羅斯福新政時期對石油工業的管制

賈少林

(河南大學 歷史文化學院，河南 開封 475001)

美國是世界上最先建立現代石油工業的國家。1901年，在得克薩斯南部發現的紡錘頂(Spindletop)油田孕育了德士古和海灣石油公司，成為得克薩斯州石油工業的開端。

隨著大蕭條時期東得克薩斯的石油開采熱潮，得克薩斯州成為美國最大的石油生產地和石油工業中心。不過也帶來了嚴重的石油過剩危機，這場危機造成的混亂與浪費被認為是“堪比1871年芝加哥大火、1900年加爾維斯頓颶風和1906年舊金山地震”。①Nicholas G. Malavis: Bless the Pure and Humble: Texas Lawyers and Oil Regulation, 1919-1936. College Station: Texas A&M University Press,1996, pp.98。羅斯福新政對石油工業的管理從該地石油工業入手。

一、東得克薩斯油田的發現

第二次工業革命后，內燃機的出現為石油開辟一片更為廣大的領域，石油成為了內燃機的動力來源，石油工業進入了“汽油時代”。不僅是汽車需要石油，海運和航空都依賴石油提供的動力，石油徹底改變了運輸業。對石油的需求急劇上升，直接推動了尋找石油的活動。

對石油的強烈需求以及較低的從業壁壘讓石油勘探不再局限于專業的石油工作者和大石油公司，許多希望發家致富的投機者也進入這一行業。這些人多是一些身世平凡的冒險者，沒有大石油公司的財力支持，在曠野上到處打井找油，被形象地稱為“野貓勘探者”(wildcatters)。這些人多數都一無所獲、傾家蕩產，但也有幸運兒成功發現石油，一夜暴富。東得克薩斯油田正是由這樣一位幸運的“野貓勘探者”發現的。

東得克薩斯油田的發現者名叫哥倫布·馬里昂·喬伊納(Columbus Marion Joiner)。喬伊納于1926年來到得克薩斯州，此時已66歲了，在此之前一直居無定所，也沒有固定的工作，曾經在俄克拉荷馬州做過“野貓勘探者”，但從未發大財。喬伊納在探勘到幾個小油井之后，來到了石油業已經十分發達的得克薩斯。當時得克薩斯的石油主要儲藏在南部和西部，而喬伊納卻認定東得克薩斯的地底蘊藏著大量的石油，并開始著手勘探的準備工作。喬伊納沒有雇傭專業的地質學家，而是與其老朋友——一位自稱是石油地質學家的勞埃德醫生合伙。②Joe L. White, Columbus Marion “Dad” Joiner and the East Texas Oil Boom, East Texas Historical Journal: Vol.6: Iss.1, Article 6, pp.21。喬伊納和勞埃德編制了一份地質報告，宣稱東得克薩斯藏有豐富的石油資源。幾乎所有的地質學家和石油工作者都對這份報告嗤之以鼻，因為之前曾有大石油公司的地質專家對這里進行過地質考察，認為這里的石油儲藏量并不多，不值得進行開發。但他們還是憑借著這份報告騙取了一些人的信任，獲得了這一地區近4 000英畝土地的礦產勘探權和1 000美元左右的鉆探資金[2]51。當時幾乎沒有人會相信喬納伊會成為一位“改變一個國家和一個行業”③Diana Davids Hinton, Roger M. Olien：Oil in Texas: The Gusher Age,1895-1945, Austin: University of Texas Press,2002, pp.167。的人。

1927年，喬伊納的石油鉆探工作正式開始，與其手下用破舊過時的機器在東得克薩斯的灌木叢中勘探石油。但此后3年里一直沒有發現石油，1929年，爆發的經濟危機，使喬伊納資金短缺，并用了一年的時間才重新募集到資金繼續勘探。1930年10月5日，戴西·布拉德福德3號井成功鉆探出了石油，從地下噴涌而出的石油沖翻了井架，直沖天際。之后幾個月內，這片地區又接連有數個油井出油，證明了東得克薩斯是一個占地14萬英畝的資源豐富的大油田，包括格雷格、臘斯克、切洛基、史密斯和厄普什5個縣。東得克薩斯油田的石油質量很高，適合提煉汽油，而且該油田距離得克薩斯州的煉油中心休斯頓、博蒙特和阿瑟港都很近。直到1968年阿拉斯加的普魯德霍灣油田被發現以前，東得克薩斯油田一直是美國最大的油田，被形象地稱為“黑大個”(the Black Giant)。

