產權改革視角下的農村土地“三權分置”與抵押融資模式研究

摘要 我國農村土地具有所有權、承包權和經營權3種權屬關系。在土地產權制度改革進程中，先后經歷了“兩權分離”“三權分離”“三權分置”3個歷史階段。相應地，農村承包土地的經營權抵押貸款業務也實現了從無到有、從小到大的發展過程。隨著政策的放開以及相應法律條款的豁免，農村承包土地的經營權抵押貸款業務快速發展，業務覆蓋范圍和規模不斷擴大，出現了適應現代農業發展需求的多種模式。但客觀上看，農村承包土地的經營權抵押貸款業務仍然受到法律制約，抵押資產的處置和風險等問題仍然突出，需要在多個層次和維度上進行綜合化改進，全面釋放農村土地的融資價值。

關鍵詞 三權分置;抵押融資;經營權

中圖分類號 F321.1 ?文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2020）19-0264-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2020.19.068

Abstract The rural lands in China possess three kinds of right， which are ownership right， contract right and management right. In the process of Chinese land property system， we have witnessed three historical stages. The first one is the stage of two rights separation， the second one is the stage of three rights separation and the third one is the stage of three rights division. Accordingly， the mortgage loan of rural land contractual management right has experienced the developing process from nothing to something. As the relevant policy gradually liberalized， the mortgage loan of rural land contractual management right grows fast. The coverage and scale of the mortgage loan of rural land contractual management right keep expanding gradually. But objectively speaking， there are lots of problems need to be addressed， such as lawful restrictions of the mortgage loan of rural land contractual management right，and risks of the disposal of mortgaged assets， so as to comprehensively release the financing value of rural lands.

Key words Three rights division;Mortgage loan;Management right

基金項目 黑龍江省哲學社會科學規劃項目（16JYE09）。

作者簡介 于嘉（1980—），女，黑龍江黑河人，講師，博士，從事農村金融、區域經濟研究。

收稿日期 2020-04-07

農村土地的權屬界定和權益處置是實現土地抵押融資的必要前提。雖然在法律范疇內，農村土地抵押融資仍存在制度性限制，但從現實情況看，農村承包土地的經營權抵押貸款業務已經歷了多年實踐，對土地“三權”的厘清和分置仍顯得十分必要，“三權分置”將對明晰農村土地產權，明確各項權能的運作方式，促進風險資產處置和激活農村土地融資價值具有重要現實意義。

1 農村土地“三權分置”與抵押融資的關系

我國農村土地權屬劃分為所有權、承包權、經營權，農村土地采取集體所有制，農戶承包制和生產經營制。從土地權益資產的價值看，農村土地的所有權歸國家和集體所有，屬國有資產，由于其特殊的性質和重要地位，法律明確規定土地所有權禁止轉讓，因此也完全不可以設置抵押。土地承包權是指農村土地承包人對依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定處分的權利。由于我國在實施“三權分離”之前，承包權和經營權尚未明確分割，官方統稱為“承包經營權”，對于承包權的轉讓問題沒有明晰的解釋，但法律規定承包權可以因承包方的變動由發包方重新設定，未規定土地承包權可以市場化轉讓，對于承包經營權則可以按市場原則進行流轉。從這個意義上說，我國長期穩定的承包關系作為農戶生產生活的基本保障，其承載的土地承包權不可轉讓，因此也無法設定抵押。土地經營權，也即承包土地的經營權，是附著在土地所有權和承包權之上的經濟權益，在不改變土地所有權和承包關系的前提下，土地經營權可以在市場上轉讓和交易，在政策方面允許設定抵押。改革開放以來，我國農村土地產權關系的變革經歷了“兩權分離”“三權分離”“三權分置”3個階段，而農村土地經營權抵押貸款業務也隨著“三權”的逐步明晰得到了市場經濟的確認，兩者存在著協同發展的對應關系[1]。

