我國(guó)國(guó)家資歷框架建設(shè)：內(nèi)涵、價(jià)值、難點(diǎn)及路徑

沈宇?陶紅

摘 要 建設(shè)國(guó)家資歷框架既是國(guó)際通行做法，也是我國(guó)建設(shè)現(xiàn)代國(guó)民教育體系的必然要求。構(gòu)建國(guó)家資歷框架在激活我國(guó)人才紅利、促進(jìn)公民終身學(xué)習(xí)體系構(gòu)建、實(shí)現(xiàn)教育標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際接軌等方面具有不可替代的作用。現(xiàn)階段，我國(guó)國(guó)家資歷框架建設(shè)面臨著諸多困難：管理機(jī)制不健全導(dǎo)致資歷水平認(rèn)定困難，制度保障不完善導(dǎo)致學(xué)習(xí)成果轉(zhuǎn)換困難，教育發(fā)展不平衡導(dǎo)致建立統(tǒng)一的國(guó)家資歷框架困難等。應(yīng)從加強(qiáng)組織建設(shè)、? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 健全管理及保障機(jī)制、促進(jìn)學(xué)習(xí)成果轉(zhuǎn)化、提高教育統(tǒng)籌層次、推動(dòng)教育均衡協(xié)調(diào)發(fā)展等方面加以完善。

關(guān)鍵詞 國(guó)家資歷框架;學(xué)習(xí)成果轉(zhuǎn)換;終身學(xué)習(xí);國(guó)民教育體系

中圖分類號(hào) G719.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1008-3219（2020）25-0006-06

國(guó)家資歷框架是公民教育學(xué)習(xí)成果的共同參照系，是建設(shè)現(xiàn)代國(guó)民教育體系的必要工具。在全球一體化的趨勢(shì)下，國(guó)際教育交流與合作日益頻繁，資歷互認(rèn)已成為不同國(guó)家和地區(qū)之間社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化深度交往的重要基礎(chǔ)。在國(guó)內(nèi)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，加快全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)形成，構(gòu)建學(xué)習(xí)型社會(huì)，促進(jìn)人才在全國(guó)范圍內(nèi)合理流動(dòng)都需要建立健全國(guó)家資歷框架。2016年頒布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《“十三五”規(guī)劃（2016-2020年）》）明確提出要“制定國(guó)家資歷框架，推進(jìn)非學(xué)歷教育學(xué)習(xí)成果、職業(yè)技能等級(jí)學(xué)分轉(zhuǎn)換互認(rèn)”。2019年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》）再次強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)資歷框架建設(shè)，探索實(shí)現(xiàn)學(xué)歷證書和職業(yè)技能等級(jí)證書互通銜接”。國(guó)家資歷框架建設(shè)已經(jīng)成為新時(shí)期我國(guó)發(fā)展社會(huì)主義教育事業(yè)的重要抓手。

一、國(guó)家資歷框架的內(nèi)涵釋解

顧名思義，資歷框架是一系列關(guān)于資歷的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)構(gòu)體系所構(gòu)成的總體框架。資歷指的是資格和經(jīng)歷，泛指從事某種工作或活動(dòng)所具備的條件、資格、能力等。人力資源市場(chǎng)領(lǐng)域的資歷除了反映資格和經(jīng)歷以外，還包含有學(xué)習(xí)成果認(rèn)定的含義。歐洲高等教育區(qū)（European Higher Education Area， EHEA）把資歷定義為：“一種學(xué)位、文憑或者其他相關(guān)權(quán)威部門頒發(fā)的某種證明文件，用以證明持有者擁有某些特定的學(xué)習(xí)結(jié)果，通常在成功完成某個(gè)高等教育的教育計(jì)劃后得到。”國(guó)家資歷通常特指學(xué)習(xí)者在國(guó)家授權(quán)的教育或者培訓(xùn)機(jī)構(gòu)中經(jīng)歷一個(gè)完整的學(xué)習(xí)周期后，經(jīng)正規(guī)程序考核評(píng)估證明已達(dá)到某種知識(shí)、技能和能力標(biāo)準(zhǔn)而被授予的學(xué)習(xí)成果認(rèn)定證書，是一種具有法律效力的資歷證明[1]。

我國(guó)國(guó)家資歷主要包括學(xué)歷證書、職業(yè)資格證書和職業(yè)技能等級(jí)證書等類別。國(guó)家資歷框架就是建立在國(guó)家資歷體系的基礎(chǔ)上，反映一國(guó)政府教育意志和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，以法定形式確立的由能力分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、層級(jí)階梯和類別結(jié)構(gòu)等要素所構(gòu)成的宏觀資歷系統(tǒng)[2]。在縱向上，國(guó)家資歷框架包含不同層級(jí)的資歷以及由這些資歷所形成的等級(jí)結(jié)構(gòu);在橫向上，國(guó)家資歷框架包含不同行業(yè)、不同領(lǐng)域以及不同類型的資歷。我國(guó)國(guó)家資歷框架的本質(zhì)是統(tǒng)籌融合學(xué)歷教育與非學(xué)歷教育、正規(guī)學(xué)習(xí)與非正規(guī)學(xué)習(xí)、成人教育與職業(yè)培訓(xùn)等多元教育與培訓(xùn)類型，實(shí)現(xiàn)各級(jí)各類教育與培訓(xùn)橫向貫通、縱向銜接，各種資歷可互比、可攜帶、可銜接的公民終身教育與學(xué)習(xí)體系。