整個石油界都震動了，無數的人蜂擁而至，開發這片油田。布萊恩·伯勒這樣描述當時的情景：“加州淘金潮、克朗代克河淘金潮、俄克拉荷馬州的土地熱潮，以及昔日最瘋狂的石油熱潮融為了一體。”[1]69短時間內，東得克薩斯樹立起了無數的井架，人們如潮水般涌入東得克薩斯，原本荒涼的小鎮成為了熱鬧的市集。到1931年底，有3 612口油井進行生產，1933年，共有11 875口油井生產石油。①H. J. Gruy: Thirty Years of Proration in the East Texas Field, Journal of Petroleum Technology,1962, Vol.14: Issue.6, pp.577。在石油生產頂峰的1931年，東得克薩斯油田的油井占全國的22.7%，石油產量占全國的51.1%，控制了全國77.4%的石油儲量。②William R. Childs: The Transformation of the Railroad Commission of Texas,1917-1940: Business-Government Relations and the Importance of Personality, Agency Culture, and Regional Differences. Business History Review 65(Summer 1991), pp.312。東得克薩斯油田的發現“宣告了(美國)第二次石油繁榮，并且使其在全球石油生產上保持了長達近30年的領導地位”[2]。

二、石油泛濫與得克薩斯州政府的管制

石油是儲藏在地底的流動礦產，所有權歸土地所有者，而一片油田往往有多個土地所有者。因此，對石油的所有權就引發了爭議，最后，美國最高法院援引了判定野生動物所有權的“捕獲原則”。美國法院對這一原則做了詳細的解釋：“捕獲規則是相鄰土地所有權人獲得屬于他人地下可移動礦產資源情形下的無責任規則。從實質上來看，捕獲規則規定了在非故意或非惡意浪費的情況下，土地所有人有權任意生產其所能獲得的地下可移動礦產，而不需對相鄰土地所有人承擔任何責任，即使該行為可能侵犯了相鄰土地所有人對該礦產享有的所有權權益。”[3]因此在石油開采中，人們總是盡可能地在土地邊界多鉆探油井，過度開采，以便更早、更多地“捕獲”鄰居的石油。

受“捕獲原則”的影響，石油生產進入了無政府狀態，導致了石油的泛濫以及嚴重的浪費。雖然大石油公司早已有默契，對石油勘探進行調控，以防止石油過度開采對油田造成損害和危害石油生產者的利益。但對于那些“野貓勘探者”來說，大多缺乏資金，因此，急于開采石油，希望發家致富，而東得克薩斯的油田大多是屬于這些“野貓勘探者”的。德戈爾耶稱，得克薩斯東部的油井實在太多了，至少超過8倍之多。在1932—1938年間，油井的數目增加了300%，而石油產量卻僅增加20%[4]57。

東得克薩斯石油工業的繁榮恰逢資本主義世界的經濟大蕭條。經濟大蕭條主要是由生產過剩以及消費能力不足引起的，這在石油工業中體現的淋漓盡致。大量的石油流入市場中，使市場極度飽和，石油生產者和銷售者為了更多地出售石油而競相降低價格，導致價格直線下降，最低時只有0.18美元/桶(見表1)。即使石油價格已經降到如此低的程度，以當時美國人的消費能力也無法消化掉這些石油。石油開采出來而無法出售獲得資金，這樣的狀況對于整個石油界來說都是致命的打擊，美國石油工業陷入了混亂和危機之中。

面對石油生產的無政府狀態，只有兩種解決辦法，一是各個石油生產者自愿聯合起來達成一個協議，二是由政府進行強制性的管制。顯然，小石油生產者的目的是盡可能多生產石油賺錢，無法指望其主動限制產量。在這種情況下，得克薩斯州政府迅速做出反應，采取了應對措施。州政府授權得州鐵路委員會(Texas Railroad Commission)來管制石油生產的混亂狀態。得州鐵路委員會對石油生產的管制始于1917年，這一年得州議會宣布石油管線是公共運輸工具，授權鐵路委員會制定有關法律，嚴加管理[5]。因此，面對這次石油混亂，得州鐵路委員會自然而然地擔任了管制石油的角色。

