人地掛鉤規(guī)劃的科學(xué)編制

方文君　張濟(jì)生

摘要：人地掛鉤實(shí)施規(guī)劃的科學(xué)編制有利于促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化協(xié)同推進(jìn)。本文分析了人地掛鉤實(shí)施規(guī)劃的內(nèi)涵，研究了科學(xué)編制人地掛鉤規(guī)劃的工作范疇、內(nèi)容、成果形式等技術(shù)體系，提出人地掛鉤規(guī)劃應(yīng)在科學(xué)統(tǒng)籌的前提下進(jìn)行科學(xué)編制，并在實(shí)踐的基礎(chǔ)上提出人地掛鉤實(shí)施規(guī)劃的建議，以期為各組織開展人地規(guī)劃規(guī)劃編制提供啟示與參考。

關(guān)鍵詞：人地掛鉤規(guī)劃；科學(xué)編制；城鎮(zhèn)化；實(shí)施

近年來，由于城市快速發(fā)展，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，人口城鎮(zhèn)化超前戶籍城鎮(zhèn)化現(xiàn)象很顯著。為解決這一現(xiàn)象2008年7月22日，國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于2008年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作意見的通知》中首次提出了“推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口定居規(guī)模相掛鉤的試點(diǎn)工作”，人地掛鉤由此得來。之后在2010年完善了人地掛鉤規(guī)劃的政策，2011年在河南省中原經(jīng)濟(jì)區(qū)展開了先行試點(diǎn)。

一、人地掛鉤內(nèi)涵及編制原則

（一）內(nèi)涵

人地掛鉤，即城鄉(xiāng)之間城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進(jìn)城定居規(guī)模相掛鉤，地區(qū)之間城市化建設(shè)用地的增加規(guī)模要與吸納外來人口定居的規(guī)模掛鉤。簡單而言，人地掛鉤就是“人往城轉(zhuǎn)、地隨人走、錢從地出”。

（二）編制原則

人地掛鉤和規(guī)劃編制應(yīng)踐行科學(xué)發(fā)展觀，科學(xué)合理的編制人地掛鉤規(guī)劃，在規(guī)劃編制過程中主要采用的方法有：統(tǒng)計(jì)分析法、線性規(guī)劃法、灰色模型法、投入收益模型法等，以保證規(guī)劃的科學(xué)性。但理論方法始終是沒有工作實(shí)踐總結(jié)來得更加的直接與準(zhǔn)確，所以要汲取和借鑒試點(diǎn)地區(qū)編制好的人地掛鉤規(guī)劃的核心經(jīng)驗(yàn)，在具體編制過程中應(yīng)遵循以下原則：

（1）堅(jiān)持以人為中心與保障民生原則；（2）堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的原則；（3）堅(jiān)持效益最優(yōu)原則；（4）堅(jiān)持規(guī)范運(yùn)作原則。

二、人地掛鉤規(guī)劃編制技術(shù)體系

編制一個(gè)全面、科學(xué)、實(shí)用的人地掛鉤規(guī)劃成為目前土地管理者不得不面對(duì)的課題，應(yīng)包括以下幾個(gè)方面：

（一）工作范疇

人地掛鉤對(duì)象有兩個(gè)，一是城市建設(shè)用地、二是外來“人口”數(shù)量。其主要目的促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化協(xié)同推進(jìn)，有效破解城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展用地矛盾，進(jìn)一步提高土地節(jié)約集約利用水平。

（1）規(guī)劃范圍：根據(jù)以人定地是的原則，規(guī)劃編制范圍應(yīng)包括行政轄區(qū)內(nèi)的所有建設(shè)用地。（2）規(guī)劃期：以5～10年比較合適，根據(jù)與其他規(guī)劃相銜接的原則，建議人地掛鉤規(guī)劃編制為當(dāng)年到2020年。（3）規(guī)劃精度；根據(jù)利用實(shí)施管理，方便操作的原則，規(guī)劃編制的基本單元為宗地，建議采用第二次全國土地調(diào)查成果為工作底圖。

（二）工作內(nèi)容

人地掛鉤編制思路主要涉及：城鄉(xiāng)增減人口的核算、農(nóng)村土地的綜合整治、指標(biāo)的產(chǎn)生、規(guī)劃方案等。實(shí)施規(guī)劃的具體工作內(nèi)容包括以下幾方面：