理解我國(guó)國(guó)家資歷框架的內(nèi)涵，應(yīng)著重把握三個(gè)要點(diǎn)：一是以學(xué)習(xí)成果為本。國(guó)家資歷認(rèn)定考核的主要是學(xué)習(xí)者的專業(yè)知識(shí)水平和專業(yè)技能水平。在我國(guó)以往的國(guó)家資歷認(rèn)定考核工作中，一直存在著過(guò)于注重知識(shí)考核而輕視技能考核的弊端[3]。新時(shí)期，推進(jìn)國(guó)家資歷框架建設(shè)的重要目的之一就是讓資歷認(rèn)定回歸以學(xué)習(xí)成果為本位，要求綜合、全面考核學(xué)習(xí)者的專業(yè)知識(shí)水平和技能實(shí)操水平，提升人才評(píng)價(jià)的公正性、客觀性、全面性。二是促進(jìn)學(xué)習(xí)成果累積與轉(zhuǎn)換。在我國(guó)現(xiàn)行的教育體系中，不同教育與培訓(xùn)類型產(chǎn)生的教育成果、不同學(xué)習(xí)類型產(chǎn)生的學(xué)習(xí)成果之間可積累、可轉(zhuǎn)換的程度很低，學(xué)習(xí)者想要改變學(xué)習(xí)通道、職業(yè)成長(zhǎng)通道的難度極高。建立健全國(guó)家資歷框架的一項(xiàng)重要任務(wù)就是推動(dòng)公民學(xué)習(xí)成果的積累和轉(zhuǎn)換，讓不同類型的學(xué)習(xí)成果能夠互比互認(rèn)，破除不同教育和學(xué)習(xí)通道之間的壁壘，疏通人才成長(zhǎng)和流通的“梗阻”[4]。三是對(duì)先前學(xué)習(xí)經(jīng)歷的認(rèn)可。人才成長(zhǎng)是一個(gè)連續(xù)的過(guò)程，學(xué)習(xí)也應(yīng)當(dāng)遵循由易到難、循序漸進(jìn)的原則。我國(guó)以往的國(guó)民教育體系存在著不同教育和培訓(xùn)類型封閉化、內(nèi)卷化的問(wèn)題，不同類型的學(xué)習(xí)成果不能實(shí)現(xiàn)互認(rèn)、攜帶和轉(zhuǎn)換，就等于不認(rèn)可學(xué)習(xí)者先前的學(xué)習(xí)經(jīng)歷，不承認(rèn)學(xué)習(xí)的連續(xù)性，違背了人才培養(yǎng)和成長(zhǎng)的規(guī)律。建立健全國(guó)家資歷框架，就是要在法律、制度層面認(rèn)可學(xué)習(xí)者不同階段的學(xué)習(xí)經(jīng)歷，促進(jìn)人才的合理健康成長(zhǎng)。

二、構(gòu)建國(guó)家資歷框架的當(dāng)代價(jià)值

（一）有效激活和釋放人才紅利

21世紀(jì)是科技和知識(shí)主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的時(shí)代，國(guó)家之間的競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越集中于科技競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，歸根結(jié)底是人才的競(jìng)爭(zhēng)。2016年3月，中共中央印發(fā)《關(guān)于深化人才發(fā)展體制機(jī)制改革的意見(jiàn)》，就人才培養(yǎng)、評(píng)價(jià)、流動(dòng)、引進(jìn)、使用、分配、激勵(lì)等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)作出全局性的改革部署。在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“人才是實(shí)現(xiàn)民族振興、贏得國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)主動(dòng)的戰(zhàn)略資源。”

現(xiàn)階段，我國(guó)人才隊(duì)伍發(fā)展建設(shè)主要面臨人口紅利逐漸消失、人才結(jié)構(gòu)失衡兩大挑戰(zhàn)。數(shù)據(jù)顯示，自2011年以來(lái)，中國(guó)60歲以上人口不論是在數(shù)量上還是在人口增長(zhǎng)率上都呈現(xiàn)出逐年上升趨勢(shì)，老年人口占中國(guó)總?cè)丝诘谋戎匾苍谥鹉昙哟蟆?jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2019年1月發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2018年末，全國(guó)60歲及以上老年人口達(dá)2.49億，已占到總?cè)丝跀?shù)的17.9%。人口老齡化意味著創(chuàng)造價(jià)值的勞動(dòng)人口減少，社會(huì)撫養(yǎng)比提高，人口紅利消失。我國(guó)急需推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展由依靠“人口紅利”向依靠“人才紅利”轉(zhuǎn)變。人才結(jié)構(gòu)失衡是另一個(gè)制約我國(guó)人力資源建設(shè)的大問(wèn)題，國(guó)家發(fā)展改革委的數(shù)據(jù)顯示，截至2017年末，我國(guó)擁有一定職業(yè)資格等級(jí)的勞動(dòng)者為1.65億人，僅占全國(guó)就業(yè)人口總數(shù)的21.3%，而在該勞動(dòng)者群體中，高技能人才只有4791萬(wàn)人，僅占全國(guó)就業(yè)人口總數(shù)的6.2%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家水平。高技能人才短缺已經(jīng)成為我國(guó)面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。國(guó)家資歷框架以法定形式確立了不同類別、不同層級(jí)資歷的考核認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，不僅有利于人才評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化，還可以準(zhǔn)確反映人力資源市場(chǎng)對(duì)各級(jí)各類人才的規(guī)格需求，從而對(duì)全社會(huì)的教育和培訓(xùn)系統(tǒng)產(chǎn)生導(dǎo)向作用，促進(jìn)人才供給端與市場(chǎng)需求端的有效對(duì)接。不僅如此，在國(guó)家資歷框架下，學(xué)習(xí)者個(gè)人的學(xué)習(xí)成果可以實(shí)現(xiàn)累積、攜帶和轉(zhuǎn)換，這就為全社會(huì)破除學(xué)習(xí)壁壘和職業(yè)發(fā)展壁壘創(chuàng)造了條件，將有利于人才更好地適應(yīng)快速變化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和職業(yè)發(fā)展環(huán)境。由此可見(jiàn)，構(gòu)建國(guó)家資歷框架都將有利于我國(guó)在更大程度上激活和釋放人才紅利。

