“放管服”視角下“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”發(fā)展對策研究

邊鵬

（天津商業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，天津300134）

一、引 言

在2020年全國兩會(huì)上，來自天津的全國人大代表?xiàng)顚毩崽岢觯瑧?yīng)該在進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)范城市管理的同時(shí)，釋放“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”最大活力［1］。這一提議，引發(fā)人們的熱烈討論。近幾年來，我國多個(gè)地方由于創(chuàng)建文明城市、衛(wèi)生城市，“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”已經(jīng)逐漸淡出人們的視野。如今發(fā)展“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”又被人大代表提上議程，中央文明辦明確表態(tài)：不再將占道經(jīng)營、馬路市場、流動(dòng)商販列為文明城市測評考核內(nèi)容［2］，中央確實(shí)從政策上給“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”松綁，促“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”發(fā)展。“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”不需要高額的租金，投資低，失敗風(fēng)險(xiǎn)小，并且商品價(jià)格低，使人們有更多的選擇，對營業(yè)者也沒有學(xué)歷的要求，地?cái)偨?jīng)濟(jì)的這些特點(diǎn)能夠緩解就業(yè)壓力、拓寬就業(yè)渠道、增加收入，又能通過“夜經(jīng)濟(jì)”的模式促進(jìn)消費(fèi)，這與政府主張的“穩(wěn)民生，促就業(yè)”的基調(diào)相吻合。

李克強(qiáng)總理在出席全國兩會(huì)記者會(huì)回答中外記者提問時(shí)提到，“西部有個(gè)城市，按照當(dāng)?shù)氐囊?guī)范，設(shè)置了3.6萬個(gè)流動(dòng)商販的攤位，結(jié)果一夜之間有10萬人就業(yè)。”［3］而后，李克強(qiáng)總理在考察山東煙臺(tái)的老舊小區(qū)時(shí)又指出，“地?cái)偨?jīng)濟(jì)、小店經(jīng)濟(jì)是就業(yè)崗位的重要來源，是人間的煙火，和‘高大上’一樣，是中國的生機(jī)。”［4］李克強(qiáng)總理的稱贊讓“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”再次成為社會(huì)廣泛關(guān)注的熱門話題，被總理提及的西部城市成都，也成了“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”的典型示范和全國學(xué)習(xí)的榜樣。早在2020年3月，成都市就出臺(tái)過“五允許一堅(jiān)持”的服務(wù)措施，在允許商販臨時(shí)占道經(jīng)營的同時(shí)保障“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”的規(guī)范化發(fā)展。兩個(gè)月以來，成都市不僅增加了10萬個(gè)就業(yè)崗位，而且有98%的餐飲店復(fù)工，使得城市的經(jīng)濟(jì)得到快速恢復(fù)。

二、我國各地“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”政策及特點(diǎn)

在中央政策紅利、經(jīng)濟(jì)急需復(fù)蘇的背景下，從三月份開始，成都首先出臺(tái)“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”服務(wù)措施，到六月份全國總共超過30個(gè)省市出臺(tái)相關(guān)文件，鼓勵(lì)“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”發(fā)展的同時(shí)，對地?cái)偨?jīng)濟(jì)加以約束和規(guī)范。

（一）我國各地“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”政策梳理

按照首次出臺(tái)文件的時(shí)間順序，本文選取了其中12個(gè)地區(qū)的“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”相關(guān)文件進(jìn)行梳理和文本分析，具體內(nèi)容見表1所列。

表1 我國各地“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”政策梳理

（二）“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”政策文本分析

根據(jù)對前述各地“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”政策的文本分析，可以看出各地“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”政策有以下三個(gè)主要特點(diǎn)。

（1）“放”行“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”。多個(gè)地區(qū)文件明確提出鼓勵(lì)發(fā)展夜間經(jīng)濟(jì)，支持新消費(fèi)業(yè)態(tài)發(fā)展，進(jìn)行“店外設(shè)攤”和“集中夜市”試點(diǎn)工作。陜西以及蘇州、成都、長春、濟(jì)南等地明確允許商戶和攤主在規(guī)定的時(shí)間段和區(qū)域內(nèi)可以占道經(jīng)營，允許商戶臨時(shí)擺攤設(shè)點(diǎn)，支持“外擺位”經(jīng)營，允許流動(dòng)商販在一定區(qū)域內(nèi)販賣經(jīng)營，對于店鋪和大型商場，允許越門店經(jīng)營和占道促銷。有的地區(qū)還提出在不影響居民和交通的前提下，支持開展夜市、排擋等多種形式的“夜經(jīng)濟(jì)”，引導(dǎo)各類業(yè)態(tài)延長營業(yè)時(shí)間，并且不收取占道費(fèi)、場租費(fèi)、衛(wèi)生費(fèi)、攤位費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用。在落實(shí)責(zé)任主體的前提下，充分發(fā)揮市場機(jī)制，實(shí)施社區(qū)自治和商戶自治，放權(quán)于商戶和攤主。蘇州、濟(jì)南等地主張將“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”打造成夜間經(jīng)濟(jì)品牌，多個(gè)地區(qū)的文件中明確提出立足長遠(yuǎn)發(fā)展“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”，完善夜間經(jīng)濟(jì)發(fā)展長效機(jī)制，向常態(tài)化和規(guī)范化發(fā)展。

