韓國“新北方政策”與中國“冰上絲綢之路”倡議合作方案對比*

郭培清 宋 晗

(1.中國海洋大學 國際事務與公共管理學院， 山東 青島 266100； 2.中國海洋大學 法學院，山東 青島 266100)

中韓兩國都是積極參與北極事務的亞洲國家。2017年韓國文在寅政府提出“新北方政策”，其中涉及北極開發規劃。在北極開發利用上，中國也提出了“冰上絲綢之路”倡議。同為重要的北極利益攸關方，“新北方政策”與“冰上絲綢之路”是否存在合作基礎？“新北方政策”與“冰上絲綢之路”的競合關系如何？“新北方政策”與“冰上絲綢之路”倡議可以怎樣合作？本文初做探討。

一、韓國“新北方政策”與中國“冰上絲綢之路”倡議的合作基礎

2017年9月, 韓國總統文在寅在俄羅斯符拉迪沃斯托克召開的“第三屆東方經濟論壇”上發表主旨演講，向與會嘉賓介紹韓國的“新北方政策”。“新北方政策”是韓國新時期的戰略構想，其政策目標是發展韓國與北方國家關系，營造改善半島關系的良好氛圍，最終在促進東亞區域經濟共同發展的過程中實現自身的發展，其中“北極開發”也被包含在內，成為“新北方政策”的重要內容之一。2017年6月20日，中國國家發展和改革委員會與國家海洋局聯合發布《“一帶一路”建設海上合作設想》，指出中國將“積極推動共建經北冰洋連接歐洲的藍色經濟通道”，正式確立了“冰上絲綢之路”倡議的官方地位，將“北極”納入“一帶一路”戰略視野。韓國“新北方政策”與中國“冰上絲綢之路”倡議具有共通之處,構成二者合作的基礎。

(一)政策定位：二者都包含重要的“北向”發展戰略

“新北方政策”在文在寅政府中的政策定位，可追溯到2017年6月出臺的《百大國政課題—文在寅政府的五年計劃》，[1]該計劃是文在寅政府的施政哲學和綱領。“百大國政課題”制定了韓國國家政策愿景的五項目標，這五項目標是“一個人民的政府；一個追求共同繁榮的經濟；一個對每個人負責的國家；促進各地區均衡發展；建設和平繁榮的朝鮮半島”，其中在“建設和平繁榮的朝鮮半島”目標下，文在寅政府提出“韓半島新經濟地圖”構想和“東北亞責任共同體”戰略，而“新北方政策”是“東北亞責任共同體”戰略下的外交項目，其主要內容是促進韓國與其北部國家如俄羅斯、中國、蒙古以及中亞國家關系的發展。

“韓半島新經濟地圖”是韓國的半島經濟發展規劃，是“新北方政策”的內在驅動力。“韓半島新經濟地圖”的主要目標是重啟和促進朝韓之間經濟合作，建設韓朝間統一市場，并把其與包括中國、俄羅斯在內的北方經濟聯系起來。“韓半島新經濟地圖”規劃了三條經濟帶：一是環西海(即黃海，韓國稱西海)圈經濟紐帶：從木浦-首爾-仁川-開城-平壤-新義州，連接到中國環渤海經濟圈，其主要功能為產業與物流方面；二是環東海(即日本海，韓國稱東海)圈經濟紐帶：從釜山-江陵-元山-羅先，連接到俄羅斯遠東地區與中國長吉圖開發開放先導區，其主要功能為能源與資源方面；三是沿朝韓邊界的非軍事區(DMZ)一線的半島中央經濟帶，本地區的主要功能為環境、旅游、生態。[2]在“韓半島新經濟地圖”中，中國、俄羅斯是韓國最重要的經濟合作對象。在環西海圈經濟帶上，中韓正積極對接。2018年《遼寧“一帶一路”綜合試驗區建設總體方案》已提出建立以丹東為門戶，連接朝鮮半島腹地，直達南部港口的丹東-平壤-首爾-釜山鐵路、公路及信息互聯互通網絡。[3]

“新北方政策”是文在寅政府服務于“韓半島新經濟地圖”向北發展的外交戰略，是對韓國歷屆政府“北方政策”的繼承，受到韓國政府的高度重視，由總統直屬的“北方經濟合作委員會”主導實施。為推動“新北方政策”落實，韓國制定了“九橋戰略”。(見表1)