（二）架設(shè)公民終身學(xué)習(xí)體系橋梁

終身學(xué)習(xí)是從終身教育中引申出來(lái)的一個(gè)概念。在1965年聯(lián)合國(guó)教科文組織主持召開(kāi)的成人教育促進(jìn)國(guó)際會(huì)議上，時(shí)任聯(lián)合國(guó)教科文組織成人教育局局長(zhǎng)保羅·朗格朗正式提出“終身教育”的概念，并將其定義為“人的一生的教育與個(gè)人及社會(huì)生活全體的教育的總和”。終身教育概念契合了現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)人的能力素質(zhì)持續(xù)提升的要求，一經(jīng)提出便在全球范圍內(nèi)廣泛傳播，并成為國(guó)際社會(huì)的共識(shí)。許多國(guó)家在制定教育政策方針以及構(gòu)建教育框架體系時(shí)，都以促進(jìn)公民的終身教育為理念依據(jù)。所謂終身學(xué)習(xí)，是指在社會(huì)終身教育體系內(nèi)，公民為適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和滿足個(gè)體發(fā)展需要而進(jìn)行的持續(xù)一生的學(xué)習(xí)過(guò)程。

在我國(guó)傳統(tǒng)的教育體系中，由于不同教育類型、不同資歷類型之間缺乏互相轉(zhuǎn)換的通道，且同類資歷體系下不同教育和學(xué)習(xí)方式所獲得的成果地位也不平等，導(dǎo)致公民跨行業(yè)、跨領(lǐng)域、跨場(chǎng)景學(xué)習(xí)變得非常困難，即使公民有強(qiáng)烈的終身學(xué)習(xí)意識(shí)和需求，也往往因?yàn)榻逃Y源的割裂、人才評(píng)價(jià)的不合理而尋路無(wú)門。構(gòu)建國(guó)家資歷框架，實(shí)際上正是終身教育理念在國(guó)民教育體系中的一種外在表達(dá)。國(guó)家資歷框架將所有的教育資源、公民學(xué)習(xí)成果整合進(jìn)一個(gè)宏大的教育系統(tǒng)中，在該系統(tǒng)內(nèi)部，學(xué)歷教育與非學(xué)歷教育、正式學(xué)習(xí)與非正式學(xué)習(xí)擁有完全平等的地位，不論通過(guò)何種渠道、何種形式取得的學(xué)習(xí)成果，都將被置于統(tǒng)一、規(guī)范的考核評(píng)價(jià)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)之下[5]。在此情境下，學(xué)習(xí)者可以根據(jù)職業(yè)環(huán)境變化和個(gè)人發(fā)展需要自主選擇學(xué)習(xí)渠道、場(chǎng)所和方式，還可以自由選擇學(xué)習(xí)內(nèi)容、自主決定學(xué)習(xí)時(shí)間、自由選擇資歷考核評(píng)價(jià)的種類和級(jí)別，公民所能享受到的教育資源更加豐富，學(xué)習(xí)條件和環(huán)境更為寬松，這都將有利于公民終身學(xué)習(xí)體系的構(gòu)建。

（三）實(shí)現(xiàn)教育標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際接軌

資歷框架是一種國(guó)際社會(huì)普遍采用的教育體系建設(shè)工具。西方國(guó)家的教育發(fā)展歷程表明，構(gòu)建全國(guó)性資歷框架有利于提高教育資源利用效率，有助于提升教育體系的靈活程度，能夠?yàn)閷W(xué)習(xí)者創(chuàng)造更好的社會(huì)氛圍。當(dāng)今世界范圍內(nèi)已經(jīng)建成以及正在建設(shè)資歷框架的國(guó)家和地區(qū)超過(guò)150個(gè)[6]，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家中除了美國(guó)以外，其他國(guó)家都擁有完善的國(guó)家資歷框架體系，南非、印度等發(fā)展中國(guó)家也都建立了國(guó)家資歷框架，歐盟、東盟十國(guó)等區(qū)域性國(guó)家聯(lián)合體建立了跨國(guó)性質(zhì)的區(qū)域資歷框架體系。在全球一體化進(jìn)程加快，世界各個(gè)國(guó)家和地區(qū)之間政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各領(lǐng)域交流合作日益密切的背景下，資歷框架建設(shè)不僅成為全球通行的教育發(fā)展方式，還成為國(guó)際社會(huì)促進(jìn)科研合作和人才流動(dòng)的重要制度基礎(chǔ)。2016年，為促進(jìn)全世界高等教育資歷認(rèn)可的規(guī)范化，聯(lián)合國(guó)教科文組織發(fā)起并起草了《承認(rèn)高等教育資歷全球公約》，并于2017年2月初步完成對(duì)公約全部條款的討論和磋商。可以預(yù)見(jiàn)，未來(lái)其他教育和培訓(xùn)領(lǐng)域的區(qū)域性甚至全球性資歷互認(rèn)公約有望達(dá)成。