1.1 “兩權分離” 是指農村土地所有權和經營權完全分離，土地所有權依然歸國家和集體所有，經營權則賦予單個農戶，實行家庭聯產承包責任制的生產方式。“兩權分離”始于十一屆三中全會之后，黨和國家的工作重心由階級斗爭轉移到社會主義現代化建設[2]。由于長期農村土地的集體所有制和人民公社生產制度導致土地所有權和經營權邊界不清，已嚴重制約了農業生產積極性，農業經濟發展遭遇困境。隨著經濟體制改革推進和經濟活力的提升，農村土地產權的“剛性”在實踐中逐漸出現松動和分化，伴隨家庭聯產承包責任制的興起，農村土地的所有權和使用權實現了分離，極大地激發了農戶生產積極性，提高了農業生產效率。但是這種土地權屬制度和分散式的經營方式不能實現土地規模化、集約化經營，無法實現土地流轉和抵押融資。在此期間，農村地區不存在依托土地權屬資產為抵押物的融資行為，農戶貸款以一般性的聯保貸款為主，土地的資產價值和融資價值沒有得到確認。

1.2 “三權分離” 是指農村土地所有權、承包權、經營權分離，始于2014年的中央一號文件。文件明確了農村土地實行“三權分離”，在農村土地承包關系維持長期不變的前提下，對承包土地的農民賦予占有、使用、收益、流轉、經營權抵押、擔保等權能，允許農戶土地入市流轉和抵押融資。這種土地權屬劃分進一步明晰了土地承包權和經營權的界限，但僅對承包權和經營權的市場化分離處置提出了方向性意見，土地流轉和經營權抵押融資仍然缺乏足夠的政策支撐。受政策推動，農村土地經營權抵押融資在農業基礎較好、土地流轉和集約化經營發展較快的地區零星自發實現。

1.3 “三權分置” 是指對農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權”分置并行，始于2016年10月中辦、國辦印發的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，該意見明確提出承包土地的農戶有權通過轉讓、互換、出租（轉包）、入股或其他方式流轉承包地并獲得相應收益，有權對承包土地的經營權設定抵押，實現融資[9]。同時，土地經營人也可對經營權進行抵押融資。“三權分離”與“三權分置”的主要區別是：“三權分離”屬于權屬靜態分割，在后續的權屬管理中，缺乏法律支撐，仍可能存在交叉、混淆、互相影響而導致的權屬不清。而“三權分置”則屬于動態分割，三權實現了分置并行，互不干擾，且在“三權分置”框架下，《農村土地承包法》將進行修訂，為其提供必要的法律支撐[3]。

在法律層面，由于我國《物權法》《擔保法》《農村土地承包法》均明確農村土地（耕地、宅基地）不得抵押[4]。從這個意義上說，“三權分置”雖然解決了土地權屬劃分和功能明晰問題，但抵押融資仍然無法獲得法律上的效力，農村生產經營主體和金融機構開展土地經營權抵押貸款業務一方面在“三權分置”的框架下加速開展，另一方面受到法律規定的制約并面臨抵押資產處置風險隱患。始于2016年的全國農村“兩權”抵押貸款試點，在法律層面暫時豁免了農村“兩權”抵押的法律禁止條款，消除了土地抵押的法律障礙，為金融機構開展抵押融資業務提供了法律支撐[5]。其重大意義在于從土地產權制度改革的角度對法律制度框架進行了重新審視，并探索其在實踐中應用的可能。

2 農村土地權益資產抵押融資的經濟原理與現實特征

農村土地權益資產根本上屬于無形資產，但其從屬于“土地”這個有形資產，因此兼具社會實際經濟生產力與權益價值的雙重屬性。其經濟原理蘊藏在融資實踐的特征表達之中，具有典型的經濟性、交易性和持續性，土地經營權抵押融資既符合市場經濟原理，也符合社會經濟實踐需要。