表1 九橋戰略

通過“九橋戰略”的實施，韓國希望深化與朝鮮、中國、俄羅斯、蒙古、中亞等國家在上表所示的九大領域的合作，促進半島經濟聯通并“向北”擴展韓國經濟的影響力。

與“新北方政策”一致，“冰上絲綢之路”倡議也是中國的重要“北向”發展戰略。“冰上絲綢之路”倡議的現實依據是北極航道在氣候變暖背景下的商業可行性。北極航道包括穿過加拿大北極群島的西北航道和穿過歐亞大陸北冰洋近海的東北航道。[4](P46)其中，東北航道的經濟價值最為顯著，其使用將大大縮短從亞洲到歐洲的航運時間。2017年中國政府發布《“一帶一路”建設海上合作設想》，指出中國將“積極推動共建經北冰洋連接歐洲的藍色經濟通道 ”。[5]該文件表明“冰上絲綢之路”以“東北航道”為載體，是“一帶一路”三大海上通道中的“北向”通道，與穿越亞歐大陸腹地的“絲綢之路經濟帶”和環繞亞歐大陸南部海洋地帶的“21世紀海上絲綢之路”并駕齊驅。

“新北方政策”與“冰上絲綢之路”都“北向”發展，雙方可實現互補與合力。服務于“韓半島新經濟地圖”，“新北方政策”的目標是促進韓國經濟北出朝鮮半島與北部國家的連通，包括陸路聯通和經北極航道的海路聯通。作為“一帶一路”的一部分，“冰上絲綢之路”以北極東北航道為依托，以與沿線國家的政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通和民心相通為目標。“新北方政策”與“冰上絲綢之路”倡議在推動歐亞大陸北部經濟融合發展方面客觀上存在戰略重合。

(二)政策內容：二者都有“北極開發”的共同訴求

作為高度依賴對外貿易和海外資源的國家，北極對韓國也有重要的政治經濟意義。北極航道的投入使用將大大縮短韓國與其重要的貿易伙伴歐洲之間的距離，帶來韓國部分沿海城市成為未來北極新航道轉運樞紐的機遇，北極航道所需的破冰船也將振興韓國造船業進而帶動韓國經濟增長。北極資源能源的開發可以使韓國資源能源進口渠道多元化，增強韓國經濟安全。因而韓國非常重視北極地區的發展，并積極參與其中。2013年成為北極理事會觀察員國后，樸槿惠政府接連出臺《北極綜合政策推進計劃(The Korean Arctic Master Plan)》《北極政策行動計劃(Arctic Policy Action Plan)》指導國內的北極參與活動。在《北極政策行動計劃》中，韓國認為參與俄羅斯遠東港口開發對推動北極航道商業化發展也十分重要。[6]文在寅政府同樣將“北極”納入“新北方政策”。“新北方政策”中涉及在北極地區的發展部署有四點：積極開辟北極航道，挖掘其商業潛力；建造破冰液化天然氣運輸船及建立造船廠；參與俄羅斯遠東港口建設；通過從俄羅斯進口天然氣實現能源進口渠道的多樣化。

中國也是北極開發的積極參與者。中國愿依托北極航道的開發利用，與各方共建“冰上絲綢之路”。[7]中韓兩國在“冰上絲綢之路”倡議與“新北方政策”下進行了參與北極開發的諸多實踐。中韓兩國都積極推動北極航道的商業化。韓國希望參與俄羅斯北方航道的商業開發，包括沿線港口建設、船運企業合作、航運政策交流等等。2017年11月，韓國在“第一屆韓俄北極磋商會議”上與俄方討論了在北方航道上的合作，包括減少收取港口設施使用者費用、刺激貿易量、現代化港口建設和聯合使用第二艘破冰船等具體舉措。[8]同月俄羅斯與韓國商討了共建從彼得羅巴甫洛夫斯克到摩爾曼斯克的集裝箱航線。[9]北極航道的愈發重要使韓國逐漸關注提高自身維護北極航道安全的能力。2019年1月韓國總統文在寅在韓國某海軍士官學校發表演講，稱“我們國家的新時代海軍要能夠走向前人未曾涉足的海域，開辟北極航路”。[10]據《簡氏防務》報道，韓國在海軍報告《海軍愿景2045》中把北極新貿易航線納入“韓國海軍路線圖”，稱韓國海軍將增加在鄂霍次克海、白令海、近東西伯利亞和半島沿岸海域的行動能力，以保護北極航道上的商業航行。[11]中國也以俄羅斯為重要合作伙伴深度參與北極航道開發。2019年4月，俄羅斯外交部北極國際合作問題特命全權大使科爾丘諾夫表示，俄羅斯將中國視為共同開發北方航道的重要伙伴。[12]2019年6月7日,中遠海運集團、絲路基金與俄羅斯諾瓦泰克、現代商船簽署《關于北極海運有限責任公司的協議》，四方將為北極航道全球物流安排提供聯合開發和融資服務，組織歐亞之間通過北極航道的運輸，中國成為俄羅斯北極航道開發的重要參與方。[13]

