縣域營商環境評價體系構建初步探究

劉 健 劉曦萌

(安徽財經大學，安徽 蚌埠 233000)

2018年，按照國務院要求，國家發改委會同有關部門和地區，借鑒國際經驗，初步構建了中國特色、國際可比的指標體系，并將在2020年對全國地級及以上城市展開營商環境評價工作。由此可見，我國對于營商環境評價體系的構建處于初步探索地階段，同時，國內并沒有一套完整的、完善的、系統的縣域營商環境的評價體系。要對縣域城市的營商環境進行科學的評價，一個十分關鍵的環節就是構建一套契合當地實際情況的營商環境評價體系[1]。

一、國內外營商環境評價體系的系統梳理

1.國外營商環境評價體系梳理

營商環境的重要性毋庸置疑，但這方面的評價體系還不完善。其中，最負有盛名的當屬世界銀行的《營商環境報告》,該報告從2003年開始公布，由Doing Business小組負責，包含5套指標和133個經濟體，到 2010 年的報告則擴展到了10套指標 183 個經濟體。這10套指標分別描述了開辦企業、申請建筑許可、雇傭員工、登記物權、獲取信貸、保護投資人、繳付稅負、出入境貿易、合同強制執行、關閉企業、 獲得電力供應的便利程度。該項目自 2008 年首次提供中國國別報告，迄今已經提供了13個年度的中國營商環境報告。從報告上來看，2020年中國營商環境排名躍升至第31位，無疑是巨大的進步，但營商環境仍舊是我國經濟發展的一塊短板。然而，由于國別和區域的問題，許多指標不能直接應用于縣域營商環境評價體系，需要與其他評價體系相互補充使用。同時，還有經合組織、經濟學人信息部、瑞士國際管理學院等都發布了類似的國別營商環境排行榜。

2.國內營商環境評價體系梳理

近年來，國內的團隊也著手于構建城市層面的營商環境評價體系。如國民經濟研究所樊綱團隊發布的中國分省企業經營環境指數、中國社科院倪鵬飛團隊的城市競爭力報告等。其中最為權威、最系統的當屬人大國發院政企關系與產業發展研究中心發布的中國城市政商關系排行榜，報告主要從“親”和“清”兩個方面評價政商關系，圍繞兩個維度構建營商環境評價體系。報告聚焦于政商關系，關注政府對企業的關系，政府對企業的服務，企業的稅費負擔，政府廉潔度和政府透明度五個方面，為微觀和深入探究中國內部不同地區和城市之間的營商環境差別提供了重要的參考依據。

3.國內外營商環境評價體系對比

世界銀行的《營商環境報告》(Doing Business)主要關注政府監管效率、營商的便捷、成本和公平[2]。世界銀行指標更具體到政府為企業服務和企業的運營方面，并且出于國別與區域的原因，不能夠直接應用到縣域營商環境評價體系中。國內的研究團隊例如倪鵬飛和樊綱團隊則側重于政府提供的各類公共服務質量。

二、樣本選擇與評價體系

目前，許多城市存在市強縣弱的問題，市強縣弱成為城市經濟發展的一大短板，但濉溪縣卻是一個特例，安徽省淮北市有一縣三區，如果以GDP論強弱，2018年，濉溪縣實現地區生產總值(GDP)341.9億元，同比增長7.1%，位居全省61縣(市)第八位，并且縣面積僅有1 978平方公里，小地區大經濟。2018年，蚌埠市在安徽省GDP排名位列第七，但下屬三縣城的GDP排名不及濉溪縣，與濉溪縣排名最為接近的是懷遠市，位列第11位。

1.評價體系建立的原則

評價指標體系的建立基于系統性原則、層次性原則、可應用性原則和動態性原則(該原則借鑒袁志明的縣域市場營商環境評價指標測度方法研究，并作了適當的補充)[3]。其中系統性原則是指應該較為全面、客觀、辯證地建立指標體系。層次性原則是指應該結合我國目前縣域發展的實際情況，將指標體系進行層級的調整，從模糊到清晰，由大到小分為三個層級：第一層級為目標級；第二層級為指示性層級；第三層級為量化指示性層級。可應用性原則是指在參考其他權威文獻和指標時要考慮到縣域指標本身的局限性和可得性，以及在定性分析時可能投入的人力、物力和績效評價者的本身的科研技術能力。動態性原則基于“任何事物的發展都是曲折性和前進性的統一”這一理念，考慮到指標績效評價體系的建立本身并沒有其他的評價體系可以進行印證與檢驗，因此，在建立初期就應考慮到后續可能出現變化與問題，并在往后根據出現的新問題與新情況進行修訂。基于人大國發院的政商“親”“清”關系評價體系，以濉溪縣為例，進行營商環境評價指標的初步構建。