表1 1920-1935年美國石油儲量及價格③Steve Isser: The Economics and Politics of the United States Oil Industry,1920-1990, New York: Garland Publishing Inc,1996, pp.11。

得州鐵路委員會的做法是實行“市場-需求比例配額”(market-demand proration)制度。1930年8月27日，得州鐵路委員會就意識到了石油生產可能過剩，頒布了第一個全州范圍的配額令，限制全州的石油產量為7萬5千桶/天。1931年4月10日，面對石油生產日益泛濫的情況，鐵路委員會又頒布了一個只針對東得克薩斯石油生產的配額令，限定該油田產量為9萬桶/天。但情況并沒有得到改善，東得克薩斯的小石油生產者拒不執行命令，石油仍然被大量地開采出來，到了7月份，東得克薩斯油田的石油日產量為140萬桶/天，遠遠超出了限額，而且石油的價格已經低于10美分/桶。④H. J. Gruy: Thirty Years of Proration in the East Texas Field. pp.578。雪上加霜的是，當地法院宣布鐵路委員會的配額令是無效的。

嚴峻的局勢使州政府不得不直接插手管制石油。得克薩斯州的州長羅特·斯特林(Roth Sterling)是一個手段強硬的人物，出任州長前，是漢伯爾石油公司(Humble Oil Company)的創始人，因此，深知限制石油生產的重要性和必要性。1931年8月17日，斯特林宣布東得克薩斯處于“公開暴動和叛亂狀態”[6]260，頒布了戒嚴令，并派出國民警衛隊占領了東得克薩斯四個縣的油田，將油田關閉了20天。得州地方法院聲稱斯特林的行為是“武力的、強制的”“與法律是相沖突的”，①Nicholas G. Malavis: Bless the Pure and Humble: Texas Lawyers and Oil Regulation,1919-1936. pp,107。斯特林被迫將軍隊撤出油田。斯特林又組織得克薩斯州議會召開特別會議，通過了一項法案，賦予了鐵路委員會指揮國民警衛隊以監督限額令執行狀況的權力。在此之后，鐵路委員會又頒布了一系列限額令來調控石油的生產。然而美國最高聯邦法院于1932年10月24日判決鐵路委員會的限額令沒有法律依據，而且州長沒有權力讓鐵路委員會指揮國民警衛隊。

自1931—1932年，得克薩斯州政府與地方法院就限額令是否違法一直在爭論，而保守的最高聯邦法院也反對限額令，理由是限額令“限制對市場的需求是違法的，而且為每口油井分配產量(對石油生產者來說)是歧視性的”。②Thirty Years of Proration in the East Texas Field, pp.578。小石油生產者則是以憲法對私人財產的保護為依據，反對限額令，有一位石油生產者聲稱“這是我的石油，即使我要喝掉它們，也與你們無關”。③Nicholas G. Malavis: Bless the Pure and Humble: Texas Lawyers and Oil Regulation,1919-1936. pp.104。

在石油生產者與政府的限額令對抗中超額生產的石油被稱為“熱油”(hot oil)。小石油生產者經常在夜間將非法開采的“熱油”用管道或卡車偷偷運往其他地區，“熱油”通常都以非常低廉的價格出售。鐵路委員會及大石油公司則對“熱油”進行圍追堵截，雙方在石油開采、運輸等方面進行了一系列的斗爭，以至于常常對簿公堂。小石油生產者與政府展開了“熱油戰爭”，據統計，這期間非法生產的“熱油”超過一億桶。④H. J. Gruy: Thirty Years of Proration in the East Texas Field, pp.581。“熱油”導致石油的價格一再下降。

得克薩斯州政府和鐵路委員會已經無法控制“熱油”的泛濫，在大蕭條的情況下，石油市場已經崩潰了。得克薩斯州生產的石油占全國產量的40%，因此，得克薩斯石油工業的混亂也意味著全國石油工業的混亂。價格低至幾美分的石油沒有市場，無法出售，而石油還在源源不斷地生產。美國石油巨頭面對這樣的情況也手足無措，以至于“新澤西標準石油公司也拿不出非常明確的對策。蒂格爾也非常悲觀，無計可施，只得降低價格。認為只有當各公司都遭受巨大損失之后，才有可能合作”[7]259。印第安納美孚石油公司在1933年的年報中十分悲觀地談道，“極少數經營者的價格政策所引起的競爭已使石油工業瀕臨于災難的邊緣。”[4]66得克薩斯州政府和部分石油生產者都意識到了僅憑自身是無法應對這樣的局面的，他們向聯邦政府發出了援助的請求。此時恰逢富蘭克林·羅斯福(Franklin D. Roosevelt)就任美國總統，他積極推行新政，干涉經濟，管理工商業。得克薩斯州的石油亂象也是羅斯福重點關注的對象。