依托航道的商業化開發，韓國在北極破冰船市場大放異彩。大宇造船廠已經為亞馬爾項目建設了15艘破冰LNG運輸船。[14]在港口建設上，韓國努力打造本國港口為未來北極航線上的轉運樞紐，并參與朝鮮和俄羅斯遠東的有關港口建設。韓國海洋水產部、計劃財政部等部門正斥資促進釜山市“極地城市”建設，計劃修建港口和海洋研究船舶專用碼頭，把釜山市打造成未來北極航道的重要節點城市。[15]“新北方政策”的主要內容也包括對北極航線上港口的現代化工程及建設，如俄羅斯遠東地區港口扎魯比諾港。中國企業也積極參與了北極航道沿線基礎設施建設，如薩貝塔港、阿爾漢格爾斯克港、北極鐵路等建設項目。航道的開發也帶動了沿線區域的能源產業。中國從融資、建設、銷售全價值鏈深度參與了俄羅斯最大北極能源開發項目—亞馬爾項目。[16]繼亞馬爾項目后，中國將繼續參與俄羅斯北極LNG-2項目的開發。[17]在能源開發上稍顯落后的韓國也表示了推進與俄羅斯在北極LNG-2項目開發及加注領域合作的愿望。[18]

“新北方政策”與“冰上絲綢之路”倡議體現了中韓兩國參與“北極開發”的共同訴求。北極航道的投入使用大大縮短了歐亞間的運輸距離，也帶來了破冰船建造、沿線基礎設施建設、能源開發等諸多經濟機遇。中韓兩國都十分重視北極航道商業化及其帶來的其他經濟機遇。作為北極航道的重要使用方，兩國受益于北極地區的發展，且雙方在北極開發中各有稟賦。

(三)政策前景：二者均可助益東北亞經濟的共同發展

韓國的“新北方政策”源自“北方政策”，發展與東亞國家間關系是“北方政策”的長期目標。盧泰愚政府在20世紀80年代首提“北方政策”，其目標是發展韓國與其北部國家的關系，主要是中國、俄羅斯、蒙古等，營造改善半島關系的良好氛圍，促進半島和解。盧武鉉政府時期，韓國開始將“北方政策”的視野拓展至歐亞地區。這一時期，韓國通過與俄羅斯的六次首腦會談加強了兩國關系，并首次實現對哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦的總統互訪。[19]2008年李明博政府時期，韓國提出“新亞洲構想”，成為韓國歐亞戰略的開端。2013年樸槿惠上臺后提出“歐亞倡議”，倡導“整體的大陸、創造的大陸、和平的大陸”的“歐亞經濟一體化”發展設想，并首次將北極囊括進該設想中。[19]從韓國歷屆政府“北方政策”的發展來看，韓國把“半島關系”問題納入到整個歐亞區域中對待，其中尤以東北亞為重點，希望通過參與和推動東北亞經濟一體化促進“半島關系”的改善。文在寅政府的“新北方政策”是“東北亞責任共同體”構想的一部分，其涵蓋中國、俄羅斯、朝鮮、蒙古并把“北極”包含其內，展現出促進東北亞區域經濟共同發展的前景。

