風險社會的應急管理升級：演變、反思與重構
——學習《習近平關于防范風險挑戰、應對突發事件論述摘編》的思考

侯守杰

（四川大學 馬克思主義學院，四川 成都610207）

黨的十八大以來，黨和國家高度重視應急管理建設，應急管理逐漸成為國家治理體系和治理能力現代化建設不可或缺的重要構成，并日益彰顯出自身特色、集中力量辦大事的舉國體制制度優勢和以人民為中心的價值底蘊，這與黨的集中統一領導密切相關。黨的十九屆四中全會再次強調，要“優化國家應急管理能力體系建設，提高防災減災救災能力”［1］。“國家應急管理體系現代化能否突出表現于應對各種突發事件的結果和效率”［2］，能否在風險社會背景下實現應急管理由低級階段向高級階段“體制協同—能力提升—結果高效”轉變的突破性進展，既是緊迫工作又是一項長期工作。習近平總書記指出：“各種矛盾風險挑戰源、各類矛盾風險挑戰點是相互交織、相互作用的，如果防范不及、應對不力，就會傳導、疊加、演變、升級。”［3］8這次疫情全球大流行，恰逢我國全面小康決勝期和脫貧攻堅關鍵期，國內外復雜形勢與公共衛生危機突發的多重壓力疊加，持續考驗著應急管理體系與能力的高效協同運轉。本文通過回顧應急管理演進軌跡，分析當前應急管理理論層面存在的局限性，提出應急管理實踐中應遵循的四項基本規則，并嘗試以應急管理的全過程（準備—預防—減緩—響應—恢復）為分析框架來優化傳統的應急管理實踐路徑。

一、風險社會應急管理的演進邏輯

習近平總書記指出，“當前和今后一個時期，我國發展進入各種風險挑戰不斷積累甚至集中顯露的時期”［3］21。風險是現代社會的基本特性。隨著風險社會時代的到來，社會經濟結構的調整不僅促使人們的行為和思維方式發生迭代更替，而且應急管理也會隨著內外部條件及環境的變化而做出動態調整。危機防控難度逐漸遞升及傳統應急管理存在的弊端缺陷日益凸顯，必須進行新的探索、突破傳統局限從而適應新的風險環境。新中國成立70多年來，隨著國家治理模式、公共安全形勢的變化，我國應急管理格局歷經數次變革逐步走向完善成熟。通過梳理應急管理的邏輯進路才能更準確地定位和把握未來發展趨勢，實現新的轉變、產生新的思維理論成果，進而開拓新的應急管理方向和應對更復雜的風險挑戰。我國應急管理建設應包含萌芽起步時期（1949—1977年）、探索開拓時期（1978—2002年）、全面建設時期（2003—2007年）、全面發展時期（2008—2011年）、持續深耕時期（2012—2017年）、深度發力時期（2018年至今）六個階段（見圖1）。

圖1 應急管理發展脈絡

習近平總書記指出，“我國應急管理體系不斷調整和完善，應對自然災害和生產事故災害能力不斷提高，成功應對了一次又一次重大突發事件，有效化解了一個又一個重大安全風險，創造了許多搶險救災、應急管理的奇跡”［3］198。我國幅員遼闊，各地自然條件和人文環境差異導致我國自然災害和事故災難頻發，給人們的生產生活和生命財產安全帶來嚴峻挑戰，但防災減災一直都作為黨和政府應急管理的一項極為重要的基礎性工作。計劃經濟向市場經濟體制的轉變和深化發展推動了應急管理的全面轉型，2003年“非典”事件打開了我國應急管理提升的“機會窗口”和“制度通道”。2008年“一案三制”應急管理體系頂層設計的基本建構實現了歷史性突破，大大提升了應對危機的能力和效率。2018年應急管理部的掛牌及“三定方案”（定職能、機構、編制）的相繼出臺體現了職能動態與靜態的有機統一，分別體現出全災種與全過程管理的退與進，并出現了三個新趨勢：“一是應急管理工作重心由原來的輿情、信息擴大至預案、隊伍和裝備，二是應急處置前后延伸，三是應急管理由非常態化變為常態化。”［4］它標志著我國在秉持“大安全、大應急”的理念基礎上向綜合性應急管理機構邁出重要一步。它打破了以往“碎片化”和“條塊化”的應急管理模式，并朝“綜合化”和“系統化”方向發展，這就使應急管理能夠在復雜多變的風險社會的危機情境中擺脫僵化的管理模式，實現韌性治理進而推動應急管理結構功能的動態調整和優化。風險社會的驅動使應急管理日益朝精細化、規范化、智能化、專業化方向拓展。70多年應急管理的轉換邏輯總體上成功“實現了綜合減災、綜合應急、總體國家安全觀指導的跨越”［8］，歷經“單災種管理”“協同應對”“職能綜合化”三大轉變，橫跨“粗放式”“規范化”“精細化”“人性化”四階段。但進入新時代，應急管理的建設顯然與人民對美好生活的公共安全需要仍存在較大差距，人民的“安全感”還需在新的風險社會環境中不斷維護和保障，應急管理的治理思路、方式、能力仍需要不斷優化提升。