我國(guó)已經(jīng)深度融入到世界經(jīng)濟(jì)格局之中，面向世界的“一帶一路”建設(shè)工程正在全面推進(jìn)，進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放的各項(xiàng)措施不斷出臺(tái)，我國(guó)不僅需要大量引進(jìn)國(guó)外高端人才，也要鼓勵(lì)我國(guó)人才走出國(guó)門，參與國(guó)際事務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)，服務(wù)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的宏大戰(zhàn)略。推進(jìn)具有中國(guó)特色的國(guó)家資歷框架建設(shè)，既是實(shí)現(xiàn)我國(guó)教育標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際接軌，提升人才培養(yǎng)國(guó)際化水平的重要支撐點(diǎn)，也是維護(hù)中國(guó)教育國(guó)際地位和國(guó)際教育話語(yǔ)權(quán)，深入?yún)⑴c全球教育治理的制度基礎(chǔ)。

三、當(dāng)前我國(guó)國(guó)家資歷框架建設(shè)的難點(diǎn)

（一）管理機(jī)制不健全，資歷水平認(rèn)定困難

國(guó)家資歷框架是20世紀(jì)80年代在歐美等地區(qū)的發(fā)達(dá)國(guó)家率先實(shí)施的一種國(guó)民教育質(zhì)量提升戰(zhàn)略。我國(guó)國(guó)家資歷框架建設(shè)起步較晚，國(guó)家級(jí)政策文件首次提及“國(guó)家資歷框架”這一概念是在2016年頒布的《“十三五”規(guī)劃（2016-2020年）》之中，該文件提出要“制定國(guó)家資歷框架，推進(jìn)非學(xué)歷教育學(xué)習(xí)成果、職業(yè)技能等級(jí)學(xué)分轉(zhuǎn)換互認(rèn)”。盡管我國(guó)對(duì)國(guó)家資歷框架建設(shè)的重視程度不斷提高，相關(guān)研究和試點(diǎn)工作也漸次開(kāi)展，但是總體上來(lái)講，國(guó)家資歷框架建設(shè)還處于探索和起步階段，管理機(jī)制尚未理順，各級(jí)各類資歷的互比和轉(zhuǎn)換都存在一定困難。

第一，在管理體制上，政出多門，職能重疊。在我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)民教育體系下，證書是主要的資歷類型，其主要由學(xué)歷證書和職業(yè)資格證書構(gòu)成。學(xué)歷證書的主管機(jī)構(gòu)是各級(jí)教育行政部門，職業(yè)資格證書的主管機(jī)構(gòu)是各級(jí)人社部門。在過(guò)去普通教育與職業(yè)教育兩線并行的國(guó)民教育體制下，教育行政部門與人社部門各司其職、各負(fù)其責(zé)，基本不存在職能重疊和交叉情況。然而，國(guó)家資歷框架建設(shè)工作開(kāi)啟以后，普通教育、職業(yè)教育與職業(yè)培訓(xùn)都被納入統(tǒng)一的教育管理體系中，學(xué)歷證書與職業(yè)資格證書的互認(rèn)、轉(zhuǎn)換被提上議事日程，教育部門與人社部門之間管理職能交叉重疊的問(wèn)題便暴露出來(lái)，加上兩類部門之間沒(méi)有建立有效的信息交換渠道和共享機(jī)制，導(dǎo)致學(xué)歷證書與職業(yè)資格證書在互認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)、轉(zhuǎn)換流程等方面出現(xiàn)政出多門、多頭管理的情況，不利于國(guó)家資歷框架建設(shè)的推進(jìn)。

第二，在管理組織上，缺乏強(qiáng)有力的權(quán)威管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。我國(guó)是一個(gè)地域廣大且區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展極不平衡的國(guó)家，不同區(qū)域、各級(jí)各類教育的發(fā)展程度不均衡、發(fā)展?fàn)顩r千差萬(wàn)別。建設(shè)全國(guó)性的國(guó)家資歷框架，需要通盤考慮全國(guó)范圍內(nèi)的民情社情、學(xué)情以及教情，并在統(tǒng)籌推進(jìn)的同時(shí)制定差別化的實(shí)施措施。這就需要一個(gè)強(qiáng)有力的專門機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)多方力量，共同研究制訂國(guó)家資歷框架建設(shè)的基本思路、總體方案、實(shí)施藍(lán)圖、技術(shù)路線等頂層設(shè)計(jì)，調(diào)動(dòng)各類社會(huì)主體協(xié)同推進(jìn)國(guó)家資歷框架建設(shè)。但到目前為止，我國(guó)尚未組建這樣的管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致相關(guān)工作推進(jìn)緩慢。