“冰上絲綢之路”倡議以北極東北航道為載體，意在打造“經北冰洋連接歐洲的藍色經濟通道”。長期以來，亞洲與歐洲之間的貿易往來都南向運輸，通過經馬六甲海峽和蘇伊士運河的傳統航線完成，因而經濟流在南部匯聚并驅動東南亞國家之間的合作。“冰上絲綢之路”的使用也將帶來同樣的效應。“冰上絲綢之路”從中國北方港口出發，穿越日本海，經白令海峽連接俄羅斯北方航道到達歐洲。俄羅斯總統普京2018年連任后就將北方航道開發作為國家的頭等大事，提出在2024年使北方航道貨運量達到8000萬噸的目標。[20]預計未來十年，白令海峽及其附近海域的航行季節可能比現在長2.5個月，北極航道上通行船只數量預計將比當前水平增長近50%。[21]隨著越來越多的船只使用北極航道，經濟流會逐漸向北方匯聚，環日本海區域在全球物流運輸格局中的地位將更加突出，并促進東北亞國家間的區域經濟合作。中、日、韓三國正推動創建東北亞無縫物流體系，[22]北極航道的開通將促進這一進程。俄羅斯總統普京提議與中國研究建設貫通北方航道與中國“海上絲綢之路”的“南-北”交通運輸走廊的可能性。[23]北部經濟的發展和“冰上絲綢之路”縱向連接通道建設無疑也將助力東北亞經濟一體化。中、日、韓三國在對抗新冠肺炎過程中培植的互信有望為東北亞經濟一體化創造良好氛圍。

二、韓國“新北方政策”與中國“冰上絲綢之路”倡議的競合關系

“新北方政策”與“冰上絲綢之路”倡議都是北向發展戰略，有著北極開發的共同訴求，二者以航道建設為重點，將通過航道建設促進歐亞經濟的整合和共同繁榮。“冰上絲綢之路”起自中國北方近海，穿越對馬海峽、日本海、津輕海峽，過白令海峽連接北方航道，再經巴倫支海到達歐洲。整個“冰上絲綢之路”連接環日本海經濟圈、俄羅斯和歐洲經濟圈。中韓兩國作為環日本海的北極航道沿線國家，北極航道的投入使用對兩國而言都具有重要意義，“新北方政策”與“冰上絲綢之路”倡議具有較大合作發展潛力。

(一)“新北方政策”與“冰上絲綢之路”倡議的合作機遇

1、在我國東北地區進行戰略會接

“新北方政策”是韓國重要的“北向”發展戰略，我國東北地區是其北向延伸至中國的關鍵點。“韓半島新經濟地圖”的環西海圈經濟紐帶和環東海圈經濟紐帶都“北向”延伸至中國，環西海圈經濟紐帶與中國遼寧省連接，環東海圈經濟紐帶與中國吉林省連接。“新北方政策”服務于韓國發展與北部國家關系，再加上韓國意欲在俄羅斯遠東和中亞地區的經濟投資，“新北方政策”將打造一個貫通朝鮮半島進而連接遠東并延伸至北極的東亞經濟共同體，將朝鮮半島與北極航道南北聯通。韓國北方經濟合作委員會主席宋永吉在接受媒體采訪時表示“文在寅總統的施政哲學是把俄羅斯、蒙古、中亞國家和中國進行經濟上的連接，通過經濟合作拓展韓國市場，緩和半島緊張關系”。[24]韓國在“新北方政策”下要實現半島經濟連通并連接到歐亞大陸的目標，勢必經過我國東北地區。

我國東北地區在“冰上絲綢之路”倡議中也具有區位優勢。“冰上絲綢之路”從中國北方港口出發，穿越白令海峽，沿俄羅斯北方航道直到歐洲。我國東北地區地理上臨近“冰上絲綢之路”，可借“冰上絲綢之路”出海并成為我國連接“冰上絲綢之路”的關鍵區域。東北地區在“冰上絲綢之路”中的區位優勢已成為我國學者們的共識。如王志民、陳遠航認為“冰上絲綢之路”建設與振興東北老工業基地和俄遠東開發可實現有效整合，促進東北地區發展。[25]于硯認為“冰上絲綢之路”為吉林省擴大開放、經濟騰飛帶來了新機遇。[26]張穎、王裕選認為“冰上絲綢之路”背景下，大連港有潛力成為東北亞航運中心。[27]“冰上絲綢之路”將影響我國貿易體系和產業布局，重塑我國經濟地理，為東北地區經濟轉型升級帶來契機。[28]