三、羅斯福政府對東得克薩斯油田的管制

羅斯福于1933年初取代在大蕭條中不得人心的赫伯特·胡佛(Herbert Hoover)出任總統。羅斯福和他的智囊團認為造成大蕭條的主要原因是美國的生產力已經嚴重過剩，大大超出了人民的消費能力。因此，羅斯福新政的主要任務就是通過政府和生產者之間的合作，來保存人力和自然資源，限制產量以提高物價水平。他在就任總統前的一次演講中針對處于大蕭條中的美國工業提出了自己的施政綱領，“我們現在的任務不是發現或開采自然資源，或者生產更多的商品；而是更冷靜、更平穩地管理好已有的資源和工廠，為我們的剩余產品重新開辟國外市場處理消費不足的問題，按照消費調整生產，更公平合理地分配財富，使現存經濟組織適應為人民服務的需要。”[8]

羅斯福一上任就著手解決工商業的危機，他召集各界代表舉行了一系列的會議，商討對策。3月7日，羅斯福與美國石油協會(API)的代表詹姆斯·莫菲特(James Moffet)會面，他同時也是新澤西標準石油公司的副總裁。莫菲特告訴總統“投資了將近140億美元的石油工業目前處于混亂狀態，只有聯邦政府迅速采取行動，才能使它免于崩潰。各州無法控制拒絕配合生產計劃的少數石油生產者，熱油壓低了原油和汽油的價格”。⑤Steve Isser: The Economics and Politics of the United States Oil Industry,1920-1990, pp.35。4月3日，在召開了與石油界代表和產油州州長的會議后，羅斯福致信各州長，承認石油工業處于緊急狀況，并要求國會立法禁止非法石油即“熱油”在州際運輸。⑥Franklin D. Roosevelt: Letter to Governors on the Oil Industry Emergency, https://www.presidency.ucsb.edu/documents/letter-governors-the-oil-industry-emergency。5月20日，羅斯福致信眾議院，聲明僅憑政府無法幫助石油工業擺脫混亂，要求國會采取立法行動，幫助石油界擺脫危險，他在信中還強調了保護石油資源的重要性，“石油是過去所使用過的自然資源無法取代的，所以，國家感興趣的是它的生產應該處于合理的控制之下，以滿足當代和后代的最佳利益”。⑦Franklin D. Roosevelt: Letter Requesting Legislation to Help the Oil Industry, https://www.presidency.ucsb.edu/documents/letter-requesting-legislation-help-the-oilindustry。

與此同時，羅斯福的得力助手內政部長哈羅德·伊克斯(Harold Ickes)也不斷收到關于東得克薩斯油田緊急狀況的報告。伊克斯向羅斯福發出警告“石油工業已瀕臨崩潰，如果繼續無所作為，將導致石油工業徹底崩潰，國家石油資源將蒙受巨大損失”[6]262。

聯邦政府管制石油工業的首次立法嘗試是于6月16日頒布的《全國工業復興法》(National Industrial Recovery Act)，在法律的第九款中規定禁止生產、運輸和儲存超過規定數量的石油，并且授權總統可以起訴違反該法律的石油公司及管道運輸公司。⑧National Recovery Act. https://www.historycentral.com/documents/NRA.html。羅斯福還于7月14日簽署了行政法令，再次強調《全國工業復興法》賦予總統的權力，并授權伊克斯為總統的全權代表管理石油問題，還可以頒布相關法令。伊克斯立即行動起來，致電各產油州政府，要求他們配合聯邦政府，對石油生產進行強制限額，并派出專員進行監督。伊克斯于9月初制定了第一個限額令，規定全國石油產量為240萬桶/天，得克薩斯州產量為97.5桶/天；第二份限額令于12月頒布，將全國石油產量削減為220萬桶/天，得克薩斯州為88.8桶/天。①Steve Isser: The Economics and Politics of the United States Oil Industry,1920-1990, pp.40。