2.評價體系包含的指標

考慮到縣域與市級統計數據完整性與可得性、信息傳播速度與質量、區域硬指標的不同例如，規模以上工業企業主營業務稅金及附加在2012年后，相關縣域指標已經消失，在制訂指標內容時會有所改動。縣級城市因為土地資源緊張，政策扶持少和政府監管強度相對較弱的原因，通常不能很好地吸引投資，因此，在考慮指標構建的權重時會略有不同。

在“親”的方面有兩個一級指標，重點關注企業所享受的服務和政府辦公效率，兩個一級指標，分別是政府對企業的政策扶持和投資吸引、政府為企業提供的各類服務，在“清”的方面有兩個一級指標，重點關注企業所享受到公平的待遇，下設兩個一級指標，分別是政府廉潔度和政府透明度。

3.評價體系的權重確定

依據人大國發院的專家法評定各項指標權重標準，首先，應確定的是“親切”和“清白”兩項指標應占權重分別為60%與40%，但考慮到對于縣域營商環境來說，投資吸引度與政府服務度相較于政府廉潔度的比較更加精確，并且“清白”指標的分析方法為定性分析，考慮到科研能力、技術水平及資源問題，不能夠提供精確反映縣政府網站績效的準確分數，為減小誤差進一步縮小“清白”的權重為30%。

對于縣域經濟來說，投資吸引往往比政府服務更能吸引企業決策者，并在一級指標投資吸引下，二級指標經開區的設立更能夠促進縣域營商環境，促進縣域經濟的發展，因此,政府對企業的政策扶持和投資吸引占70%中的40%，政府提供服務占30%。在一級指標政府對企業的政策扶持和投資吸引中，開辦企業占5%，電力獲取占5%，企業稅費負擔占15%，經濟開發區指標占15%。在一級指標政府提供服務中，金融服務占比為15%，金融是實體經濟的命脈，方便、快捷、有效的金融服務能有效緩解中、微企業融資難、融資貴的問題。市場服務與基礎設施服務占比均為10%。在“清白”指標體系中，政府廉潔度占比為10%，政府透明度占比為20%。在一級指標政府廉潔度中，百度腐敗指數均為10%。在一級指標政府透明度下設兩個二級指標，為財政透明度和電子政務服務，占比均為10%。

4.各項指標的確切含義與評定原則

以下介紹兩個方面的一級指標和二級指標并標明各個變量的確切含義。首先在政府對企業的政策扶持和投資吸引上，所考量二級指標主要有開辦企業、電力、企業的稅費負擔、經濟開發區(以下簡稱經開區)四項。縣域經濟想要更好、更穩的發展，就需不斷地吸引投資，其中開辦企業所需日長成為很多新的企業家和投資人所考慮的關鍵點之一，自2016年在中央經濟工作會議上首次提出營商環境概念，省、市政府大力改善政務服務質量與效率，很多省、市開辦企業僅需三天甚至更短一天即可，濉溪縣政府也進行了持續深化的“放管服”改革，減少環節、優化流程、壓縮時間，切實降低開辦企業的制度性交易成本，因此，選取開辦企業所需日長作為指標。電力是任何企業正常運轉和擴張的必需品，研究表明，較高的電力成本往往會對企業造成較為不利的影響，因此，設立獲取新電力所需時長作為三級指標。低稅率無疑可以很大程度上吸引企業投資者，這主要反映了李克強總理指出的“要以簡政減稅減費為重點進一步優化營商環境”，在企業稅費負擔下設三級指標，即本年應交增值稅占工業總產值的比重。由于經開區是在經濟開發區開辦的企業可以享受到更加優惠的政策、更加周到的服務以及享受縣內更加便捷的政府服務，并且各地方經濟開發區的開發都較為成熟，因此，經開區的面積大小占濉溪縣區域面積的比例也應該作為縣域營商環境考量的一項重要指標。