因此，東北地區是“新北方政策”與“冰上絲綢之路”倡議的合作關鍵區。事實上，我國東北地區也十分需要“新北方政策”和“冰上絲綢之路”倡議帶來的發展機遇。近年來，我國東北地區一直面臨較大的經濟發展困境，主要表現在傳統產業比例過高，經濟發展動力不足導致高技術人才流失，高技術人才流失阻礙東北地區傳統產業向高附加值、高技術和創新產業的轉型，繼而轉推東北地區經濟發展動力減退的惡性循環。雖然從2003年起國家就提出了“東北振興戰略”，但制約東北振興發展的深層次結構性矛盾仍未根本消除，東北地區依然面臨經濟結構轉型的難題。[29]而“新北方政策”和“冰上絲綢之路”倡議在東北地區的戰略對接將給該地區經濟發展、產業升級帶來重要契機。

2、在北極開發上可進行廣泛合作

“新北方政策”與“冰上絲綢之路”倡議都表達了中韓兩國參與“北極開發”的共同訴求。韓國在“新北方政策”及其落實措施“九橋戰略”中涉及北極發展的主要領域是北極航道、天然氣、造船三方面。中國以航道建設為重點，參與了北極地區的科學研究、基礎設施建設、資源能源開發等活動。中韓兩國在北極的諸多經濟領域具有一致目標，可實現優勢互補。

在北極航道開發上，中韓兩國都希望 “推動北極航道商業化使用”。兩國都以俄羅斯為北極航道開發的重點合作對象，中國具有資金優勢，韓國具有破冰船建造優勢，中韓兩國合力可加快推進北極航道商業化。此外，韓國在“新北方政策”中意圖貫通朝鮮半島并與北極航道相連，而朝鮮半島交通物流設施的改善將有助于我國臨近朝鮮半島的東北地區與北極航道的連接。在北極能源上，中韓兩國都對能源有著相當大的需求，都是北極能源的銷售市場，北極天然氣能源的開發可大大緩解中韓兩國的“氣荒”困境。中韓在北極能源投融資領域的合作，雙方能源開發使用技術的交流，可促進兩國在北極能源項目中的共贏。在其他經濟領域，北極開發也為中韓兩國未來經濟發展帶來機遇。通過參與北極基礎設施建設，許多中國工業產品進入北極市場，韓國也正積極參與其中。中韓兩國對北極開發的“共同訴求”，使雙方在北極具有廣闊合作空間。

(二)“冰上絲綢之路”倡議與“新北方政策”間競爭風險

“冰上絲綢之路”倡議與“新北方政策”具有重要合作機遇，但也不應忽視二者合作過程中的競爭風險。

1、合作雙方的信任問題

“新北方政策”與“冰上絲綢之路”倡議合作的主體是中國和韓國，兩國間合作意愿是雙方開啟合作的關鍵。韓國在“新北方政策”中表達了同中國等北方國家合作的意愿，“冰上絲綢之路”倡議則繼承了“人類命運共同體”的“開放包容、共建共享”的理念，故中韓兩國有推動兩政策合作的客觀意識。但韓國面對與中國的合作顯然還存在信任不足的問題。韓國一方面希望通過與中國的經濟合作獲得豐厚利益，另一方面又擔心中國在經濟上控制韓國。[30]此外，“新北方政策”作為小國撬動大國的戰略，韓國必然以自己關注的重點為中心，在各個方面與大國進行對接，因而其在與大國合作過程中可能產生“搭便車”行為。如何增強兩國互信，合理分配兩國的風險與獲益，是兩政策能否達成實質性和深度合作的關鍵。

2、東北亞地緣政治的挑戰

“新北方政策”與“冰上絲綢之路”倡議主要涉及東北亞國家。比東北亞范圍更廣泛的東亞地緣舞臺的特點是，大國關系處于亞穩定狀態。亞穩定是一種外部僵硬而僅有相對較小的靈活性的狀態。這種狀態像鐵而不像鋼，易于受到不和諧力量的沖擊而造成破壞性連鎖反應的損害。[31](P126)不穩定的東北亞地緣政治形勢會對“新北方政策”與“冰上絲綢之路”的合作對接造成影響。

