巴塞爾公約發展和我國履約實踐

段立哲，李金惠

(1.巴塞爾公約亞太區域中心，北京 100084；2.清華大學環境學院，北京 100084)

人類社會自從有了消費就產生了廢物問題，特別是危險廢物的產生，與工業化發展密切相關。20世紀80年代后期，在工業化國家危險廢物產生量和處理成本急劇增加的背景下，危險廢物漂洋過海向非洲、拉丁美州、亞洲等發展中國家傾倒的情況頻繁發生，引發了嚴重的環境污染事件。為了保護人類健康和環境，特別是保護發展中國家免受因危險廢物和其他廢物產生、越境轉移和處置所造成的危害，在聯合國環境規劃署及國際社會的積極努力下，《控制危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約》(簡稱巴塞爾公約)于1989年3月22日獲得通過，并于1992年5月5日生效。巴塞爾公約確立了產生方對其危險廢物和其他廢物承擔全生命周期責任的基本原則，建立了以事先知情同意為核心的危險廢物和其他廢物越境轉移的國際規則，是以保護發展中國家環境利益為宗旨的國際環境公約。

巴塞爾公約是一項管控廢物環境污染的綜合性環境公約，危險廢物和其他廢物的減量化、環境無害化和越境轉移控制是巴塞爾公約的三大宗旨，它不僅管轄越境轉移，還強調減量化和環境無害化。隨著發展中國家工業化進程的快速發展，巴塞爾公約對全球特別是對發展中國家的可持續發展、生態環境和人類健康保護具有更加重要而深遠的意義。目前，巴塞爾公約正處于新戰略發展的關鍵時期，公約秘書處正在組織開展“巴塞爾公約戰略框架(2012—2021年)”終期評估，建議擬于2021年3月召開的締約方大會第15次會議考慮討論是否開始就公約的未來戰略框架或有效性評價開展工作，以有效地與2030年可持續發展目標同步，以及使巴塞爾公約在全球一級增加循環經濟概念的價值。

1 聯合國層面對廢物治理的關注

1992年，里約熱內盧召開的聯合國環境與發展會議通過了旨在對人類造成的環境影響采取綜合行動計劃的《21世紀議程》，在第20章和第21章強調要對危險廢物和固體廢物進行環境無害化管理，呼吁各國收集與廢物回收處理相關的數據和信息，發展并強化國家無害環境技術研究和設計能力，在能力范圍內采取措施將廢物的產生量降到最低限度[1]。

2015年，第七十屆聯合國發展大會通過了《2030年可持續發展議程》，提出了17項可持續發展目標，其中有4項與化學品和廢物管理相關，從水環境管理、城市廢物管理、可持續生產和消費角度提出了廢物的管理目標，具體包括“到2020年，根據商定的國際框架，實現化學品和所有廢物在整個生命周期的環境無害化管理”“到2025年，預防并顯著減少各種海洋污染，特別是陸上活動，包括海洋垃圾和營養物污染”“到2030年，通過預防、減少、回收和再利用，大幅減少廢物的產生”。

2019年，以“尋找創新解決方案，以應對環境挑戰并實現可持續的消費和生產”為主題的第四屆聯合國環境大會(UNEA 4)一次性通過了6份廢物相關決議，占到會議決議總數的1/4。其中，《化學品和廢物健全管理》決議呼吁各國政府采取行動從源頭減少廢物的產生，在本國進行環境無害化管理，并盡量減少廢物的越境轉移；《廢物無害環境管理》決議將“無廢”列為固體廢物管理的創新舉措，鼓勵會員國制定和實施固體廢物管理創新解決方案、技術，并促進各界參與。

2020年，隨著新型冠狀病毒肺炎疫情在全球蔓延，聯合國環境署發文稱廢物管理是全球戰“疫”背后的另一場硬仗，敦促各國政府將廢物管理視為當前緊急且必不可少的公共服務，確保對醫療廢物、家庭垃圾和其他危險廢物進行妥善管理，從而最大限度地減少其對健康和環境造成潛在的二次影響。