2.1 經濟原理 農村土地產權制度改革從根本上考量，實質是對農村社會生產力與生產關系的重構，通過制度化的頂層設計，賦予勞動力經濟私權。基于這種經濟私權，逐漸衍生出經濟資本屬性，激發抵押融資的市場行為[6]。土地權益資產抵押融資的核心思想是建立契約、構成信用，其相應蘊含的經濟原理，一是契約經濟，二是信用經濟。契約經濟要求經濟主體通過法定締約，實現市場交易的公平和效率，降低交易成本。在抵押融資關系中，既有土地產權契約，也有借貸契約。土地產權契約是農村土地所有者、承包者、經營者三方簽訂的權益契約，體現了國家、集體、農戶多方利益關系，承載權益的標識是農村土地權證。借貸契約是融通資金的供給方和需求方基于土地權益資產的確立對借貸關系的約定。信用經濟作為貨幣經濟的表現形式之一，既包含經濟倫理和社會關系，也兼有制度規范與法律約束[7]。信用經濟是主觀特質與客觀特質的結合，在抵押融資關系中，信用經濟體現的是對借款人誠信度量以及對土地權益資產的處置度量。借款人依托雙重信用保證，換取貨幣資金以及未來收益的可能。簡言之，信用即資本，且能轉化為經濟杠桿。

2.2 現實特征 農村土地“三權分置”之后，土地經營權抵押融資獲得較為多元的發展空間，自發分散的融資行為逐步向集中、規范和制度化轉變。伴隨農村土地大規模流轉、農村富余勞動力高頻轉移，農業生產規模化、集約化經營方式推動土地經營權抵押融資具備多種特征。第一，農村土地新一輪確權頒證為抵押融資提供必要前置條件。始于2013年的全國農村土地新一輪確權頒證對農村土地的權屬劃分、地類、界線進行全面核查，重新界定了土地承包經營權的產權歸屬，頒發法定經營權證，對其進行物權形式的融資具備了抵押標的。第二，農地集中流轉催生巨量融資需求。產權明晰后的土地資源整合逐步改變了傳統的農業生產方式，土地流轉導致的規模化、集約化經營對生產資本的投入更加迫切，以流轉土地的經營權抵押融資成為現實選擇。第三，激活土地權益資產的融資價值，進一步深化了農村金融市場，拓展了融資業務的邊界。傳統的基于農戶外生信用體系（聯保、互保、第三方擔保）的融資模式逐步向內生信用體系轉變，農戶信貸不再具有風險溢出效應，金融機構同步增強金融創新動能，圍繞產權分割和風險隔離推出形式多樣的抵押融資模式。

3 “三權分置”框架下農村土地經營權抵押融資的若干模式

3.1 “經營權第三方撮合機制+信貸”模式 如圖1所示，農村土地經營權抵押融資的核心在于土地經營權的信息對接、權益流轉、抵押登記與后續處置。而一般意義的抵押融資在土地經營權的撮合交易上是由農戶自發完成，這就產生了明顯的信息不對稱問題。在業務實踐中，對經營權運用最好的方式就是集中撮合與自動化對接，這一機制的關鍵在于引入農村土地經營權交易平臺。交易平臺以土地權益資產的確權頒證為基本前提，通過分設產權交易模塊和融資對接模塊，實現土地經營權的集中撮合與抵押融資的無縫對接。平臺將土地產權信息、融資需求信息以及確權、抵押、登記、流轉和交易等要素納入系統，通過在交易平臺建立融資服務模式，實現信息共享和實時撮合[8]。同時設立資產評估、抵押擔保、收儲拍賣3個輔助環節，確保融資過程中信息對等、風險可控。

3.2 “土地承包權框定機制+信貸按揭”模式 理論上，農村土地承包權與經營權無法實現完全分割，即便兩者在經濟上能夠實現分置并行，但土地經營權依然受制于承包權，土地資源的發包方、承包方、經營方3方形成權益鏈條。在此背景下，土地承包權抵押融資無疑面臨著承包方對權益資產的根本性掌控誘發的潛在風險，土地承包權歸屬與承包期限決定了抵押融資的上限，迫使金融機構自然傾向于小額短貸快收，盡量規避權屬風險。業務實踐中，金融機構探索對土地承包權進行了框定，將承包年限在3～5年的土地經營權單獨實施物權確認和登記抵押，承包性質、承包期限與融資額度、融資期限、融資利率掛鉤，借款人主體限定為土地經營規模較大的種養大戶、家庭農場、專業合作社，信貸要素體現大額長貸分期收回的特征。該模式將土地資源視同“房產”，實施了按揭模式，解決了土地承包權與經營權在抵押融資實踐中的內在矛盾問題。