第一，“新北方政策”與“冰上絲綢之路”倡議的合作對接可能受到美國的干擾。布熱津斯基曾指出：美國最理想的結果是把中國轉變為一個實現民主化和自由市場的國家，如果不能實現這個目標，就要接受中國是一個地區大國，那么美國應當同意中國有多大的勢力范圍，這個勢力范圍就是朝鮮半島。[31](P44-45)美國的目標是限制中國的影響力在朝鮮半島以內，防止中國力量向海洋擴展。因而美國把韓國視為在東北亞的地緣政治支軸，在韓國保持強有力的軍事存在和政治影響力，把韓國作為維護其亞太利益的橋頭堡。當前美國已明確定義中國為戰略競爭對手，提出“印太戰略”對沖“一帶一路”倡議。[32]在中美博弈日益深化的階段，具有推動東北亞經濟共同發展前景的“冰上絲綢之路”與“新北方政策”的合作難免直面美國的挑戰。第二，日本的態度也影響“新北方政策”與“冰上絲綢之路”倡議的合作對接結果。不論是“新北方政策”還是“冰上絲綢之路”倡議，“商業化利用北極航道”都是其重要內容。日本海是中韓兩國進出北極航道的門戶，中韓兩國進出北極航道不可避免要經過日本宗古海峽或津輕海峽。日本一直因歷史問題與東北亞國家摩擦不斷，采取對美國的“追隨外交”，認為中國商船和科考船舶穿越日本海會對日本的安全構成威脅，[33]日本因素將成為中韓兩國未來使用北極航道的潛在不穩定因素。所以，“新北方政策”同“冰上絲綢之路”的對接同東北亞一體化緊密關聯，互為表里。

3、面對北極國家的同質化競爭

“新北方政策”與“冰上絲綢之路”倡議的共同合作對象是北極國家。由于中韓兩國北極利益的相似性，參與北極經濟領域的類同，兩國在對北極國家的合作過程中不免在某些領域形成同質化競爭。兩國都希望打造本國港口為“冰上絲綢之路”在東北亞的航運樞紐(韓國政府傾力于釜山港)，均十分重視在北極與俄羅斯的能源合作。例如在前文所述北極LNG-2項目中，中韓兩國都意圖參與北極LNG-2項目的股份競爭。中韓兩國參與北極項目的同質化競爭，會使雙方相對于北極國家均處于不利地位，進而導致雙方面對北極國家的共同收益降低；而中韓兩國如果采取合作策略，則會改善中韓相對于北極國家的地位，增加兩國的共同收益；如果互相之間開展惡性競爭，那就沒有贏家。故“新北方政策”與“冰上絲綢之路”的合作需要解決中韓兩國同質化競爭的風險，促進雙方發揮各自經濟所長，處理好雙方絕對收益與相對收益的平衡。

4、俄羅斯的選擇

中韓兩國都把同俄羅斯的雙邊合作置于優先地位，俄羅斯同時也積極與中韓兩國開展合作，這客觀上為俄羅斯對中韓兩國分而治之提供了機會，因為合作的主動權更多地掌握在占據資源優勢和航道優勢的俄羅斯一邊。從中韓兩國看，如果兩國在此問題上不能保持冷靜，墮入惡性競爭的怪圈，就會導致出現兩敗俱傷的局面。從俄羅斯角度看，如果俄羅斯試圖通過分化中韓以從中漁利，或可在短期內獲得收益，但更可能給自身帶來損失，遲滯北極開發，因為無論是國內市場的體量方面還是資本雄厚程度，韓國給俄羅斯帶來的收益都遜于中國。因此如果俄羅斯采取理性和務實的態度，發揮在北極合作方面的積極作用，遵循互利共贏的道路，而不是慫恿和坐視中韓惡斗，則俄羅斯將注定成為最大收益方。近年來，俄羅斯學術界一直高度關注中、日、韓三國北極合作的協調機制，這一機制分為兩個層次：三國學術界每年舉辦的三國北極論壇和由三國外交部門輪流舉辦的中、日、韓北極事務高級別對話。筆者通過與俄羅斯學者的交流，發現俄羅斯學者十分希望參與中、日、韓三國學術層面的對話，俄羅斯的這一意向無疑有利于打造多贏合作的局面。