二、風險社會應急管理的理論回應

風險社會的來臨給應急管理體系的適應性帶來極大挑戰。應急管理在實踐中極易受傳統固化思維、管理模式及體制機制束縛從而形成“路徑依賴”，因此應急管理變革必須從理論和實踐上突破束縛，積極回應風險社會的要求。

（一）管理思維轉換：破除“強制—線性—條塊—程序”思維局限，從分散到綜合

習近平總書記強調，“要不斷革除體制機制弊端，讓我們的制度成熟而持久”［3］25。固有的體制機制環境為單一僵化的應急管理思維提供了生長空間。思維是行動的先導，只有實現應急管理思維的轉換，才能為應急管理的實踐變革提供方向指引。第一，強制式行政思維向下沉式服務思維轉變。傳統應急管理中“以政府為中心”的行政式思維往往占據主導性地位，這種思維能夠在短期內迅速集聚資源和統一運作，帶來高效率優勢的同時可能會使其他社會組織和公眾產生心理隔閡甚至出現抵觸情緒，從而導致社會動員效果適得其反。因此將與民意訴求相一致的服務思維落地落實，真正下沉至應急管理實踐中以提升服務質量和凝聚各方力量，從而構建新的政府主導下的“政府—市場—社會公眾”合作服務式應急管理主體框架及聯動協同的綜合應急網絡。第二，線性單一因果思維向多元性關聯思維轉變。傳統應急管理實踐中人們時常運用線性單一因果思維探索危機事件的發生機理，試圖通過現象尋求規律性認識。然而，風險社會的危機事件中因果關系變得逐漸模糊，因果關系時常相互耦合與嵌構，經過互聯網平臺的催化和擴散促使危機事件的因果關系反復變更和置換。危機事件的非線性轉換使線性因果邏輯思維難以奏效。因此必須統籌應急管理中的線性和非線性相關關系，從線性思維轉向多元關聯思維。第三，條塊性壟斷思維向公私性合作思維轉變。應急管理中的壟斷思維主要表現在對數據和信息的掌控上。這種應急管理領域的“條”和行政領域的“塊”極易導致信息“碎片化”“不對稱”，進而難以形成和發揮數據與信息的整合效應。因此，應急管理的公共服務屬性決定政府應將服務的資源與公眾和其他社會組織共享，形成公私合作的態勢共同應對危機，而非僅僅依賴政府的單一主體作用。第四，程序式思維向系統式整體思維轉變。應急管理包含“預防準備—監測和預警—處置救援—恢復重建”四個階段，危機事件發生時每個大階段又包含諸多小階段。這種以時間演變順序主導的階段性思維就是程序式思維。這種思維能夠相對精準地控制危機事件的升級和擴大，但是風險社會危機的不確定性決定危機發生演變的規律與人為設定的時間序列的發生機理并不完全相符。由于程序式思維的背后往往是自上而下的單向度“權力流”的驅動，因此要在應急管理實踐中綜合發揮“權力流”“信息流”和“技術流”的作用和功能，實現三者系統集成，從而盡可能準確把握危機演變規律以做出正確預判。