表1 歷屆聯合國環境大會通過的固體廢物相關決議

2 巴塞爾公約對廢物管理的要求

2.1 公約的核心宗旨

巴塞爾公約有3項核心宗旨：一是減少危險廢物和其他廢物的越境轉移；二是盡可能在產生國進行環境無害化管理；三是預防并盡量減少其產生。在公約的長期發展中，由于國際影響和可操作性，減少越境轉移的宗旨一直受到廣泛關注和重視，而預防廢物產生和環境無害化管理的宗旨則在近幾年才獲得更多關注。

2011年第十次締約方大會通過了“2012—2021年執行《巴塞爾公約》的戰略框架”的決定，確立了公約未來十年的工作重點。戰略框架從指導原則、目標、實施手段和評價指標各個方面都強調了環境無害化管理的重要性，并特別關注廢物的減量化和回收利用。此外，會議通過了《關于防止、盡量減少和回收危險廢物及其他廢物的卡塔赫納宣言》(簡稱《卡塔赫納宣言》)，并于2015年第十二次締約方大會上通過了《卡塔赫納宣言》實施路線圖，強調源頭預防和盡量減少廢物的產生的重要性，呼吁各國政府將“預防、盡量減少和以環境無害化方式回收廢物”納入發展戰略。[2]

隨著戰略框架和《卡塔赫納宣言》的實施，關于預防廢物產生和環境無害化管理的廢物全生命周期管理的宗旨逐漸成為巴塞爾公約談判和履約的熱點。

2.2 公約的管轄范圍

巴塞爾公約的管轄范圍包括危險廢物和其他廢物。危險廢物包括《巴塞爾公約》附件一中的45種廢物，以及締約國立法確定的危險廢物；其他廢物包括從住家收集的廢物和焚化住家廢物產生的殘余，以及塑料廢物[3]。

近年來，越來越多高關注的廢物被納入公約討論議題，主要包括以下幾類：一是從住家收集的廢物。2015年第十二次締約方大會通過了“通過巴塞爾公約為家庭廢物的無害環境管理制定創新的解決方案”的決議，強調應采取措施有效處理家庭廢物中含有的危險物品或物質。二是電子廢物。巴塞爾公約框架下建立了“計算設備行動伙伴關系”和“手機伙伴關系”兩個倡議，制訂了涉及收集、翻新、材料回收利用、公眾意識提高、越境轉移等方面的10項技術準則。三是塑料廢物。為應對全球廣泛面臨的海洋塑料垃圾和微塑料及其源頭塑料廢物問題，提高公約對塑料廢物管制的明確性，2018年挪威政府向巴塞爾公約秘書處遞交了“關于將‘B3010：固體塑料廢物’條目從《巴塞爾公約》附件九中刪除的申請”；2019年第十四次締約方大會通過了巴塞爾公約塑料廢物修正案，將不可回收和受污染的塑料廢物列入公約受控范圍，于2021年1月1日起生效[4]。四是含持久性有機污染物(POPs)的廢物。制訂了包括含非故意產生POPs、多氯聯苯、全氟辛烷磺酸等廢物在內的10項技術準則。五是納米廢物。2018年巴塞爾公約不限成員名額工作組開始關注含納米材料的廢物，2019年第十四次締約方大會對含納米材料的廢物再次展開討論，旨在獲取解決含納米材料廢物所涉環境風險問題的相關信息，包括與含納米材料廢物管理有關的案例研究和最佳做法，鼓勵締約方制定對含納米材料的廢物實行無害環境管理的戰略。