三、“新北方政策”與“冰上絲綢之路”倡議合作方案

通過對“新北方政策”與“冰上絲綢之路”倡議的上述分析，可見“新北方政策”與“冰上絲綢之路”倡議具備合作基礎，二者在我國東北地區實現了戰略會接，在北極開發上具有廣闊合作機遇，同時兩政策合作也面臨信任不足、東亞地緣政治挑戰、同質化競爭、俄羅斯政策取向不明等問題。“新北方政策”與“冰上絲綢之路”的合作對接不會自動實現，需要兩國拿出智慧和勇氣來。

(一)加強我國東北三省-朝鮮-韓國-俄羅斯的通道建設合作

“新北方政策”與“冰上絲綢之路”都是中韓兩國的“北向”發展戰略，“向北”發展方向的一致使二者在我國東北地區實現了戰略會接，東北地區成為“新北方政策”與“冰上絲綢之路”合作的關鍵區。通道建設是帶動區域經濟發展的利器。通過地方政府推動的通道建設合作，可帶動韓、朝、中、俄四國的政府間對話，促進“新北方政策”與“冰上絲綢之路”未來合作機制的搭建，為未來兩政策的制度化合作奠定基礎。

當前東北通道建設具有良好政策環境。2016年《中共中央國務院關于振興東北地區等老工業基地的若干意見》表示，鼓勵東北地區主動融入、積極參與“一帶一路”建設戰略，推動東北地區進行經濟結構調整，不斷提升東北地區基礎設施建設。[34]“冰上絲綢之路”倡議提出后，東北地區可發揮近“冰上絲綢之路”的區位優勢，通過“借港出海”和“陸路運輸”連接“冰上絲綢之路”，實現東北亞經濟共同發展的愿景。“新北方政策”與俄羅斯“歐亞經濟聯盟”也納入了歐亞國家間設施聯通有關內容，文在寅政府提出建立“東北亞鐵路共同體”的暢想，[35]東北地區與韓國、朝鮮、俄羅斯間的通道建設正逢良好國際政策環境。

在對接合作“新北方政策”契機下，東北地區可以：

1、破解圖們江出海難題，打通東北地區出海通道。圖們江是流經中、朝、俄的國際河流，發源于長白山系北麓，流向東北至中國圖們市折向東南，可直達日本海進而連接北極航道。歷史上圖們江曾是中國內河，近代由于中國國力羸弱、忽視海疆導致中國圖們江出海權的喪失。自20世紀90年代以來，中國為恢復圖們江出海權益做了諸多努力。在“新北方政策”推進韓國-朝鮮-俄羅斯遠東合作的氛圍下，東北地區可加強與朝鮮-韓國-俄羅斯遠東的合作，解決圖們江出海難題，把圖們江打造成為東北地區連接“冰上絲綢之路”的入海通道。

2、參與俄羅斯遠東港口建設以“借港出海”，并研究通過陸路和內河縱向連接“冰上絲綢之路”的方案。“新北方政策”提出韓國將參與扎魯比諾港等遠東地區的港口現代化及建筑工程。俄羅斯遠東地區港口建設可以填補我國東北三省無入海口的經濟短板，縮短東北地區貨物出海距離，增強東北地區商品貿易流通。此外，“新北方政策”的實施意在推動歐亞連通，韓國學者正探索使用內河航運縱向連接“冰上絲綢之路”的方案，如研究“勒拿河”作為這一通道的可能性。[36]勒拿河是俄羅斯西伯利亞流向北冰洋的一條大河，連接北方航道支點港口—季克西港，流域面積廣闊，通航條件良好。通過陸路交通加內河航運縱向連接“冰上絲綢之路”，可以減少船只穿越白令海峽的海運風險，縮短航運距離，我國東北地區正是這一縱向通道的必經之地。已有學者對經東北地區的陸河聯運通道的水文地理條件進行了研究，[37]提出聯通東北-西伯利亞-北極航道的方案,[38]我國未來應加緊對該方案的評估和建設。

(二)構建“東北亞北極合作開發組織”