（二）制度保障不完善，學(xué)習(xí)成果轉(zhuǎn)換困難

國(guó)家資歷框架作為一種覆蓋全教育領(lǐng)域的綜合性資格以及標(biāo)準(zhǔn)體系，其功能的實(shí)現(xiàn)有賴于各教育領(lǐng)域制度、標(biāo)準(zhǔn)的完善和對(duì)接[7]。然而，從目前各教育領(lǐng)域建設(shè)發(fā)展的情況來(lái)看，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)難以滿足全面推行國(guó)家資歷框架的要求。

首先，我國(guó)尚未建立統(tǒng)一的學(xué)習(xí)成果認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。學(xué)習(xí)成果可比、可轉(zhuǎn)換的前提是不同教育類型之間擁有統(tǒng)一、權(quán)威的學(xué)習(xí)成果認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。但現(xiàn)階段在我國(guó)各教育類型中，只有學(xué)歷教育與職業(yè)學(xué)校教育實(shí)行了普遍的學(xué)分制，而社會(huì)性職業(yè)技能培訓(xùn)、函授、成人脫產(chǎn)學(xué)習(xí)、網(wǎng)絡(luò)教育等眾多教育類型并未建立起完善的學(xué)分制，都是教育機(jī)構(gòu)自行建立的考核評(píng)估體系，這些非正規(guī)教育的教育質(zhì)量良莠不齊，學(xué)習(xí)成果證明的社會(huì)認(rèn)可度低，缺乏與正規(guī)教育進(jìn)行學(xué)分溝通和銜接的基礎(chǔ)，國(guó)家資歷框架要覆蓋眾多形式的非正規(guī)教育和非正規(guī)學(xué)習(xí)類型，任重而道遠(yuǎn)。

其次，我國(guó)尚未建立統(tǒng)一的質(zhì)量保障標(biāo)準(zhǔn)。近年來(lái)，我國(guó)民辦教育發(fā)展迅速，各類民辦教育機(jī)構(gòu)、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)遍地開(kāi)花。民辦教育準(zhǔn)入門檻不高，又缺乏統(tǒng)一的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證體系，導(dǎo)致民辦教育和培訓(xùn)市場(chǎng)魚龍混雜，甚至有不少虛假培訓(xùn)機(jī)構(gòu)混跡其中，假冒正規(guī)教育機(jī)構(gòu)或者培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)放資歷證書，不僅損害了學(xué)習(xí)者的合法權(quán)益，也擾亂了國(guó)家資歷認(rèn)證的正常秩序。建設(shè)國(guó)家資歷框架，建立統(tǒng)一的質(zhì)量保障標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)各類資歷的質(zhì)量和社會(huì)聲譽(yù)迫在眉睫。

最后，國(guó)內(nèi)缺乏覆蓋多元學(xué)習(xí)方式的學(xué)習(xí)成果認(rèn)定細(xì)則。非正規(guī)學(xué)習(xí)和非正規(guī)教育是公民實(shí)現(xiàn)終身學(xué)習(xí)的主要方式，相較于體制內(nèi)的正規(guī)教育而言，企業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)培訓(xùn)、社區(qū)教育、自主學(xué)習(xí)等非正規(guī)學(xué)習(xí)和教育形式的針對(duì)性更強(qiáng)，受眾更為廣泛，學(xué)習(xí)方式更便捷靈活，對(duì)學(xué)習(xí)者能力提升也更為有效，是我國(guó)應(yīng)該大力發(fā)展的教育類型。但從目前來(lái)看，非正規(guī)學(xué)習(xí)和非正規(guī)教育尚未建立科學(xué)、完善的管理制度，缺乏學(xué)習(xí)成果認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)和細(xì)則，導(dǎo)致該類學(xué)習(xí)成果無(wú)法得到社會(huì)的廣泛認(rèn)可，學(xué)習(xí)成果難以實(shí)現(xiàn)可比和轉(zhuǎn)換。

（三）教育發(fā)展不平衡，建立統(tǒng)一的國(guó)家資歷框架困難

建立全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)家資歷框架，各教育類型均衡發(fā)展是必要條件。倘若不同教育類型、不同區(qū)域教育的發(fā)展程度相差過(guò)大，那么就無(wú)法保證全體公民學(xué)習(xí)成果的質(zhì)量始終處于同一水平線上，就會(huì)導(dǎo)致同一級(jí)別資歷證書的含金量被稀釋，進(jìn)而威脅到國(guó)家資歷框架的權(quán)威性。但就現(xiàn)階段全國(guó)的教育發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，教育發(fā)展不平衡是一個(gè)普遍現(xiàn)象，不僅不同教育類型之間的發(fā)展程度不平衡，區(qū)域之間的教育發(fā)展也不平衡，這已經(jīng)成為國(guó)家資歷框架建設(shè)的一大障礙。