3.3 “信用轉換機制+信貸”模式 對土地經營權的單一抵押融資，其信用測度來源于抵押資產。若借款人抵押資產評估價值不足以達到融資標準，融資業務往往難以實現。再若借款人不具備其他增信手段，其融資需求將無法得到滿足。在業務實踐中，金融機構嘗試引入了第三方機構（物權公司或擔保公司），對借款人土地經營權信用進行了轉換，具體路徑是：借款人將土地經營權流轉給第三方機構，整合后的土地資源具備了規模效益，整體評估價值大于分散評估價值。第三方機構對等權益資產抵押向借款人提供融資擔保，金融機構依據第三方擔保，向借款人提供融資。該模式將抵押資產信用轉換為擔保信用，間接實現了物權抵押融資。但同時，該模式在實質上造成了抵押資產與融資行為的割裂，第三方擔保也增加了相應的融資成本。

3.4 “產權組合機制+信貸”模式 農村土地經營權單一產權在融資中往往受到土地資產的自然資源稟賦制約，導致借款人融資資質不夠或額度不足。產權組合機制是將物權抵押的單一模式向多元模式轉化，以土地經營權作為核心抵押資產，輔以其他權益資產形成抵押組合，從而實現借款人增信和獲得融資。其他權益資產包括農業財政補貼權、預期收益權、農機具所有權等。但該模式在對借款人實施增信的同時，也給金融機構的抵押資產價值評估和后續處置造成較大困擾，在實際運作中，抵押資產的種類不宜過多。

3.5 “經營權二次流轉機制+信貸”模式 農村土地經營權理論上可以在法定范圍內無限次流轉，每次流轉均伴隨發包人和承包人的確認，以保障土地產權可辨析、可追溯、可收回。而在更基本的土地流轉邏輯中，土地流轉整合與承包權的租金支付、經營收益產生深層次矛盾，土地集中流轉方和規模化經營方均無力向農戶一次性支付長期租金，依靠土地流轉實現集約化長期穩定的農業生產面臨較大的資金障礙。對此，部分地區創新引入土地經營權二次流轉機制，以農村土地流轉服務中心為借款主體，以其集中流轉的土地經營權為抵押資產，向金融機構融資并支付長達13年的土地流轉租金[9]。同時，將土地經營權再次轉讓給專業合作社進行規模化經營，合作社以年收益向土地流轉服務中心支付租金，中心以此償還貸款本息。在風險隔離和緩釋機制上，實施風險保證金賬戶及農業保險雙重保障，確保信貸風險得到優先受償。

4 土地權益資產抵押融資面臨的現實困境

4.1 抵押融資模式失范 從信貸原理視角分析，成本最低、效率最高的融資方式應是無抵押無擔保的信用貸款，是完全基于借款人個人信用狀況和信用等級發放的貸款。理論上增信手段越多，融資鏈條越長，融資成本也更高。在土地權益資產抵押融資業務中，最優選擇應為單一資產抵押，即不增加任何外部抵押和擔保方式。而現實中，單一資產抵押占全部抵押融資的比重還不高。承貸機構出于成本收益和風險考量，人為要求借款人增加增信手段，基于此目的創新推出的個別融資模式弱化了土地權益資產的融資功能，土地資本在融資杠桿中的作用變得難以計量，導致抵押融資模式失真、失范。

4.2 土地資產相關權證缺失 雖然“三權分置”為農村土地的各項權屬劃分奠定了基礎，但“三權”在法律程序的確立和承載權益的標的物仍然十分重要。農村土地的經營權確權頒證是明晰土地權屬劃分、確保土地權益、開展土地流轉和抵押融資的基本前提。但總體上看，確權頒證還受到自然條件、地方財力、土地糾紛等多重因素制約，個別地區土地權屬界定難度極大，確權頒證仍未完成。借款人在申請土地經營權抵押貸款時，缺乏必要的抵押標的物，金融機構無法對農戶土地的權益歸屬、面積、地質等要素進行價值確認和評估，因此難以獲得融資支持。此外，對農村土地承包經營權合同的鑒證也缺乏強制效力，合同鑒證作為抵押標的還沒有被金融機構普遍接受[10]。