政府為企業提供的各項服務下設二級指標有基礎設施建設、金融服務、市場服務。其中基礎設施建設主要從城市道路建設和鐵路建設兩方面考慮，因為這兩方面關系到企業通勤與物流。在道路方面主要考慮道路面積占濉溪縣區域面積的比例，數據來自《中國城市建設統計年鑒》。由于很多縣域城市沒有建立火車站，但從縣域內各個主要交通樞紐直達市火車站的公交車已建立，并且員工仍需乘公交車出勤與辦理各項事務，因此，選定公交服務設施建設為參考指標，指數為公交站臺數與縣內公交線路的比值。

在金融服務方面，以按當年價格計量的GDP總量和銀行貸款余額、各項存款余額作為衡量經濟增長與金融發展的指標，多數論文證實了兩者之間存在線性關系，第二項指標為金融從業人數占縣人口的比重，第三項指標為銀行網點數占縣人口的比重。

市場服務方面，包括律師人數占縣人口的比重，以及會計從業人員占縣人口的比重。在其他營商環境評價指標體系中，兩項均為市場服務的核心指標。

政府廉潔度方面，選取百度腐敗新聞條數占總新聞條數的比重作為反映政府廉潔程度的指標，百度腐敗新聞條數占總新聞條數的比重是負向指標，新聞條數越多，表明政府腐敗程度越大。同時考慮到十八大以后，反腐行動由中央統一部署，在全國有效性一致，因此可以使用腐敗新聞條數代表政府腐敗程度[4]。

在政府透明度方面，選定財務透明度與電子政務服務效率為二級指標。財務透明度績效評定原則依據中國社會科學院《中國政府透明度指數報告》，財政信息評定原則進行績效評估。評估指標主要包括預算、決算和“三公”經費信息三項。網站是否公布了下一年預算說明，一般公共預算支出表是否公開到功能分類的項級科目，預算支出總表是否公開到功能分類的項級科目；一般公共預算基本支出表是否公開到經濟分類的款級科目；網站是否公開本年度決算說明，一般公共決算支出表是否公開到功能分類的項級科目，決算支出總表是否公開到功能分類的項級科目；“三公”經費中是否公開因公出國的組團數和人數，是否公開公務用車的購置數和保有量，是否提供國內公務接待的批次和人數，是否公開“三公”經費增減原因的說明。

在電子政務方面，用定性的方法，根據清華大學國家治理研究院網站績效評估體系進行評估。下設7個一級指標：包括信息公開、政策解讀、政務服務、互動交流、展現設計、監督管理和傳播應用(二級指示性層級與三級量化指示性層級依據清華大學-中國政府網站績效評估報告進行定性評定)。

在信息公開方面，依據(1)政府網站能否做到統一規范、內容完整地公開信息，能否每周更新信息，是否為政策文件設置專欄，能否提供年度規劃和工作計劃；(2)是否設置了“重點領域信息公開”專題專欄，以及專題專欄是否能夠做到及時更新。重點領域包括環境保護、食品藥品安全、財政資金、征地拆遷、扶貧救助、重大建設項目；(3)是否按照國辦要求的文件建立信息公開目錄并及時更新、政府網站公開信息是否與網站政策文件欄目錄信息關聯，即數據是否同源；(4)是否開通專門的數據頻道，例如，統計部門、發改部門、工信部門、能否做到按月發布統計數據、能否做到使用圖表形式發布數據，使數據更加直觀；(5)是否建設數據開放專欄或者建立數據開放網站、數據集質量、是否提供下載公開數據、元數據描述是否詳細。

在政策解讀方面依據(1)是否設置了政策解讀專欄(2)能否做到每季度或每月更新、及時更新政策解讀(3)是否對國、省、市政府發放文件進行解讀(4)除了文字解讀之外，是否采取了圖片、表格、音視頻的形式進行解讀(5)政策解讀界面與政策文件界面是否關聯(6)政策解讀是否做到了同步多角度解讀、易懂多形式解讀、關聯多渠道解讀。

在互動交流方面，依據(1)政府網站能否及時幫助群眾解決問題，是否建立了在線咨詢與在線投訴、政府網站能否做到有效匯民智，聽民意，是否建立了在線調查和民意征集渠道、是否建立了在線訪談渠道；(2)政府網站中辦事服務頁面“我要咨詢”鏈接是否與互動平臺統一；(3)是否公開了來信的問題和答復、對于來信的回復是否及時、對于民意征集和在線調查結果是否及時反饋；(4)是否建立答問庫、是否對答問庫的常見問題進行整理、是否對答問庫的問題按照部門和主題進行分類。