在不同教育類型之間，普通教育與職業(yè)教育、正規(guī)教育與非正規(guī)教育發(fā)展的不平衡并存。在很長(zhǎng)一段時(shí)期里，我國(guó)發(fā)展社會(huì)主義教育事業(yè)的側(cè)重點(diǎn)明顯偏向普通教育與正規(guī)教育。無(wú)論是在國(guó)家的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入上，還是社會(huì)的重視和認(rèn)可程度上，普通教育都要優(yōu)于職業(yè)教育，正規(guī)教育也都要優(yōu)于非正規(guī)教育，這導(dǎo)致全社會(huì)的教育資源都向普通教育和正規(guī)教育傾斜。教育資源缺乏使得職業(yè)教育的質(zhì)量不如普通教育，非正規(guī)教育的質(zhì)量又不如正規(guī)教育，由此造成不同類型教育受眾的學(xué)習(xí)成果質(zhì)量參差不齊。在這樣的狀況下，要求不同教育類型產(chǎn)出的學(xué)習(xí)成果可互比和轉(zhuǎn)換，對(duì)于取得優(yōu)質(zhì)學(xué)習(xí)成果的公民是非常不公平的，也是不科學(xué)的。

在不同區(qū)域之間，城鄉(xiāng)教育、東西部地區(qū)教育發(fā)展不均衡并存。眾所周知，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)具有典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征，城鎮(zhèn)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度明顯高于農(nóng)村，由此造成城鎮(zhèn)的科教文衛(wèi)事業(yè)比農(nóng)村發(fā)展得更好。由于地理區(qū)位的差異，我國(guó)東南沿海地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度總體上高于中西部地區(qū)，在教育發(fā)展程度上也是如此。同樣是接受普通教育、職業(yè)教育以及各類非正規(guī)教育，東部沿海地區(qū)居民所能享受到的優(yōu)質(zhì)教育資源明顯多于中西部地區(qū)居民，城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民之間也同樣如此。這種狀況造成的結(jié)果是，不同地區(qū)生活和工作的居民接受同類型、同水平的教育時(shí)，最終產(chǎn)出的學(xué)習(xí)成果質(zhì)量也會(huì)有明顯差異。在我國(guó)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡客觀存在且短時(shí)間內(nèi)難以顯著改觀的情況下，如何設(shè)計(jì)出既能滿足全國(guó)各級(jí)各類資歷統(tǒng)一化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)要求，又能獲得全社會(huì)廣泛認(rèn)可的國(guó)家資歷框架制度，將成為現(xiàn)在以及未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)推進(jìn)國(guó)家資歷框架建設(shè)的一大挑戰(zhàn)。

四、新時(shí)期加快構(gòu)建國(guó)家資歷框架的路徑

（一）加強(qiáng)組織建設(shè)，健全管理及保障機(jī)制

國(guó)家資歷框架是一個(gè)綜合性、全局性的教育質(zhì)量提升工程，要在社情民情復(fù)雜多樣的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體系中建立統(tǒng)一、權(quán)威的國(guó)家資歷框架，應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，健全管理及保障機(jī)制，打牢國(guó)家資歷框架建設(shè)落實(shí)的宏觀基礎(chǔ)。

第一，組建統(tǒng)籌管理國(guó)家資歷框架建設(shè)各項(xiàng)工作的專門機(jī)構(gòu)。當(dāng)前我國(guó)國(guó)家資歷框架建設(shè)正處于起步和探索階段，總體上看，國(guó)內(nèi)不同教育類型之間的聯(lián)系較為薄弱，發(fā)展程度也不均衡，缺乏全面推行國(guó)家資歷框架的條件。對(duì)此，國(guó)務(wù)院應(yīng)牽頭組建國(guó)家資歷框架委員會(huì)，解決教育行政部門與人社部門管理職能重疊的問(wèn)題。國(guó)家資歷框架委員會(huì)應(yīng)由教育部、人社部、高職院校專家學(xué)者、行業(yè)企業(yè)代表等共同組成，以充分體現(xiàn)國(guó)家資歷框架利益相關(guān)主體的意愿和訴求，為國(guó)家資歷框架建設(shè)的科學(xué)性、可行性奠定基礎(chǔ)。在職能設(shè)計(jì)上，國(guó)家資歷框架委員會(huì)應(yīng)全面負(fù)責(zé)全國(guó)資歷框架的頂層設(shè)計(jì)、制度建設(shè)、協(xié)調(diào)指導(dǎo)等宏觀管理事務(wù)。國(guó)家資歷框架委員會(huì)隸屬于國(guó)務(wù)院，但權(quán)限應(yīng)略高于教育部和人社部，便于國(guó)家資歷框架委員會(huì)在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)籌規(guī)劃并管理監(jiān)督教育部和人社部的資歷框架建設(shè)工作，并取得兩部門的配合。國(guó)家資歷框架委員會(huì)并不是一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)，而應(yīng)是一個(gè)臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，在全國(guó)資歷框架建設(shè)各項(xiàng)工作走上正軌以后，則可以擇機(jī)撤銷。

第二，創(chuàng)新教育管理體制機(jī)制。基于國(guó)家資歷框架委員會(huì)的建立將在一定程度上重構(gòu)中央職業(yè)教育管理部門的職責(zé)劃分格局，因此應(yīng)及時(shí)創(chuàng)新教育管理體制機(jī)制，以適應(yīng)新時(shí)期國(guó)家資歷框架建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求。一方面，應(yīng)重新梳理全國(guó)教育管理的各項(xiàng)職責(zé)，按照有利于國(guó)家資歷框架建設(shè)推進(jìn)的原則重新劃分教育行政部門與人社部門的管轄范圍、權(quán)責(zé)及分工，同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)各級(jí)教育行政部門與人社部門之間的信息溝通和共享機(jī)制建設(shè)，提高教育管理效能;另一方面，各級(jí)政府應(yīng)積極探索“校政行企”多元主體共同參與、協(xié)同推進(jìn)的國(guó)家資歷框架建設(shè)運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)各利益相關(guān)主體的溝通與協(xié)作，確保學(xué)習(xí)者取得的各種學(xué)習(xí)成果經(jīng)認(rèn)證以后能夠真正實(shí)現(xiàn)可比和轉(zhuǎn)換。