（2）監(jiān)“管”“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”。多個(gè)地區(qū)文件明確提出加強(qiáng)對夜間經(jīng)濟(jì)聚集區(qū)的監(jiān)督管理，形成多部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)化部門監(jiān)管責(zé)任，明確管理主體，規(guī)范引導(dǎo)夜間經(jīng)濟(jì)的工作，嚴(yán)格遵守規(guī)范經(jīng)營規(guī)定。上海、石家莊等地對于“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”的管理，堅(jiān)持依法行政、依法規(guī)范，加強(qiáng)依法履職，形成長效法制規(guī)范。蘇州和哈爾濱實(shí)行負(fù)面清單管理，禁止不按規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)等擺攤營業(yè)，對于不符合規(guī)定的違規(guī)違法行為進(jìn)行嚴(yán)格查處。大連和上海則建立了失信懲戒制度，大連市對于管理不善的外擺地段經(jīng)過整改仍無效的實(shí)行取締，對于不服從管理、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)不達(dá)標(biāo)以及其他違規(guī)行為經(jīng)教育后拒不整改的商家和攤主，納入外擺失信名單，禁止在全市范圍內(nèi)任何地段擺攤經(jīng)營。

（3）“服”務(wù)“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”。多個(gè)地市文件中“柔性執(zhí)法”“審慎包容”的字眼出現(xiàn)過很多次，上海、陜西以及蘇州、成都、長春、蘭州、濟(jì)南都在推行“柔性執(zhí)法”，主張?jiān)趫?zhí)法的過程中使用說服教育、勸導(dǎo)示范、行政指導(dǎo)等非強(qiáng)制性手段，堅(jiān)持以人為本，為民服務(wù)的理念。上海、蘇州等地還開通了“智慧城管”“網(wǎng)上城管”，利用網(wǎng)絡(luò)對接城管服務(wù)，實(shí)現(xiàn)行政許可證申請、罰款繳納等“云辦理”，在方便商戶和攤主的同時(shí)，提高辦事效率。蘇州城管部門允許商戶適度使用燈牌，滿足商戶個(gè)性化、商業(yè)化表達(dá)，規(guī)范街景立面和戶外廣告，設(shè)置夜市燈光效果，服務(wù)于“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”發(fā)展。多個(gè)地區(qū)針對夜間經(jīng)濟(jì)建立了應(yīng)急管理服務(wù)保障隊(duì)伍，加大巡查力度，全方位保障夜市秩序和環(huán)境衛(wèi)生整潔。蘭州和寧波則充分調(diào)配周邊停車場，為群眾提供免費(fèi)停車等優(yōu)惠服務(wù)措施，濟(jì)南則優(yōu)化夜經(jīng)濟(jì)公交線路，通過公交延時(shí)、增開定制專線的方式，服務(wù)于市民夜間出行需求。這些措施充分表明政府優(yōu)化服務(wù)的決心，為“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”的發(fā)展創(chuàng)造了人性化、便利化的條件。

三、“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”發(fā)展中存在的問題

地?cái)偨?jīng)濟(jì)在火熱發(fā)展的同時(shí)，存在的問題也逐漸暴露出來，主要包括以下幾點(diǎn)：

（一）“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”占道經(jīng)營，造成交通堵塞

地?cái)偨?jīng)濟(jì)多開在繁華的鬧市街區(qū)，人流量和車流量都很大，尤其在晚高峰下班時(shí)，有些商販為了能夠占到有利的攤位，惡性競爭，嚴(yán)重侵占道路，造成交通堵塞，人在車中間穿梭，也會(huì)造成極大的交通安全隱患。

（二）造成環(huán)境污染

首先是垃圾污染，沒有經(jīng)過合理規(guī)劃的地?cái)偨?jīng)營地點(diǎn)通常是在普通的道路兩側(cè)，攤主和消費(fèi)者集中產(chǎn)生的垃圾遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了有限的垃圾桶以及排污井等基礎(chǔ)設(shè)施的容納量，從而造成垃圾滿溢。其次是噪聲污染，鄰近居民區(qū)的夜市，商販一般從晚上下班時(shí)間一直營業(yè)到凌晨，這段時(shí)間內(nèi)熙熙攘攘的聲音對周圍居民正常生活也造成了極大的困擾。最后是空氣污染，現(xiàn)場加工食品類的商販在制作食物時(shí)難免會(huì)產(chǎn)生油煙、氣味，多種食品加工的氣味混到一起產(chǎn)生的刺鼻氣味對周圍的環(huán)境造成污染。