（二）組織結構變革：打破科層制弊端，從科層單一化轉向科層與網絡復合化

習近平總書記強調：“社會治理是一門科學，管得太死，一潭死水不行；管得太松，波濤洶涌也不行。”［3］84傳統應急管理中科層化的組織結構無疑占據主導地位，這種金字塔式、自上而下且高度集中的“控制—指揮”行動邏輯，受紀律約束、上下隸屬關系、條塊職能結構的制約。這種模式極具超強動員、組織號召、資源集聚、集中力量辦大事的應對能力，并在突發公共危機情境中發揮著重要作用。但在風險社會的治理情境下，危機發生頻次的不確定性和跨域性對政府主導的科層化應急管理組織結構帶來嚴峻治理挑戰。這種單一且中心化的科層化組織結構在應對和治理風險社會的危機境況時，不僅制約了應急管理績效，而且極易造成“應急低效”或“應急失靈”的路徑依賴，集中表現為公共危機事件下“進退失據”“力不從心”“有組織的不負責任”。在常態的非危機情境下，組織結構自身缺陷導致的功能失調難以辨識，但突發性的危機事件卻成為推動組織變革的強大動力因素，造成組織結構固化與演進同時并存。因此，科層化組織治理系統的調整除自身內部變革動力外，通常會經過社會危機情景的檢視來彌補自身缺陷和不足，進而實現組織結構的延續和提升。

目前，盡管應急管理的協同治理已經達成共識，即依賴政府、市場及社會公眾力量破解危機，但問題在于如何協調和處理彼此間的治理結構、責任承擔和角色定位邊界，如果統籌不當會導致三者在社會實踐與變遷尺度上失衡，最終使應急管理陷入僵化。為此，一方面在樹立多元共治理念的同時加強韌性治理來彌補科層化組織結構短板，諸如“兩個重”（重上層輕基層、重處置輕預防）。當然，這種合作治理強調的是多主體平等參與和互惠共享，進而在開放融合的情境下預防化解危機。另一方面應急管理本質是“一種公共安全服務，發揮政府主導功能十分關鍵”［5］。就科層化內部組織結構本身來看，應急管理中中央政府主動權較大，地方政府特別是基層政府的賦權大小一定程度決定危機事件的處置能力。那么何種結構能夠勝任應急管理的組織結構，毋庸置疑，唯有網絡結構可以更好地適應風險社會環境中危機變化，即從科層化邁向網絡化。網絡化結構的形成進一步加快“權力擴散”趨勢，網絡化結構中的“權力”日益“平民主義化”，這種權力擴散或轉移更有利于克服科層制本身弊端而做出科學決策。然而，網絡化結構的適應力和靈活度雖具優勢，但也有可能出現危急時刻決策效率低下及責任界定不清等劣勢，而恰恰這種科層化的結構能迅速在危機情境中掌握主動權。因此組織結構要朝著科層化和網絡化結構復合的方向發展。

（三）技術工具升維：破除技術工具萬能論，從工具理性轉向工具和價值理性雙向互動

習近平總書記強調：“很多技術都是‘雙刃劍’，一方面可以造福社會、造福人民，另一方面也可以被一些人用來損害社會公共利益和民眾利益。”［3］70技術決定論的產生是基于工業社會之初特定背景下逐漸形成的，尤其是夸大技術在生產與生產關系變革中的決定性作用，其核心要義是工具優先，技術至上。技術決定論過分強調技術在社會系統變革中所發揮的作用并試圖借助技術力量改變和掌控世界。其本質是“將技術系統從社會系統中剝離出來的本質主義，主要表現為技術工具化假定或技術實體化預設”［6］。誠然，科技作為第一生產力在整個社會變遷中的作用舉足輕重，但縱使人工智能時代的到來也不能輕視人文因素在社會發展中的重要性。傳統應急管理能力提升固然與先進互聯網技術密切相關，但能力提升不僅要提高“術”更要注重“道”，要將“技術—制度—文化”的先后順序調換，構建“文化—制度—技術”的新邏輯框架。技術提升的同時還需觀照現實文化價值取向和強化人文關懷，基于技術與社會相互建構，超越技術創造與人文塑造相背離的二元邏輯，從“唯技術論”到人文互動，實現工具理性和價值理性融合統一，所以開發應急技術的同時要培育應急文化。疫情防控中所形成的群防群控、重大危機中攻克難關的價值共識是不能用技術力量替代的。本尼迪克特·安德森強調“認識論與社會結構上的條件醞釀了民族共同體的原型”［7］，共同體讓“我們能夠相互依靠對方”［8］。共同體精神在公共危機中進一步強化，最終化為戰勝危機的強大精神支柱，這足以說明在危機情境中價值共識的凝聚比工具和技術更重要。因此，應急管理能力提升除技術硬件的數字化和智能化管理供給之外，還需強化價值理性的文化培育。技術工具的運用終究是為民眾服務并造福于人民，在應急管理實踐中，基于正確價值導向的引領管理者要成為“技術的主人”而非“工具的奴隸”。