由于美國還從墨西哥和委內瑞拉進口石油，所以，為了減少進口石油對國內石油市場的影響，國會還通過了關稅法案，提高了對進口石油加征的關稅，以減少石油進口，來為國內石油騰出市場。②Samuel B. Pettengill: Hot Oil: The Problem of Petroleum, New York: Economic Forum Co., 1936, pp.56。

然而這并沒有顯著地減少石油的生產，“熱油”仍然被大量的生產出來，偷偷地運輸到各州銷售，這樣的現象一直持續到了1934年底。1934年10月，伊克斯組織各產油州成立了州際石油協議委員會，相互協調石油生產。伊克斯的要求得到了州政府的積極響應和配合，沒有得到協會許可而生產出來的的石油禁止跨州運輸，很快，石油生產的無政府狀態得到了控制。由此，聯邦政府建立了一個由聯邦政府主導的石油管制體系。內政部和礦務局負責預測下個月市場對石油的需求量，得州鐵路委員會根據預測以及石油公司的要求規定下個月石油產量和價格，再由各州及石油公司共同執行。雖然這些都不是強制性的要求，但是州政府和石油公司基本上都會按照規定執行。

效果是顯而易見的，生產被限制，物價恢復穩定，石油價格回升至1美元/桶。丹尼爾·耶金稱“這一舉動具有歷史意義，是石油經營方式的一次根本性改革，石油泛濫成災的日子結束了。”[6]264

到1934年底，聯邦政府和州政府聯合進行的石油限額行動取得了顯著的成效。但是1935年1月，聯邦最高法院宣布《全國工業復興法》違憲，石油生產又沒有法律的限制了，這又引起了石油界的一陣恐慌。聯邦政府迅速做出行動，由得克薩斯州參議員托馬斯·康納利(Thomas Connally)向國會提議并通過了《康納利熱油法》(Connally Hot Oil Act)。法案禁止“熱油”生產和貿易，授權總統可以對違法者進行罰款等懲罰措施。該法案基本上繼承了《全國工業復興法》中對石油的規定，保持了聯邦政府對石油的管制，維護了石油工業的穩定。

四、結語

對美國的投資者來說，1929年10月紐約證券交易所開始了全國經濟蕭條的慘淡歲月。而對美國石油生產者來說，災難卻直到一年后東得克薩斯油田的發現才出現。1931—1935年東得克薩斯發生的事決定了美國石油工業的未來。東得克薩斯讓石油生產者放棄了他們一直以來所堅持的原則，即石油業能夠在沒有外部干預的情況下解決自身問題，并進行自我監管。在這次危機中，石油生產者適應了政府的監管。盡管東得克薩斯的危機已經消退，但它造成的影響卻十分深遠。

美國作為世界上第一個建立現代石油工業的國家，雖然在20世紀初進行過反壟斷運動，但是對于石油生產一直采取傳統的自由放任政策，以至于在大蕭條時期出現了石油生產過剩危機。羅斯福上臺后積極介入對石油生產的管理，調整了政府與市場的關系，加強了對石油工業的行政干預和立法干預，使其從大蕭條中走了出來。正如一位學者評價羅斯福這次的行動：作為西奧多·羅斯福的新民族主義和伍德羅·威爾遜的新自由主義的繼承者，羅斯福毫不畏懼地利用聯邦權力，嘗試各種各樣的努力來解決該行業的主要問題。像哈定和柯立芝一樣，他敏銳地意識到石油工業對整個國家經濟穩定的貢獻。③Gerald D. Nash: United States Oil Policy, 1890-1964: Business and Government in Twentieth Century America, Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 1968, pp.128。

對石油生產的管控與其他措施共同組成了羅斯福的“新政”，體現了“新政”加強國家對壟斷資本主義管控的原則以及資本主義由自由放任向國家壟斷發展的方向。羅斯福的“新政”集中體現了其實用主義的特點，在“新政”的實踐中不斷發展、改進，不論政策出處，只要確有成效就保留，無效則立即棄之。

值得一提的是，OPEC也從美國政府在應對這次石油緊急狀況時建立的管制機制中得到了啟發。OPEC的創建者之一佩雷斯·阿方索(Perez Alfonso)曾經拜訪過得州鐵路委員會，并從中受到啟發，試圖在石油生產國中建立一種國際配額和分配體系，以調控石油生產國的石油生產和價格。[7]130在石油危機中OPEC采取的限產保價等措施無疑也是借鑒了美國政府的管制措施。