃圾年處理量為7835萬噸，垃圾處理率為58.2%，處理率由1995年的32.7%提高近26個百分點[1]。自1998年起，全國在環保資金方面的投入大幅提升，其中在城市生活垃圾處理方面投資131億元，建設垃圾處理場147座，年處理能力增加1970余萬噸；建設了92座危險廢物集中處置廠，日處置能力3416噸[1]。

1.3 工業固體廢物綜合利用水平不斷提高

企業在廢物資源化方面取得了良好效益。為防止固體廢物污染環境，實現固體廢物減量化、資源化，地方秉承《固體廢物污染環境防治法》中減量化、資源化、無害化的原則，采取了推進清潔生產、固體廢物綜合利用等措施，不斷提高固體廢物綜合利用率和污染防治水平，一批先進典型企業也隨之涌現。例如寶山鋼鐵公司，每年生產鋼材1150萬噸，各類工業固廢年產生量約550萬噸，工業固體廢物實現100%綜合利用[1]。

地方政府積極推進工業固體廢物資源化。2002年，重慶市建成煤矸石發電廠20個，裝機容量達31萬千瓦；工業固體廢物綜合利用量超過960萬噸，綜合利用率為71%[1]。天津市政府大力推動，將電廠產生的200多萬噸粉煤灰用于制造水泥、磚等建筑材料，并將部分粉煤灰堆場改造成大型綠地公園；將300多萬噸歷史遺留鋼渣用于制造水泥、空心砌塊和道路建設；將兩座堿渣山用于制工程土，填墊洼地970多萬立方米，并用于建設居民住宅區和大型環保公園[1]。

1.4 生活垃圾處理步伐加快

原建設部于2002年6月發布《關于實行城市生活垃圾處理收費制度 促進垃圾處理產業化的通知》(計價格﹝2002﹞872號)，一批水平較高的垃圾處理廠相繼在各地建成。地方開始建設生活垃圾處理設施。上海市在浦東新區投資建設了1座垃圾焚燒廠和1座垃圾生化處理廠，日處理能力分別為1000噸，浦東新區的垃圾實現100%無害化處理[1]。

1.5 危險廢物管理不斷加強

我國危險廢物環境管理是以1996年《固體廢物污染環境防治法》實施為起點的，比發達國家落后20余年。發展初期，主要是制定危險廢物環境管理法規、標準等。1998 年7 月，原國家環境保護總局發布《國家危險廢物名錄》，其中包含47 類危險廢物。1999年10 月，《危險廢物轉移聯單管理辦法》實施。隨后，陸續出臺了危險廢物貯存污染控制標準、危險廢物焚燒污染控制標準、危險廢物填埋污染控制標準等政策文件。《國家危險廢物名錄》和《危險廢物轉移聯單管理辦法》的頒布實施，進一步實現了危險廢物安全管理。由于危險廢物有較強的危害性，因此，各地采取一系列舉措，加強危險廢物管理力度。根據《固體廢物污染環境防治法》中的相關制度規定，對危險廢物實行申報登記、轉移聯單、經營許可等制度，進行統一管理。

2003年SARS(傳染性非典型肺炎)促進了我國固體廢物管理的發展，是固體廢物管理發展史上的里程碑事件。2003年春天，隨著SARS病毒的爆發，多地出現醫院廢水和醫療廢物處理處置能力不足的問題。針對SARS帶來的大量醫療廢物，2003 年6 月國務院頒布了《醫療廢物管理條例》，為配合《醫療廢物管理條例》的實施，原國家環境保護總局與原衛生部聯合發布了一系列標準和規范。2003 年，國家發展改革委和原國家環境保護總局制訂了《全國危險廢物和醫療廢物處置設施建設規劃》，要求用3 年時間建設綜合性危險廢物集中處置設施31座，醫療廢物集中處置設施300 座，基本實現全國危險廢物、醫療廢物和放射性廢物的安全處置[4]。