（三）食品衛(wèi)生、商品質(zhì)量難以保證

地?cái)偵虘粢话銢]有相關(guān)的資質(zhì)且流動(dòng)性大，售賣的食品和商品雖然價(jià)格低廉，但是質(zhì)量難以保證，如果出現(xiàn)食品或者商品質(zhì)量問題，消費(fèi)者維權(quán)也存在一定的難度。

（四）容易引發(fā)沖突，影響治安

商戶之間、攤主之間由于爭搶生意、占攤位等問題導(dǎo)致不良競爭，從而極易產(chǎn)生矛盾沖突，甚至打架斗毆，造成嚴(yán)重的刑事案件，存在潛在的治安隱患問題［5］。

正所謂“人間煙火氣，最撫凡人心”，地?cái)偨?jīng)濟(jì)助力經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的同時(shí)，卻因?yàn)槿狈m當(dāng)?shù)谋O(jiān)管而被叫停，這使得“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”落入了“一管就死、一放就亂”的尷尬局面。想要使得地?cái)偨?jīng)濟(jì)健康持續(xù)地發(fā)展，在提升城市治理能力的同時(shí)，也需要政府出面，尋求“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”在“放管服”之間的平衡。

四、“放管服”視角下推動(dòng)“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”合理發(fā)展的對策

從各地的“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”相關(guān)政策文件可以看出各地區(qū)搞活夜間經(jīng)濟(jì)的決心和信心，“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”對于恢復(fù)經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)民生、促就業(yè)的作用是有目共睹的，但是在大力發(fā)展“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”的過程中出現(xiàn)的交通、環(huán)境衛(wèi)生以及治安問題也必須妥善解決。“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”的發(fā)展宜疏不宜堵，只有在“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”的問題上充分處理好“放管服”三者之間的關(guān)系，簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，才能確保“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”不落入“一放就亂，一管就死”的窠臼［6］。

（一）合理規(guī)劃，有序開放

對于“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”的發(fā)展，政府部門應(yīng)該做到靠前履職，注重事前規(guī)劃，有序開展［7］。各個(gè)城市和地區(qū)應(yīng)該因地制宜，因地施策，綜合城市的環(huán)境、位置、文化、發(fā)展要求等多方面因素考慮，做好頂層設(shè)計(jì)，不能“一刀切”禁止，也不能“一窩蜂”跟風(fēng)［8］。對于有條件、適宜開展“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”的城市和地區(qū)，在開展夜間經(jīng)濟(jì)的工作上，上級政府應(yīng)該敢于向下級政府放權(quán)、向市場化放權(quán)、向社會(huì)化放權(quán)，同時(shí)，要著重強(qiáng)化空間規(guī)劃、時(shí)間規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃［9］。首先，科學(xué)合理地選擇擺攤的區(qū)域位置，在不妨礙交通、不擾民的前提下選擇方便人們出行消費(fèi)的地點(diǎn)，并且提前通過多種媒介傳播、宣傳給商戶攤主和消費(fèi)者。其次，對于商戶和攤主的規(guī)模數(shù)量、身份、經(jīng)營品類等信息，政府部門應(yīng)該提前整體性把控，并且要對夜市場地的容納量進(jìn)行合理地評估，統(tǒng)籌安排，以免由于擁擠而帶來不佳的消費(fèi)體驗(yàn)。再次，應(yīng)該提前公布商戶和攤主的準(zhǔn)入條件和辦理手續(xù)流程等，減少擺攤行政審批事項(xiàng)的同時(shí)，對報(bào)名的商戶和攤主的資質(zhì)資格進(jìn)行審查，為商戶提供行為清單和負(fù)面清單，提前告知并使商戶攤主明晰相關(guān)政策規(guī)定，嚴(yán)格按照規(guī)范要求進(jìn)行擺攤經(jīng)營。最后，城市在發(fā)展“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”之前，政府應(yīng)該預(yù)估發(fā)展夜間經(jīng)濟(jì)的過程中，可能會(huì)帶來的一系列的問題與突發(fā)情況，并且提前制定解決方案和應(yīng)急管理措施，未雨綢繆，確保“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”的有序開展。

（二）創(chuàng)新監(jiān)管，突出精細(xì)