在政務服務方面，依據(1)是否在首頁設置了政務服務平臺入口；(2)能否找到權責清單并通過政府門戶網站公開發布、服務目錄是否健全，例如，包括行政許可目錄、公共服務目錄、政務服務目錄等；(3)政府網站辦事指南頁面能否下載相關鏈接、能否在線提交咨詢問題、相關政策與常見問題是否關聯；(4)是否有“保障性住房申請”服務、“公積金貸款”服務、“生育服務證”服務、“社保”服務、商事等級重點服務、“交通”服務、“醫療”服務、“教育”服務專欄，網站專欄是否及時更新。

在展現設計方面，依據(1)網站域名、ICP備案、黨政機關網站標識、網站名稱、政府網站標識碼表現；(2)IE瀏覽器的兼容性；(3)政府網站站點標簽、欄目標簽、網頁標簽設置是否規范；(4)是否建立政務微信、移動APP并及時更新。

在監督管理方面，依據(1)政府網可用情況和更新情況；(2)是否設置了政府網站錯誤收集情況鏈接。

在傳播應用方面，依據：(1)2018年濉溪縣政府網站獨立用戶訪問量；(2)網民留言數；(3)政府微博關注人數、微信關注人數。

5.指標處理

指標處理依據2017年人大國發院中國城市政商關系排行榜的方法(2017年與2018年處理指標方法相同，但2017年報告處理步驟更為詳細)，對指標進行正向化、標準化、平均化、正常化處理，并依據各項權重，進行加權加總，由此得出濉溪縣2018年營商環境績效分數，見表1。

表1 整體評價指標體系

6.縣營商環境績效評價計算方法說明

(1)所有指標正向化處理，所需處理的指標有開辦企業所需工作日、獲得電力所需工作日、企業稅費負擔與政府廉潔度四項。

(2)對所有三級指標進行標準化處理，使其成為均值為0和方差為 1的標準化指標。處理公式為

(3)對二級指標下的三級指標進行簡單平均，并對二級指標的得分進行標準化處理。

(4)按照設定好的權重將二級指標進行標準化處理，形成一級指標。

(5)將一級指標進行標準化處理，并加權相加，形成“親近”和“清白” 兩大方面指數。并將“親近”與“清白”按照與先設置的權重進行相加，最終得到營商環境指數。

(6)將指數轉化為滿分為100的分數形式。

三、縣營商環境績效評價指標與建設意見

濉溪縣營商環境績效分數為61.880 3，五河縣營商環境績效分數為59.811 1，懷遠縣營商環境績效分數為57.750 1，固鎮縣營商環境績效分數為78.558 4，見圖1。

1.主要指標比較

稅費是企業成本的重要組成,減稅降費不僅是優化營商環境的重要手段,對加快供給側結構性改革也具有重要的意義。固鎮縣極大地減輕了縣內企業稅費成本，但仍需進一步深入推進架構性減稅降費。“互聯網+電子政務服務監管” 是深化"放管服"改革、持續優化營商環境和推動政府治理現代化的重要舉措，固鎮縣、懷遠縣與五河縣仍需加快完善政府網站系統建設，方便群眾獲取信息，實施監管和查找數據。

圖1 重要指標對比

2.電子政府服務評價

各縣政府應重視數據發布方面的問題，改進數據發布形式，使數據更加直觀、詳細。可以考慮適當涉及國家、省級政策文件解讀，在解讀政策文件方面做到同步多角度解讀、易懂多形式解讀、關聯多渠道解讀。政策解讀界面設置政策文件鏈接。對于問答庫的建設借鑒合肥市問答庫建設體系，對問題解答按照部門和主題進行分類。公布權責清單。縮短在線咨詢問題解答日常等。

四、 報告不足與改進

應進一步提升本身的科研技術能力，進一步挖掘能夠利用的資源，改進縣域營商環境績效評價體系。對于縣域營商環境評價體系的建設仍舊沒能夠做到全面、具體、準確，應當搜集政策法規與相關文獻，借鑒專業團隊的測定標準，進行補充。對于已經建立的績效評價指標，應當根據法律法規，不斷更新與檢測，做到及時發現問題，及時解決問題，及時反饋問題。構建縣域營商環境是一項長期的、艱巨的、沒有終點的任務，應當結合地域特點，構建起一套能夠為大、中、小、微型企業提供準確營商環境信息的體系，并為縣域政府改進營商環境提供具有指導性意義的評價指標體系。