（四）制度設計轉型：破除制度和經驗依賴論，從剛性約束到彈性掌握

習近平總書記強調，“維護公共安全，必須從建立健全長效機制入手”［3］187。“制度可以保障應急管理成功實踐的規范性、穩定性和合法性。”［9］制度供給缺失是危機事件加速發展和蔓延的關鍵變量之一，勢必進一步影響應急管理實踐中的危機治理效能。制度創新是助推應急管理向危機治理轉變的根本動力，應急管理其本質是應急管理之制與應急管理之治的有機統一體。防范危機需要穩定有效的應急管理制度，而危機亦為應急管理的制度變遷和創新提供了新機遇。應急狀態下危機的破壞性、突發性導致的次生影響，迫使相關責任主體突破舊有應急管理制度束縛并采取更有效的措施和方法應對危機，這就為打破制度依賴而進行制度創新提供有利條件。與常態化應急管理相比，危機情境中更易實現制度變遷和創新。傳統應急管理制度存在兩種錯誤傾向：一種是“重經驗輕制度”。突如其來的危機令部分地方政府執行主體時常會受邏輯實證論的影響，以經驗為工具分析危機事件，并利用自己的主觀判斷從以往的經驗事實中獲取依據而不是從制度設計本身出發破解危機，導致做出片面錯誤的判斷從而使應急管理決策出現偏差。另一種是遵循固有制度模式。過度倚重和依賴制度甚至崇拜和神化制度都是極端化傾向。

制度是不可或缺的，但制度是由人來制定和執行的，把一切應急管理中出現的問題都歸因于客觀的制度是不全面的。這兩種錯誤傾向的根源就是制度的剛性特征。然而，風險社會中公眾思維的差異性、多樣性及危機變遷趨勢導致應急管理的剛性制度缺陷日益顯露，其弊端在于危機應對的變通和靈活性不足、公眾新訴求考慮不周全。因此，應急管理的制度設計必須從剛性把控轉變為彈性掌握。一方面要繼續完善制度供給并作為應急管理的基本規范，另一方面要體現人文關懷并注重彈性把握。“彈性制度設計和把握應體現在組織規模和組織權力兩個層面。”［10］設立貫通中央到地方的應急管理委員會，“一竿子插到底”，常態下注重應急管理政策、能力和體系完善，非常態下迅速轉變為高效協同的應急管理指揮，要給地方政府留足創新的彈性把握空間，以便增強地方應急管理的靈活性和高效性。總之，無論是剛性設計還是彈性設計，最終都要以制度的功能和效能是否得到正常發揮為衡量標準，諸如最大限度降低應急管理成本、促進合作共治實現、約束應急管理行為主體的機會主義和“尋租行為”等。

三、風險社會應急管理的基本規則

應急管理要求不斷隨著環境變遷而提高決策效率。提出應急管理實踐中應遵循的四項基本規則，對于革新應急管理意識與理念至關重要。

（一）人本規則

習近平總書記指出，“要始終把人民生命安全放在首位”［3］179。應急管理的核心在于以人為本，人是應急管理活動中最核心最活躍因素。身處風險社會的歷史時代，人往往是輿情關注焦點。無論出現何種類型危機，應急管理最高準則永遠是以人為本。馬克思指出，“歷史活動是群眾的事業，隨著歷史活動的深入，必將是群眾隊伍的擴大”［11］，因此危機破解事關群眾利益，必須堅持以人民為中心發展思想，始終貫徹為人民服務的宗旨。