4.3 抵押資產處置受到經濟倫理制約 經濟倫理要求經濟行為應具備社會公平公正屬性，應符合社會道德規范和人文規范。事實上，農村土地權益資產抵押融資是典型的市場經濟行為，體現了信貸供求雙方真實合理的意愿表達，并未違反經濟倫理。但實際業務中，由于農村土地是農民天賦被賦予的生產資料，代表了農戶最基本生活保障。而在借款人信貸失約后，金融機構依法對抵押資產進行后續處置，土地經營權將以轉讓、拍賣、流轉的方式從農戶手中失去，農戶最低生活保障受到威脅。因而，金融機構在融資前端環節必然有所顧慮，也導致土地資產在后端處置的司法實踐中面臨較大困難。

4.4 融資模式的業務流程不科學 從業務實踐看，雖然在政策層面制定了相應的貸款管理辦法，承貸金融機構也制定了貸款實施細則和具體業務流程，但由于各地區土地確權頒證、平臺建設、信息共享、信用評級、風險補償及抵押資產處置方式均存在較大差異，導致貸款業務流程難以實現標準化，各金融機構的信貸審核要素及所占權重不同，一些融資模式的貸款審批不夠規范或過于寬泛，以土地經營權資產抵押設定的貸款規模、貸款期限、利率水平及還款方式不夠科學，既存在制度不完善導致的內部管理風險，也存在貸款收益覆蓋不足的市場風險，甚至部分貸款還存在利率水平過高或抵押率偏低導致的農戶財務成本過高、有效信貸需求得不到充分滿足等突出問題。

4.5 土地流轉與抵押融資形成風險傳導 承包農戶對承包土地擁有長期穩定的承包權屬，該權屬不因土地經營權、使用權的變化而變化。但在實踐中，由于土地經營機制越來越趨向自由靈活的市場化運行，承包土地的經營權可采取轉包、互換、出租等方式實現流轉，往往會產生流轉土地經營權屬鏈條長，承包關系復雜的問題，抵押融資業務形成風險。特別是經營土地實現了抵押融資，在無法償還貸款時，對抵押土地的流轉處置，容易引發土地承包人、經營主體、債權人及第三方利害關系人潛在風險，風險通過債務鏈的形式傳導，損害多頭利益，這也對金融機構農村土地權益資產抵押融資的風險管理提出了更高要求。

5 完善土地權益資產抵押融資模式的基本策略

5.1 明確組合模式的土地融資價值，提高單一土地經營權抵押融資占比 對當前承包土地的經營權抵押貸款業務進行合理劃分，實施區別對待的推進方式。在組合模式的抵押融資業務中，對承包土地的經營權抵押價值給予明確，準確評估其資產價值，并適當體現在貸款額度、期限、利率等要素之中，避免土地經營權抵押有名無實或僅作為其他抵押擔保條件的附加條款，以統計意義代替經濟意義。應更多地以承包土地的經營權作為唯一抵押資產開辦融資業務，將土地承包經營權證作為單一抵押標的物，與農機具、農業補貼、農產品動產等資產切割，積極發展單一土地經營權的抵押融資業務，通過土地經營權融資價值的激活和金融資源的合理介入，進一步推動農村土地流轉、整合和農業生產的集約化程度的有效提升。

5.2 完善抵押資產的處置機制，有效防范業務風險 對設置抵押的土地經營權進行市場化的處置機制建設，在已建立的農村產權（土地）交易中心的基礎上，創設抵押產權處置功能，將土地產權登記、交易、流轉與風險化解緊密結合。對產生不良貸款的抵押土地資產納入交易信息平臺數據庫，有條件的產權交易中心可對該土地資產進行在線撮合交易。尚未建立數字化、網絡化產權信息平臺的，可采取市場化的方式，開展線下拍賣或掛牌交易，及時對抵押資產進行流轉和交易，確保銀行合法債權得到有效維護。同時，應加快建立并完善農戶經營風險分擔和生活保障機制，將抵押貸款業務與農業保險、人身保險、醫療保險等風險分擔機制掛鉤，因自然災害、疾病、意外傷害等原因導致的農業生產風險和信貸風險進行補償。對抵押土地資產二次拍賣流轉形成的失地農民，應建立相應的生活保障機制，符合條件的應納入建檔立卡貧困戶范圍，在財政補貼、就業創業、扶貧信貸等多方面給予傾斜和支持，確保農民維持正常的生產生活。