（二）加強(qiáng)制度建設(shè)，促進(jìn)學(xué)習(xí)成果轉(zhuǎn)化

國(guó)家資歷框架覆蓋領(lǐng)域極大，牽涉面極廣，建設(shè)國(guó)家資歷框架不僅需要完善現(xiàn)有的教育制度體系，還需要建立健全相關(guān)配套制度。面對(duì)當(dāng)前我國(guó)資歷認(rèn)證和轉(zhuǎn)換制度保障不完善、學(xué)習(xí)成果轉(zhuǎn)換困難的現(xiàn)狀，需要著力加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和制度建設(shè)，促進(jìn)公民學(xué)習(xí)成果的認(rèn)定和轉(zhuǎn)換。

第一，要加快推進(jìn)覆蓋全教育領(lǐng)域的國(guó)家“學(xué)分銀行”建設(shè)。“學(xué)分銀行”是歐美國(guó)家普遍采用的公民學(xué)習(xí)成果認(rèn)定制度。《實(shí)施方案》明確提出“從2019年開(kāi)始，要探索建立職業(yè)教育個(gè)人學(xué)習(xí)賬號(hào)，實(shí)現(xiàn)學(xué)習(xí)成果可追溯、可查詢、可轉(zhuǎn)換”。“學(xué)分銀行”建設(shè)既要借鑒國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)，也要立足我國(guó)國(guó)情。首先，要加強(qiáng)理論研究和頂層設(shè)計(jì)工作，厘清制度架構(gòu)、運(yùn)行工具與方法，推動(dòng)“學(xué)分銀行”盡快落地;其次，要加快推進(jìn)相關(guān)基礎(chǔ)制度建設(shè)，如聯(lián)盟組建、信息平臺(tái)開(kāi)發(fā)和認(rèn)證服務(wù)體系建設(shè);最后，要逐步啟動(dòng)“學(xué)分銀行”試點(diǎn)工作，探索建立個(gè)人賬號(hào)，制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，積極開(kāi)展各類學(xué)習(xí)成果認(rèn)定、積累和轉(zhuǎn)換。

第二，要加強(qiáng)覆蓋全教育領(lǐng)域的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。國(guó)家資歷框架建設(shè)開(kāi)展較早的澳大利亞和新西蘭都將資歷標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)作為國(guó)家資歷框架建設(shè)的第一步，澳大利亞分別建立了針對(duì)高等教育的《提供者注冊(cè)標(biāo)準(zhǔn)》《課程認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和資歷標(biāo)準(zhǔn)》。新西蘭也通過(guò)建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的形式，實(shí)現(xiàn)了對(duì)各級(jí)各類教育機(jī)構(gòu)的全方位監(jiān)管[8]。我國(guó)也要重視質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。教育部、人社部應(yīng)乘國(guó)家資歷框架建設(shè)即將全面啟動(dòng)的時(shí)機(jī)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式和崗位職業(yè)內(nèi)涵的變化，對(duì)我國(guó)各行各業(yè)的現(xiàn)行職業(yè)資格標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行一次全面、系統(tǒng)的梳理和修訂，淘汰過(guò)時(shí)標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化已有標(biāo)準(zhǔn)，增設(shè)新興職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

第三，建立健全資歷銜接轉(zhuǎn)換管理辦法。實(shí)現(xiàn)不同資歷之間的無(wú)縫銜接和無(wú)障礙轉(zhuǎn)換是國(guó)家資歷框架建設(shè)的重要目標(biāo)[9]。2019年，國(guó)家開(kāi)啟了職業(yè)教育“1+X”證書制度試點(diǎn)工作，為不同資歷之間的銜接和轉(zhuǎn)換開(kāi)創(chuàng)了良好局面。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，大膽創(chuàng)新，探索建立既符合市場(chǎng)需求，又能滿足公民個(gè)人發(fā)展需要的資歷銜接轉(zhuǎn)換管理辦法，結(jié)合國(guó)家“學(xué)分銀行”制度，讓各種類型、各種渠道的公民教育和學(xué)習(xí)成果都能得到統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)的考核評(píng)估和權(quán)威認(rèn)定。

（三）提高教育統(tǒng)籌層次，推動(dòng)教育均衡協(xié)調(diào)發(fā)展

教育均衡協(xié)調(diào)發(fā)展是國(guó)家資歷框架建設(shè)的重要基礎(chǔ)，教育發(fā)展不均衡不僅制約公民學(xué)習(xí)成果的良性轉(zhuǎn)換，還會(huì)導(dǎo)致國(guó)家資歷框架因失去支撐而難以落地。在我國(guó)區(qū)域教育發(fā)展、不同類型教育發(fā)展不均衡的現(xiàn)實(shí)條件下，國(guó)家應(yīng)當(dāng)提高教育統(tǒng)籌層次，調(diào)整教育資源投入結(jié)構(gòu)，推動(dòng)全國(guó)教育均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