2 發展階段(2004年以來)

2003年5月至6月，全國人大常委會對《固體廢物污染環境防治法》的實施情況進行了檢查。從檢查結果來看，《固體廢物污染環境防治法》的頒布和實施對我國固體廢物環境管理工作發揮了積極作用。各項管理制度不斷建立和完善，工業固體廢物的綜合利用水平、城市垃圾和危險廢物無害化處置水平得到了明顯的提高。與此同時，檢查中也發現，隨著我國工業化、城市化的發展以及人民生活水平的提高，固體廢物污染防治工作面臨著許多新的情況和問題。

2003年7月，全國人大常委會啟動《固體廢物污染環境防治法》的修訂工作。2004年，第十屆全國人大常委會第十三次會議通過了修訂后的《固體廢物污染環境防治法》。修訂后的《固體廢物污染環境防治法》共六章九十一條，修改的主要內容包括：確立了國家對固體廢物污染環境防治實行污染者依法負責的原則；增加了國家促進循環經濟，鼓勵購買、使用可再生產品和可重復利用產品的內容；明確了制定有關標準，防止過度包裝造成環境污染；增加了對農業和農村的固體廢物污染防治的規定；完善了固體廢物的進口分類管理規定；加強和完善了管理危險廢物的措施；完善了相關法律責任的規定，增加了環境污染損害賠償訴訟中舉證責任倒置、法律援助、環境監測機構提供監測數據方面的規定。2013年、2015年、2016年，全國人大常委會又分別對生活垃圾處置設施、進口廢物分類管理及危險廢物轉移制度等特定條款進行了修正。

2.1 法律法規制度體系不斷健全

修訂后的《固體廢物污染環境防治法》自2005年實施以來，國務院制修訂了一系列配套法規政策，例如《醫療廢物管理條例》《畜禽規模養殖污染防治條例》《城市市容和環境衛生管理條例》《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》《危險廢物經營許可管理辦法》《報廢汽車回收管理辦法》等。國務院各有關部門根據責任分工，制定了一系列部門規章、標準規范和技術指南，固體廢物管理制度體系逐步完善。例如，在危險廢物方面，建立了危險廢物申報登記、鑒別和轉移聯單等8項制度，涵蓋了危險廢物產生、貯存、轉運、利用處置的全過程；在電子廢物方面，明確了名錄、規劃和基金補貼等4項制度，制定了基于生產者責任延伸制度的電子廢物管理辦法；在生活垃圾方面，發布了生活垃圾收集、運輸、處理等相關管理規章和標準規范100余項；與此同時，陜西、湖南等21個省區市結合本地區實際開展了固體廢物污染防治地方立法，使《固體廢物污染環境防治法》的規定更加細化，便于實施。

2.2 固體廢物集中處置能力不斷提高

一是危險廢物集中處置能力不斷提升。截至2018年底，我國持危險廢物(含醫療廢物)經營許可證單位共3220家。危險廢物(含醫療廢物)經營單位核準收集和利用處置能力達到10212萬噸/年，2018年度實際收集和利用處置量為2697萬噸[3]。2018年全國危險廢物持證企業數量和利用處置能力分別是2006年的3.8倍和14.8倍。二是城市生活垃圾無害化處理率逐步提升。截至2018年，我國城市共有生活垃圾無害化處理設施1091座，無害化處理能力76.6萬噸/天，無害化處理率達到99%[5]，比2004年提高了近47個百分點。三是工業固體廢物綜合利用和處置能力逐步提高。據統計，2015年我國工業固體廢物綜合利用量達到19.9億噸，綜合利用率為65%，比2001年提高了13個百分點；單位工業增加值固體廢物產生強度逐年下降，2014年比2005年下降了28.7%[2]。