“新北方政策”與“冰上絲綢之路”的合作面臨復雜競合關系，為了避免兩政策合作的風險挑戰，雙方有必要加強就北極事務合作的制度化。

目前中韓兩國關于北極事務的溝通主要在中、日、韓北極事務高級別對話框架下進行，通過這一對話機制中韓兩國同日本一起加強了在北極事務上的協商。然而“新北方政策”與“冰上絲綢之路”的合作不僅包括北極地區的合作，也包括在東北亞區域的合作，其目標是聯通東北亞經濟到北極東北航道并延伸至歐洲。要實現這一目標，只發揮溝通功能的中、日、韓北極事務高級別對話是遠遠不夠的，應以“新北方政策”與“冰上絲綢之路”下的中韓北極合作為契機，將俄羅斯納入其中，逐漸吸引日本參與，深化原有的中、日、韓北極對話機制，向制度化的“東北亞北極合作開發組織”轉化。(見圖1)

圖1 東北亞北極合作開發組織

經濟學中的“囚徒困境”已然證明，在無政府的世界中都追求自身利益最大化的國家很難建立起互信，而具有約束力的協議和制度，是克服囚徒困境的一個重要方法。通過建立“東北亞北極合作開發組織”，可以增強東北亞國家間互信，協調各國北極合作過程中的同質化競爭，提高北極開發效率，減緩地緣政治變化對北極合作的沖擊，凝聚東北亞國家在北極開發上的力量。成立的“東北亞北極合作開發組織”可下設北極科研中心，增強各方在北極科研上的數據共享和信息交流，提高北極科研效率；成立北極開發銀行，促進各方在北極項目中的融資合作，為北極開發提供更穩固的資金支持；設置北極航道開發機構，加強各國在航道開發、航道治理、海上安全上的合作，包括在北極航道冰情、港口建設、縱向通道建設、破冰船技術、搜救和船員培訓等方面的交流合作，形成推動北極航道商業化的合力；建設北極能源合作平臺，加強各國在能源項目和能源議價上的協調。

(三)以北極合作試水“東北亞經濟共同體”

通過北極合作可帶動東北亞經濟的一體化發展。基于地理上的臨近性及經濟發展階段和資源稟賦條件的差異性，東北亞區域內國家在資源、勞動力、資本、技術等生產要素等領域的潛在互補性很強，區域市場的規模及發展潛力巨大。進入21世紀，伴隨著區域經濟一體化的發展趨勢，逐漸出現了“東北亞經濟共同體”的設想，即建立一個“東北亞地區各國在經濟上互相合作、互相融合、實現經濟一體化的制度化組織”。[39]然而，由于區域國家間歷史性問題和域外大國的影響，東北亞經濟一體化屢遭挫折。因此，一個合適的外部機遇對催化東北亞區域經濟合作具有重要意義。通過“新北方政策”與“冰上絲綢之路”的合作，帶動東北亞國家共同致力于發展北極這塊亟待開發而又不涉及各國核心關切的區域，可創造增進東北亞五國互信，促進東北亞經濟更緊密融合的契機，為試水學者們多年夢想和探討的“東北亞經濟共同體”做準備。目前韓國文在寅政府正大力推動“新北方政策”實施，有必要抓住這一機遇，盡快推動兩政策合作的落實。

四、結語

北極變化是攪動世界政治經濟發展的新變量，東北亞區域也深受影響。韓國的“新北方政策”將北極納入東北亞區域經濟整合，以航道為中心制定了積極的北極參與規劃，并提出縱向連接東北亞與北極的新思路。中國的“冰上絲綢之路”倡議，承襲“一帶一路”建設理念，以北極東北航道為載體，希冀構建開放包容的藍色經濟通道。“新北方政策”與“冰上絲綢之路”倡議在實現東北亞與北極的共同發展上形成合力，兩政策的合作可將韓國的工業技術、朝鮮豐富優質的人力資源、東北三省的重工業、俄羅斯遠東地區廣袤的土地和能源結合在一起，通過建設暢通的北極航道和從亞歐大陸縱向連接北極的經濟通道，形成繁榮的東北亞-北極經濟帶，因此有必要抓住全球前所未有之大變局之機遇，以“北極”帶動“東北亞經濟共同體”試水。北極與東北亞正日益緊密地聯系在一起，對兩者進行結合研究，我國才能更好地對“冰上絲綢之路”建設謀勢布局。