隨著全球對固體廢物治理的關注以及巴塞爾公約的發展，各類高關注度的固體廢物逐漸被納入其管轄范圍，巴塞爾公約有望逐步發展成涵蓋各類固體廢物的基準性國際法律文本。

3 我國履行巴塞爾公約的實踐

一是建立了完善的固體廢物污染防治法規體系，包括國家法律法規、部門規章、目錄、標準、政策、規劃及地方法規7個方面，涵蓋工業危險廢物、醫療廢物、電子廢物、再生資源、生活垃圾等廢物類別。我國簽署巴塞爾公約推動了國內《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》的出臺，全面規定了對工業固體廢物、生活垃圾、危險廢物以及廢物進口的要求，是我國固體廢物管理的重要基礎和主要依據。在危險廢物定義方面，我國危險廢物名錄(第一版)基本是以巴塞爾公約附件一為基礎編制而成的，并配套制定了《危險廢物鑒別標準》。在廢物進出口管理方面，我國根據公約賦予各締約方有權禁止危險廢物和其他廢物進口的權利，建立了固體廢物進口管理制度和《危險廢物出口核準管理辦法》。在廢物環境無害化管理方面，制定出臺了《危險廢物經營許可證管理辦法》《醫療廢物管理條例》《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》等系列法律法規及其配套的污染控制標準，上海市、天津市等全國十幾個省區市還頒布實施了危險廢物管理的地方條例。

二是大力推進危險廢物和其他廢物處置設施建設。2003年，國務院批準實施《全國危險廢物和醫療廢物處置設施建設規劃》。2004年，原國家環境保護總局、國家發展和改革委員會聯合發布《關于印發<全國危險廢物和醫療廢物處置設施建設規劃>的通知》，要求用三年時間，投資149.2億元建設綜合性危險廢物集中處置設施31座、醫療廢物集中處置設施300座，基本實現全國危險廢物和醫療廢物的安全處置。截至2019年，全國危險廢物(含醫療廢物)經營許可持證單位達到4066家，核準收集和利用處置經營規模為12896萬噸/年，其中利用規模8490萬噸/年，處置規模2580萬噸/年，收集規模1826萬噸/年。2020年2月，中共中央政治局召開會議，要求加快補齊醫療廢物、危險廢物收集處理設施方面的短板。2020年4月，國家發展和改革委員會會同國家衛生健康委員會、生態環境部印發了《醫療廢物集中處置設施能力建設實施方案》，就加快優化處置設施、健全收集轉運處置體系做出了具體部署和安排，督促各地加快項目建設，全面提升醫療廢物處置能力。

三是持續加強巴塞爾公約履約能力建設。早在1994年就成立了原國家環境保護局廢物進口登記管理中心，于2006年依托該中心成立了原國家環境保護總局固體廢物管理中心(2019年更名為生態環境部固體廢物與化學品管理技術中心)，作為國家固體廢物管理工作的技術支持單位，并在全國陸續建立了各省級固體廢物管理中心和市級固體廢物管理中心[5]。為加強危險廢物管理的能力建設，每年組織開展國家級、省級和市級環保部門(現生態環境部門)的危險廢物管理培訓。巴塞爾公約創新性地在全球建立了14個區域中心，由發展中國家主辦，目的是協助推動區域層面履約。我國主辦的巴塞爾公約亞太區域中心就是其中之一，持續開展區域履約能力建設，在公約締約方大會組織的兩次全球巴塞爾公約區域中心評估中均獲得第一名(滿分)，具有較高的國際影響力。此外，成立了中國環境保護產業協會固體廢物處理利用委員會、中國再生資源回收利用協會危險廢物專業委員會、中國環境科學學會固體廢物分會等多個組織，培育固體廢物處理相關概念股企業70多家。

4 結語與展望

面對全球廢物的持續增長及其帶來的嚴峻環境問題，廢物健全管理已成為國際社會的熱點議題和普遍共識。巴塞爾公約是落實聯合國《2030年可持續發展議程》的重要法制化國際平臺，可通過強化締約方對廢物的環境無害化管理，推動實現可持續的消費和生產模式，助力達成“到2030年，通過預防、減排、回收和再利用，大幅減少廢物的產生”的可持續發展目標。作為巴塞爾公約締約方，我國在完善廢物管理法規體系、推進廢物利用處置設施建設、提升廢物管理能力建設等方面開展了大量工作，取得了良好的履約成效。未來十年，我國可將健全廢物管理作為履約的重要內容，在新修訂實施的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》的引領下，在城市、省域以及重點區域三個層面開展“無廢城市”建設，總結凝練廢物源頭減量、資源化利用和無害化處置的管理經驗和模式，構建以環境風險管控和全生命周期考慮的化學品和廢物管理機制，推動實現城市的可持續發展，促進國家治理體系和治理能力現代化，為全球特別是發展中國家的廢物管理提供我國的智慧和方案。