（二）彈性規則

習近平總書記指出：“斗爭是一門藝術，要善于斗爭，要注重策略方法，講求斗爭藝術，在策略問題上靈活機動。”［12］227彈性規則主要是基于內容維度的彈性。內容彈性主要是“個體和組織基于制度、文化和觀念的共同認可下對規則內容的靈活運用即行動者對規則的偏離程度”［13］。在危機情境中會出現規則的“軟化”或“偏離”，常規決策程序或規則會出現“失靈”情況。因此，彈性決策在應急管理實踐中采取審時度勢的靈活規則尤為關鍵，是行動決策主體管理智慧和藝術的充分彰顯。

（三）利益協調規則

習近平總書記指出，“多樣性是利益多元、思想多樣的反映，要在尊重多樣性中尋求一致性”［12］297。利益在應急管理中扮演重要角色。利益相關者是應急管理中的特定群體，協調多元結構中不同利益相關者不僅是破解危機的關鍵，更是柔性應急管理藝術的具象表達。在危機情境中要準確辨識相關利益者的涉及群體并區分核心利益主體與邊緣利益主體，同時要正確處理好“國家—集體—個人”“政府—市場—公眾”利益主體之間的關系。當危機情境中的各利益主體間產生矛盾和沖突時，溝通往往成為協調利益矛盾的“潤滑劑”，因此要注重溝通藝術，并以誠心誠意的態度和積極的行動使矛盾迎刃而解。

（四）共生規則

習近平總書記指出：“人與自然是生命共同體。”［12］360共生規則是人與人、人與自然之間關系的基本準則，可以說共生是人類社會以及人與自然之間形成的一種相互依存、和諧、統一的命運共同體關系。重大危機情境中風險因素的增加會使人們陷入焦慮之中，凝聚共克難關的精神力量，超越傳統的二元對立思維，要擺脫自私、疏離的心態，秉持生命共同體意識。

四、風險社會應急管理的實踐路徑

習近平總書記強調：“要提高風險化解能力，透過復雜現象把握本質，抓住要害，找準原因，果斷決策，善于引導群眾、組織群眾，善于整合各方力量，科學排兵布陣。”［12］223應急管理是一項綜合系統工程，涉及準備、預防、減緩、響應、恢復五個階段。當然，應急管理的各階段并不是彼此孤立的，而是環環相扣、相互關聯且協同配合的共同體。唯有如此，才能做到“事前（無急要應）、事中（有急能應）、事后（應后可進）”的均衡推進。

（一）應急管理準備階段：全面提升應急實效

習近平總書記強調：“我們共產黨人的斗爭，從來都是奔著矛盾問題、風險挑戰去的。”［12］226準備是應急管理的開端。準備是應急管理最經濟有效而且安全的做法。第一，完善應急預案。針對目前應急預案專業性和科學性不強的現象，制定應急預案時應統籌規劃，注重不同領域和層級的風險評估，培養綜合性強的專業預案編制隊伍。預案制定與修正要隨著危機情境變化而做出相應調整，增強預案與實踐互動以確保操作性和可行性。第二，加強應急演練。要優化應急演練獎懲機制，加強應急演練培訓，完善應急演練流程，防止演練“走過場”。針對危機演變趨勢適當增強電子化和網絡化演練，同時要及時總結演練經驗進而提升演練水平和能力。此外，應急演練適當擴大參與規模，多鼓勵和組織企業、公眾及社會組織參與應急演練。第三，培育應急文化。要積極宣傳志愿者救援、產教融合、預防準備、自救互助文化，發揚人與自然和諧、人際和諧的文化與理念，營造安全文化的社會氛圍，推動應急文化宣傳進企業、鄉村、社區、學校、家庭，夯實應急文化的社會基礎，從根本上減少危機滋生。第四，發展應急產業。要結合市場需求對應急產業發展做出準確定位，優化產業布局，發展核心關鍵技術，引導社會資本參與應急服務，堅決打好“后勤保衛戰”。第五，提升應急技術。要發揮人工智能、物聯網和云計算在應急管理中的作用，拓展服務型機器人、無人配送體系的應用領域，為全民參與的應急管理提供技術保障和智能化支撐。第六，完善應急場所。應急場所設置既要滿足群眾需求，又要具備較為完善的基礎設施。危機的不確定性導致過度建造應急場所會造成資源浪費，所以政府要建造多功能的綜合性應急場所，并保證平時承擔其他職能，處于危機中又能及時轉化為應急場所。第七，建立應急管理基金。重大危機發生往往動員人力和物力，需要大量資金支持和保障，基金除依靠國家財政之外，還需要發動社會力量和市場力量有序籌集，筑牢應對突發危機事件的社會和人民防線。