（1）研究區(qū)基本情況。簡述項(xiàng)目區(qū)所在區(qū)的區(qū)域概況、項(xiàng)目區(qū)所涉及的自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)狀況與土地利用現(xiàn)狀等。（2）城鄉(xiāng)人口增減分析。主要是對(duì)研究區(qū)總?cè)丝凇⒊擎?zhèn)增加人口以及農(nóng)村減少人口的預(yù)測。（3）城鄉(xiāng)建設(shè)用地供需分析。主要從三個(gè)方面進(jìn)行分析：一、城鎮(zhèn)建設(shè)用地需求分析；二、農(nóng)村建設(shè)用地整治潛力分析；三、新型農(nóng)村社區(qū)新增用地總規(guī)模。（4）人地掛鉤指標(biāo)的確定。根據(jù)研究區(qū)的具體情況，計(jì)算出可人地掛鉤指標(biāo)。（5）人地掛鉤規(guī)劃方案的編制。依據(jù)編制原則進(jìn)行方案編制。（6）人地掛鉤規(guī)劃實(shí)施效益分析。人地掛鉤實(shí)施效益分析主要從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)三方面來分析。（7）人地掛鉤規(guī)劃實(shí)施保障措施。可從行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)三個(gè)層面提出規(guī)劃實(shí)施保障措施。

（三）成果表現(xiàn)形式

好的規(guī)劃成果離不開好的成果表現(xiàn)形式。人地掛鉤規(guī)劃成果應(yīng)采用文字報(bào)告（含文本說明）、表格、柵格圖件和矢量數(shù)據(jù)庫。

（1）文字成果。文字成果包括規(guī)劃文本和規(guī)劃說明兩部分。（2）表格成果。主要包括各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村減少人口統(tǒng)計(jì)表、新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地表、新型社區(qū)建設(shè)情況統(tǒng)計(jì)表、城鄉(xiāng)建設(shè)用地人地掛鉤規(guī)劃表、規(guī)劃期末土地利用結(jié)構(gòu)表等。（3）柵格圖件。主要包括人地掛鉤現(xiàn)狀圖、規(guī)劃圖、人地掛鉤潛力分析圖等。（4）矢量數(shù)控庫。矢量數(shù)據(jù)編輯一般在GIS平臺(tái)下開展，屬性應(yīng)包含每塊宗地的全部信息，且符合拓?fù)湟蟆?/p>

三、人地掛鉤規(guī)劃實(shí)施建議

（一）加大行政部門之間的協(xié)調(diào)力度

人地掛鉤規(guī)劃實(shí)施是一個(gè)綜合性的系統(tǒng)工程，在整個(gè)工作的過程中政府結(jié)構(gòu)要高度重視，建立健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府組織、部門聯(lián)動(dòng)、群眾參與、鄉(xiāng)村實(shí)施、和諧推進(jìn)”的工作機(jī)制。發(fā)改委、信息化、國土資源、財(cái)政、公安、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、商務(wù)、交通運(yùn)輸、水利等相關(guān)部門作為領(lǐng)導(dǎo)組的成員，各部門成員要加強(qiáng)配合、注重各方利益的協(xié)調(diào)。

（二）搭建好人地掛鉤平臺(tái)

人地掛鉤的實(shí)施必須搞清楚一個(gè)地區(qū)多少農(nóng)村遷移出去，是出縣、出市還是出省，同時(shí)城鎮(zhèn)外來流入的人口有多少，有多少是農(nóng)村人口，有多少是城鎮(zhèn)戶口，這是實(shí)施人地掛鉤政策的前提，所以人地掛鉤政策的實(shí)施需要先建立人地掛鉤信息管理平臺(tái)和人地掛鉤指標(biāo)交易平臺(tái)，而后通過“地隨人走”或“城鎮(zhèn)化率增長指標(biāo)”模式開展工作。

（三）規(guī)范政策實(shí)施

規(guī)范的政策是保證人地掛鉤規(guī)劃能正常有序的實(shí)施，公安部門要加強(qiáng)戶籍管理的監(jiān)管，防止出現(xiàn)片面追求城鎮(zhèn)化用地規(guī)模而更改戶籍、農(nóng)民“被市民化”等現(xiàn)象。對(duì)于政策實(shí)施過程中出現(xiàn)的失職、弄虛作假等行為，要按照有關(guān)規(guī)定予以嚴(yán)肅處理。

四、結(jié)語

在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的今天，土地作為兼具資產(chǎn)與資源的稀缺性資源，如何解決人地矛盾已成為當(dāng)今亟待解決問題。在這種背景下，人地掛鉤政策體系應(yīng)運(yùn)而生，不僅解決了限制城市發(fā)展的土地瓶頸而且還保障了耕地紅線，加快了新農(nóng)村建設(shè)。編制人地掛鉤規(guī)劃，核定人口、整治土地、產(chǎn)生指標(biāo)、交易指標(biāo)、使用指標(biāo)、分配收益、掛鉤兌現(xiàn)等正是新形式下需要開展的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。如何建立人地掛鉤規(guī)劃編制體系，使其發(fā)揮重要作用，任重道遠(yuǎn)還需大家共同努力與完善。endprint