圖1 2006—2018年危險廢物實際收集和利用處置量/萬噸

圖2 2004—2018年我國生活垃圾無害化處理量及無害化處理率統計情況

2.3 督察執法力度不斷加強

2018年5月，生態環境部啟動打擊固體廢物環境違法行為專項行動，即“清廢行動”，組成150個督察組進駐長江經濟帶11省市，對固體廢物傾倒情況進行全面摸排核實，共發現問題點位1308個。其中，111個嚴重問題點位由生態環境部掛牌督辦，665個問題點位由省級生態環境部門掛牌督辦，其余問題由當地立查立改并報送整改情況[6]。公安部部署沿江重點省市公安機關開展集中打擊整治長江流域污染環境違法犯罪工作，偵破污染長江刑事案件150起[6]。針對危險廢物犯罪呈現產業化跡象等新情況新問題，最高法、最高檢修改環境污染刑事案件司法解釋，進一步明確涉重金屬、危險廢物和進口固體廢物等污染環境入罪標準。

3 此次修法的背景及主要內容

自2004年《固體廢物污染環境防治法》初次修訂以來，我國固體廢物環境管理的目標、內容、方式等均發生了巨大變化，現行《固體廢物污染環境防治法》暴露出諸多缺陷與不足，難以適應全面加強生態環境保護的新形勢、新要求。近年來，我國固體廢物年產生量保持在百億噸的高位，因不能得到及時利用處置而貯存的固體廢物總量逐年增長，固體廢物污染環境的潛在風險和現實危害日益增加。部分企業出于利益驅動，為了規避治理責任鋌而走險，危險廢物、生活垃圾等固體廢物非法傾倒、處置事件頻發，反映出《固體廢物污染環境防治法》自身在制度安排上的缺陷。不同種類、不同來源的固體廢物、新興行業產生的固體廢物，需要進行分類管理。

2015年，原中央全面深化改革領導小組審議通過《黨的十八屆四中全會重要舉措實施規劃(2015—2020年)》，將修訂《固體廢物污染環境防治法》納入規劃。2017年，全國人大常委會組織開展《固體廢物污染環境防治法》執法檢查，第十二屆全國人大常委會委員長張德江同志親自擔任執法檢查組組長，歷時3個月，深入10個省市實地檢查，并在執法檢查報告中指出，“盡快啟動《固體廢物污染環境防治法》的修訂工作”。2018年，全國人大常委會將《固體廢物污染環境防治法》修訂列入立法工作計劃和常委會工作要點。2019年6月，第十三屆全國人大常委會第十一次會議首次審議《固體廢物污染環境防治法》修訂草案，并面向社會公開征求意見。2020年4月，新修訂的《固體廢物污染環境防治法》正式發布。全國人大此次修訂《固體廢物污染環境防治法》，正是從執法檢查發現的重點問題出發，著力突破當前管理實踐面臨的法律制度瓶頸。

此次修訂工作主要以習近平生態文明思想為指導，以全國人大常委會執法檢查報告指出的問題為重點，主要的修訂內容包括：建立固體廢物污染環境防治信用記錄制度；補充完善查封扣押措施；明確國家逐步基本實現固體廢物零進口；強化工業固體廢物產生者的責任；強化與清潔生產促進法的銜接；補充完善排污許可制度；推行生活垃圾分類制度；規范生活垃圾分類工作；加強生活垃圾處置企業管理；建立餐廚垃圾管理制度；規定按照產生者付費原則實行生活垃圾處理收費制度；加強農村生活垃圾處置；完善農業固體廢物、建筑垃圾、污泥處理處置、塑料袋等一次性塑料制品管理以及生產者責任延伸等管理制度；對危險廢物實施分級分類管理；加強危險廢物集中處置設施建設、危險廢物跨省轉移管理；增加重大傳染病疫情等突發事件發生時對醫療廢物等危險廢物應急管理與處置的工作要求；建立強制責任保險制度；增加了按日連續處罰的規定，增加了拘留的處罰措施。