（二）應急管理預防階段：全面加強監管力度

習近平總書記強調，“各種風險往往不是孤立出現的，很可能是相互交織并形成一個風險綜合體”［3］235。預防即防微杜漸，旨在最大限度地將可能出現的危機控制在一定范圍之內。危機潛伏性及漸進性決定重大事故的出現是量變積累的結果，危機積累達到質變之前通常是有征兆的，所以，危機總體上是可預測和防范的。有許多危機是由于人為的因素而導致危機的發生和蔓延。對此，第一，政府要加強監管并完善相關法律法規。政府要在加強自身監督的同時擴大監管范圍，減少權力“尋租空間”和腐敗滋生蔓延以切實增強監管實效。要進一步強化應急管理中的問責機制，問責時段要涵蓋應急管理各階段和全過程，問責范圍和鏈條要從“個人問責”向“政策、結構、制度及價值之責”推進。同時要加強應急管理法治化建設，尤其是對互聯網領域出現的虛擬性危機加強違法懲戒力度。從“立法—執法—守法—司法”各個環節出發，及時填補應急管理領域的法律漏洞并保證應急管理工作常態化運行。第二，增強企業自我監督。借助市場機制驅動，激發企業增強自我監督的“內生型—安全化”動力，以提升企業自我檢視意愿、能力和水平。同時，企業作為自然資源“搬運者”，要將綠色發展理念融貫于企業生產活動中，并盡量減少對自然環境破壞以消解隱患。第三，鼓勵公眾和社會組織監督。社會公眾要做好應急管理參與者和信息反饋者的角色，加強對政府和企業的全方位監督。社會組織能夠充當政府與公眾之間的“橋梁”角色，并在化解矛盾沖突、社會動員、回應反饋等方面具有重要作用，因此要充分釋放社會組織的凝聚力和號召力，鼓勵公眾積極參與應急管理監督。

（三）應急管理減緩階段：全面強化“剛柔并濟”把控

習近平總書記強調：“危與機總是同時并存的，克服了危即是機。”［3］224減緩階段是決定應急管理成效的重要環節。應急管理能力高低直接表現于處置與救援之中，同時也是檢視應急準備成效的關鍵一環。減緩階段要“剛柔齊驅”，做到“快、準、狠、柔”。具體而言，所謂“剛柔并濟”就是處理果斷的同時要保持彈性，竭力使危機事態得到有效管控，為全面恢復奠定基礎。第一，應急管理要“快”。主要體現為應急管理決策要當機立斷以確保政令暢通。實現“快”必須充分把握應急管理中“信息流”“技術流”“權力流”三者關系，因此快速反應仍然離不開多元主體協調配合。第二，應急管理要“準”。做決策不能“胡子眉毛一把抓”，而要精準施策，諸如人員調配、物資投放、制度實施、技術保障都要精準等。第三，應急管理要“狠”。分清主次矛盾、輕重緩急和優先次序來解決要害問題，在多重矛盾下轉“危”為“機”。第四，應急管理要“柔”。所謂“柔”就是彈性把握，采取剛性手段的同時注重秉持彈性行動理念。一方面要做到柔性執法，另一方面要正確處理與企業、公眾及社會組織之間的關系，處理危機進程中要“下沉”至基層并多傾聽民間訴求和呼聲，同時要注重心理疏導以緩解民眾緊張焦慮、擔憂甚至恐慌情緒，更好地維護人民利益。