第一，要調(diào)整財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入側(cè)重點(diǎn)，引導(dǎo)社會(huì)教育資源向弱勢(shì)教育類型和教育欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜。國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入的刻意傾斜是過(guò)去我國(guó)教育發(fā)展不均衡的重要原因，在國(guó)家資歷框架建設(shè)啟動(dòng)實(shí)施的當(dāng)下，從國(guó)家到地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)整財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入的側(cè)重點(diǎn)。一是各級(jí)財(cái)政應(yīng)加大對(duì)中西部地區(qū)教育以及“老少邊窮”地區(qū)教育的投入力度，充實(shí)廣大教育欠發(fā)達(dá)地區(qū)各級(jí)各類教育辦學(xué)的物質(zhì)基礎(chǔ)，縮小區(qū)域教育差距。二是要引導(dǎo)社會(huì)教育資源更多向弱勢(shì)教育類型流動(dòng)，如網(wǎng)絡(luò)教育、函授教育、職業(yè)培訓(xùn)、繼續(xù)教育等，提高各種非正規(guī)教育的教學(xué)質(zhì)量，為國(guó)家資歷框架在全國(guó)的推行創(chuàng)造更好的社會(huì)條件。

第二，要提高教育統(tǒng)籌層次，推動(dòng)教育發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)教育欠發(fā)達(dá)地區(qū)教育幫扶的長(zhǎng)期化、制度化。促進(jìn)區(qū)域教育協(xié)調(diào)發(fā)展是國(guó)家一貫堅(jiān)持的教育政策導(dǎo)向，在黨中央、國(guó)務(wù)院的高度重視和大力推動(dòng)下，我國(guó)東部沿海省市的很多優(yōu)質(zhì)院校都與中西部地區(qū)院校結(jié)成幫扶對(duì)子，展開(kāi)了一對(duì)一的精準(zhǔn)幫扶，取得了不錯(cuò)的成效。但總體來(lái)看，不同省市之間的教育幫扶仍停留在學(xué)校層面，沒(méi)有被納入?yún)^(qū)域發(fā)展規(guī)劃，更沒(méi)有上升為區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。在國(guó)家資歷框架建設(shè)啟動(dòng)實(shí)施的背景下，有必要提高全國(guó)教育事業(yè)建設(shè)發(fā)展的統(tǒng)籌層次，建立教育發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)教育欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)施教育幫扶的長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)校際聯(lián)合辦學(xué)、師資流動(dòng)和教育資源共建共享，實(shí)現(xiàn)區(qū)域教育的協(xié)調(diào)發(fā)展、一體化發(fā)展。

第三，加大對(duì)非正規(guī)教育、非正規(guī)學(xué)習(xí)的宣傳和支持力度。對(duì)大多數(shù)勞動(dòng)者而言，脫產(chǎn)學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)是很少的，在不影響正常工作和生活的前提下接受非正規(guī)教育、進(jìn)行非正規(guī)學(xué)習(xí)才是公民實(shí)現(xiàn)終身學(xué)習(xí)的主要方式。要建立適合我國(guó)國(guó)情社情的國(guó)家資歷框架，就需要從廣大勞動(dòng)者的實(shí)際情況出發(fā)，大力發(fā)展非正規(guī)教育和非正規(guī)學(xué)習(xí)。國(guó)家要加大宣傳力度，讓全社會(huì)都認(rèn)識(shí)到非正規(guī)教育、非正規(guī)學(xué)習(xí)同樣是國(guó)民教育體系的重要組成部分，其教育和學(xué)習(xí)成果同樣會(huì)得到權(quán)威性認(rèn)可。同時(shí)，國(guó)家還要加大支持力度，鼓勵(lì)各地建設(shè)更多公益性、便民性教育和學(xué)習(xí)基礎(chǔ)設(shè)施，方便公民自主學(xué)習(xí);鼓勵(lì)各類社會(huì)主體舉辦非正規(guī)教育和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，豐富全社會(huì)的非正規(guī)教育資源。

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The Connotation， Contemporary Value， Difficulties and Paths of? National Qualification Framework Construction

in China

Shen Yu， Tao Hong

Abstract? Building a national qualification framework is not only a common international practice， but also an inevitable requirement for China to build a modern education system. Establishing a national qualification framework has irreplaceable role and value in activating Chinas talent bonus， promoting the construction of civic lifelong learning systems， and achieving educational standards in line with international standards. At the current stage， Chinas national qualification framework is still facing many difficulties： inadequate management mechanisms lead to difficulties in determining qualifications， inadequate institutional guarantees lead to difficulties in the transformation of learning outcomes， and imbalanced educational development leads to difficulties in establishing a unified national qualifications framework. In order to construct the national qualification framework， it should improve the organization construction， improve the management and guarantee mechanism， promote the transformation of learning results， improve the overall level of education， and promote balanced and coordinated development of education.

Key words? national qualification framework; learning outcome transformation; lifelong learning; national education system

Author? ?Shen Yu， research associate of Guangdong Lingnan Institute of Technology （Guangzhou 510663） ; Tao Hong， professor of Guangdong Normal University of Technology