放權(quán)不等于放任，發(fā)展“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”也并不是“大撒把”，反而要加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管，放管結(jié)合，實(shí)現(xiàn)由“嚴(yán)進(jìn)寬管”向“寬進(jìn)嚴(yán)管”轉(zhuǎn)變［10］。首先，各相關(guān)部門之間應(yīng)該形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，明確監(jiān)管責(zé)任，共同協(xié)調(diào)監(jiān)管，城管部門、商務(wù)部門、市場監(jiān)管部門、消防部門、公安部門等各司其職，明確每個(gè)事項(xiàng)的監(jiān)管主體、監(jiān)管依據(jù)、監(jiān)管對象、監(jiān)管方式和工作措施等［11］，有關(guān)部門和各級政府縱橫聯(lián)動(dòng)，對聚集的地?cái)偨?jīng)濟(jì)集中共治，形成監(jiān)管合力，助力夜間經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。其次，在監(jiān)管的過程中突出精細(xì)化管理，因街施策、因點(diǎn)施策、因時(shí)施策，精確掌握商家的經(jīng)營需要和消費(fèi)者的生活需求，建立精細(xì)化監(jiān)管機(jī)制，實(shí)行市區(qū)街道三級巡查機(jī)制、市民投訴處置機(jī)制、監(jiān)督問責(zé)機(jī)制、考評激勵(lì)機(jī)制等，細(xì)化監(jiān)管職責(zé)清單，完善精細(xì)化監(jiān)管規(guī)則，對于漫天要價(jià)、欺行霸市、倒賣攤位等行為依法懲處。最后，創(chuàng)新監(jiān)管方式，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等方式，實(shí)現(xiàn)對“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”的“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，建立商戶和攤主的信息數(shù)據(jù)庫和網(wǎng)上管理系統(tǒng)，構(gòu)建商家信用積分平臺(tái)，對違法失信行為做到早發(fā)現(xiàn)、早處理，并且通過“云監(jiān)管”信息技術(shù)實(shí)時(shí)監(jiān)測人流量，做到監(jiān)管的實(shí)時(shí)性、問題解決的及時(shí)性和有效性，開通網(wǎng)上群眾參與平臺(tái)或公眾號，鼓勵(lì)媒體、社會(huì)公眾共同監(jiān)督，注重對輿情的監(jiān)測，暢通投訴舉報(bào)渠道，構(gòu)筑全面的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)［11］。

（三）優(yōu)化服務(wù)，全力保障

“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”是一項(xiàng)保障民生的政策紅利，能夠?yàn)槭I(yè)下崗人員提供再就業(yè)機(jī)會(huì)，政府應(yīng)該為他們做好全面的幫扶措施，為地?cái)偁I業(yè)人員提供高效、優(yōu)質(zhì)、便捷的服務(wù)。首先，線上線下融合發(fā)展，對于地?cái)偨?jīng)營者申請手續(xù)和審批的辦理，推行網(wǎng)絡(luò)化的線上不見面服務(wù)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上申請、遞交材料、審批、繳費(fèi)，整合手機(jī)APP、自助終端、微信公眾號等多種網(wǎng)上辦理渠道［12］。線下辦理流程應(yīng)該與線上做到統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、整合資源、優(yōu)化服務(wù)、協(xié)同辦理。其次，全面了解地?cái)偨?jīng)營者面臨的問題和困難，在有需要的商家和攤主間開展相關(guān)行業(yè)規(guī)則培訓(xùn)，幫助商販解決創(chuàng)業(yè)過程中面臨的實(shí)際難題，利用金融政策精準(zhǔn)幫扶小商販［13］，在為其提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)和政策保障的同時(shí)，促進(jìn)商販在正常營業(yè)的基礎(chǔ)上產(chǎn)業(yè)升級，傾聽人民群眾對夜間經(jīng)濟(jì)真實(shí)的心聲，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切和民生需求，從而推動(dòng)“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”高質(zhì)量長遠(yuǎn)發(fā)展。最后，圍繞“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”的發(fā)展，開展一系列便民活動(dòng)，樹立“以人民為中心”的辦事理念，對于地?cái)偁I業(yè)者，政府相關(guān)部門應(yīng)該做到政務(wù)信息共享，為其免除不必要的審批流程和證明材料，為“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”的發(fā)展開辟專享的服務(wù)窗口，推行“一站式”辦理，減免不合理收費(fèi)。對于地?cái)傁M(fèi)者，完善消費(fèi)者維權(quán)機(jī)制，加強(qiáng)夜間聚集區(qū)配套公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化夜間經(jīng)濟(jì)消費(fèi)體驗(yàn)，延長公共交通營運(yùn)時(shí)間、延長夜市周邊燈光照明設(shè)施、增加夜市周邊公共衛(wèi)生間、垃圾桶等數(shù)量，設(shè)立消費(fèi)者休息、應(yīng)急中心等。

作為“人間煙火氣”的“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”，如果想真正地融入城市發(fā)展的肌理，決不能“松而不束，放而不管”，在尋求“放”與“管”平衡點(diǎn)的同時(shí)，輔之以優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，才讓人民真真切切感受到來自“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”的獲得感和歸屬感。