（四）應急管理響應階段：全面推進監測預警和社會動員

習近平總書記強調：“對于公共安全，我們必須增強憂患意識和責任意識，始終保持高度警覺，任何時候都不能麻痹大意。”［3］233響應是應急管理重中之重。預防和減緩后，如果危機仍然持續，就需要及時響應并預警。危機漸進性和催化性要求應急響應必須迅速高效地控制危機事態嬗變，而響應力度強弱一定程度上決定征兆期危機事態是否能被有效遏制。第一，完善監測預警。要實現“監測—預測—預警”各環節有機統一。危機的監測預警需要大數據的配合支撐，建設全國性和地方性協同聯動的應急平臺至關重要。首先，要完善信息監測。借助區塊鏈技術建立健全跨地域、跨層級的專業性和綜合性信息監測網絡，運用大數據完善動態信息監控系統，同時也要注意信息源搜集和整合。要暢通信息渠道以消解信息壁壘，確保信息監測全面性和科學性。其次，要健全預測機制。預測內容主要涉及危機發展態勢、次生影響及可能后果。因此要加強對監測信息的綜合分析，完善信息研判機制，強化多部門和多學科系統綜合研判，從而為預報和預警提供科學準確的客觀依據。再次，要增強預測能力，注重基礎理論和知識的學習，提升相關知識技能和科學研判能力。最后，完善預警體系。通過預警可以及時讓應急管理主體了解危機強度、類型和演進態勢。要注重預警過程中時效性、準確性和動態性統一。監測預警是一項系統工程，涵蓋信息“收集—分析—發布—反饋”，因此應設立從中央到地方的五級信息網絡體系，確保信息暢通從而全面提升危機處理能力。最后，要建立并完善強制性的信息報告體制以確保及時有效發布預警信息。第二，增強社會動員能力。社會動員是應急響應的關鍵環節。社會動員對調動社會力量參與、凝聚政治認同和改善府民關系具有重要意義。高效的社會動員是我國的獨特優勢，但風險社會使社會動員載體、方式、和手段發生變化。因此，要積極探索網絡集體行動視域下的社會動員模式，實現線上和線下多元主體互動以凝聚強大主體合力破解危機，特別要注重基層社區的動員力量的集聚。

（五）應急管理的恢復階段：全面穩定社會秩序

習近平總書記強調，“防災減災救災事關人民生命財產安全，事關社會和諧穩定”［3］191。恢復是應急管理的終點也是新起點。為保證社會正常生產生活秩序運轉，恢復應著重在安置、規劃、實施與監督方面。恢復的關鍵在于可持續性以防止危機反彈，在外部援助逐漸停止情況下必須自力更生和增強內生動力。危機發生過后，不僅會對公眾生活帶來困擾，同時也給人們的心靈蒙上了陰影，對此要將應急之策轉化為治本之道，并做到標本兼治和痛定思痛以化危機為力量。第一，注重物理重建。要加快完善和修復危機期間破壞的基礎設施并及時恢復和重建危機前的面貌和樣態。第二，注重社會系統重構。要完善社會系統各個層面和要素的重組，包括社會的經濟、政治、文化系統等以營造穩定有序的社會環境。第三，注重社會心理服務。安全感是社會心態的重要指標，歷經危機后的人們往往心靈受到挫傷，因此精神重建至關重要，應及時疏導民眾焦慮情緒，特別是為一些特殊人群提供心理健康服務。社會心理恢復是相對長期的“軟服務”，受危機影響后民眾應積極培育健康心態。第四，注重總結經驗教訓。要在危機中學會積累和成長，增強危機意識，并且提升心理素質和增強應對危機能力。要健全重大危機事件評估機制和調查機制，將調查危機的重點轉移至風險“關注—政策—制度—標準—技術”完善等深層次缺陷上，“針對應急管理各階段存在的不足進行系統性改進反思，并對各階段行之有效的方法策略進行推廣與擴散”［14］。將危機事件后的反思結果及時反饋到類似危機事件的事前風險防范過程中。第五，夯實基層應急保障能力，明確屬地管理權。多為基層賦權，把應急管理工作納入重要考核指標。給基層干部工作量做減法，為他們減負，同時也要做一些加法，如開展常態情景下的蹲點調研以便于讓基層干部研究和解決新問題，同時注重總結應急管理中的基層經驗，多鼓勵創新做法并營造容錯糾錯的基層環境。