5.3 盡快修訂相關法律條款，為業務發展提供法律基礎 加快農村土地經營權抵押貸款試點工作總結和抵押資產處置評估，綜合評判承包土地的經營權抵押貸款試點取得成效和經驗，在確保抵押資產合法順利處置且不影響農民正常生產生活的前提下，盡快修訂《物權法》《擔保法》《農村土地承包法》有關土地抵押法律條款，拓寬現行法律對土地權屬資產可設抵押界定的范圍，在抵押權人不改變土地用途的前提下，從立法上賦予抵押人依法取得并經所有者同意的“土地經營權”均為可設貸款抵押的范圍，明確界定土地管理部門及相關中介部門的法律責任，明晰土地“三權”的法律邊界，完善土地權屬資產抵押、流轉、處置等環節的司法解釋，梳理農村土地經營權抵押資產的司法案例，使所有的承包土地的經營權抵押貸款業務均有明確的法律依據和司法支持，推動承包土地的經營權抵押貸款業務向法制化方向發展。

5.4 完善貸款管理辦法，提高業務辦理的合規性 完善土地經營權的評估、登記和抵押流程，適當延長土地評估的有效期限，提高土地資產抵押率。金融機構應運用現代化的信貸管理方式和手段，科學合理設定貸款額度、期限、利率水平和還款方式，將信貸管理與授信主體的信用狀況相結合，依據貸款人信用等級和經營狀況確定貸款要素，實施差別化、靈活性的授信服務。相關部門要切實履行法律賦予的責任和義務，積極加大政策和業務宣傳力度，逐步消除農戶土地權屬證明書欠缺和土地經營權登記盲區，強化對金融機構承包土地的經營權抵押貸款的資產評估、抵押登記和業務審查等各個環節，確保各個業務程序合法合規，提高農民用土地經營權抵押貸款的積極性，為農村金融機構規范開展業務創造條件。此外，還應加強信貸業務內部管理，防范內部道德風險，防止違規發放貸款或利用政策優惠實施虛假辦貸、騙貸，不斷提高信貸業務管理的規范性。

5.5 加快建立相關配套服務體系，提高業務運行效率 一是加快農村土地確權頒證。新版的農村土地承包經營權證與二輪證書相比，增加了承包主體家庭情況、地塊編碼、定位圖示等要素，權屬劃分精準，物權保護力強，價值評估容易，及大地方便了銀行抵押融資。應針對確權成本高、縣級財政資金不足的現狀，加大中央及省市級財政支持力度，加快農村土地的測量、地籍調查、核屬審核、登記注冊以及頒發經營權證，為土地經營權抵押貸款業務提供基礎條件。同時推廣合同鑒證機制，擴大融資可抵押標的范圍。二是加快建設農村產權交易平臺。整合農村土地資產的登記、抵押、流轉、交易及信貸融資等業務，完善產權信息系統。依托農村互聯網建設，推進農村產權交易平臺的數據化、網絡化建設，建立農村地區產權信息的互聯網大數據中心，加載線上競價、交易和結算功能，大力發展互聯網抵押信貸業務，提高抵押融資效率，降低業務經營成本。三是強化多種信貸政策的協調配合。在信貸運營和風險管理中，更加科學地設置貸款管理要素，統籌納入貸款人經營能力、基本保障水平、土地承包和流轉關系、市場前景預期等考量因素。將土地經營權抵押貸款政策與金融精準扶貧政策有機結合，優化信貸資金的投放結構，提高信貸資金的運用效率。四是加快推進農村信用體系建設。以優化農村金融生態環境和投融資體制為依托，廣泛開展信用評定，擴大農戶信用信息基礎數據庫規模，實施信用信息動態管理，將農村土地經營權抵押貸款業務與信用評定結果有機銜接，創新開辦以土地經營權為抵押物、以個人和企業信用評級為參考的融資模式，有效支持農業生產經營主體的融資需求。

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